Приоритеты стабильности и концептуальности. О роли и месте государства и его компетентного органа в контрактах на недропользование (А. Мусабаева)

Приоритеты стабильности и концептуальности

Алина Мусабаева

На днях Сенат Парламента РК рассмотрел законопроект, которым вводятся дополнительные меры поддержки инвесторов в рамках заключаемых договоров.

В действующем же Законе РК «О недрах и недропользовании» есть новация, предоставляющая право компетентному органу отказаться в одностороннем порядке от исполнения контракта на недропользование.

В связи с этим в настоящее время идет научная полемика о роли и месте государства и его компетентного органа в контрактах на недропользование между представителями казахстанской цивилистической школы и учеными-государствоведами. О проблемах правоприменительной практики в этой сфере рассказывает д.ю.н. член-корреспондент Петровской академии наук и искусств РФ, профессор КазНУ им. аль-Фараби, Президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли Жумагельды ЕЛЮБАЕВ.

- Жумагельды Сакенович, каковы особенности контрактов на недропользование в свете приоритета государственной собственности на недра и соответственного права компетентного органа?

- Государственная собственность на недра является одной из составляющих основ государственного суверенитета Республики. Однако, несмотря на наличие четких законодательных регламентаций права государственной собственности на недра, в теории и практике немало споров именно по вопросам реализации права государственной собственности на недра. В большинстве контрактов заложены принципы и способы толкования их положений, правила разрешения разногласий, связанных с их интерпретацией. И эти положения, как правило, основываются на общепризнанной международной практике и являются юридическими инструментами реализации принципа добросовестности в правоотношениях в сфере недропользования.

Все стороны любых правоотношений должны действовать в строгом соответствии с требованиями действующего права. Стороны гражданско-правового договора, в том числе контракта на недропользование, обязаны выполнять условия договора, а при возникновении спора разрешать его путем правильного толкования его положений на основе существующих принципов, в том числе принципов добросовестности, разумности и справедливости, а также способами, утверждающими законность и правопорядок.

- А какой характер эти контракты имеют с точки зрения общего права?

- Анализ мнений ведущих теоретиков права, действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет утверждать, что контракты на недропользование в нашей республике имеют гражданско-правовой характер, несмотря на то, что одной стороной является государство. Они имеют классические признаки договора, согласно и общей теории, и теории гражданского права. Во-первых, это соглашение сторон, достигнутое на основе их добровольного волеизъявления. Во-вторых, любое соглашение предполагает равноправие сторон, иначе это не соглашение, а отношения власти и подчинения, то есть публично-правовые отношения. В-третьих, равноправные отношения в договоре - это гражданско-правовые отношения со всеми вытекающими отсюда последствиями.

В то же время контракт на недропользование, относящийся к одному из видов договоров в гражданско-правовом смысле, имеет свои особенности, связанные со степенью вмешательства государства в отношения недропользования. Известный цивилист Майдан Сулейменов справедливо отмечает, что в контрактах на недропользование больше элементов административного влияния. Это связано с исключительной собственностью государства на недра. Далее он констатирует, что недра (участки недр), вступая в гражданский оборот, являются тем же товаром, и следовательно подчиняются правилам гражданско-правового регулирования.

 Поэтому существующая теоретическая концепция, обосновывающая особую роль государства в контрактах на недропользование, вызывает сегодня много споров. В их числе мнение о том, что такая позиция противоречит теории гражданского права, и основополагающим нормам Гражданского кодекса РК, согласно которым государство, вступая в контрактные отношения, выступает таким же субъектом гражданского права, как физические и юридические лица. Такие постулаты характерны для гражданского законодательства многих стран мира.

Ряд других правоведов, например, А. Диденко и Е. Нестерова, занимают некую компромиссную позицию: они утверждают, что уполномоченный орган, заключая договор от имени государства, выступает одновременно как контрагент, равный своему партнеру, и как публичная власть, способная повлиять на судьбу возникшего правоотношения. В контракты с участием государства включается множество публично-правовых норм, благодаря которым в контракте сосредоточиваются все наиболее важные для конкретного контрагента правила как частно-правового, так и публично-правового характера.

При этом делается вывод, что к императивным (публично-правовым) положениям, включенным в договор, договорные правила применяться не должны. Например, на налоговые положения контракта не распространяются правила гражданского права, поскольку нормы налогового законодательства имеют императивный характер. Подобные взгляды на практике обернулись причиной возникновения споров между Правительством республики и некоторыми крупными недропользователями по вопросу стабильности контрактных положений и отразились в отдельных нормах законодательства о недрах и недропользовании, где закреплено право государства в одностороннем порядке расторгать договор, пользуясь властными полномочиями, что не соответствует общим положениям гражданского законодательства, содержащим правило о том, что всякий договор может быть прекращен по согласию сторон или в судебном порядке. Кроме того, необходимо иметь в виду, что контракты на недропользование, заключенные в начале и середине 90-х годов прошлого века предусматривали специальные «налоговые режимы» и государство гарантировало стабильность этих положений контракта до истечения срока его действия. Конечно, в настоящее время императивные нормы законодательства четко устанавливают, что налоговый режим для недропользователя определяется налоговым законодательством.

- Но ведь по Конституции земля, ее недра, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности.

- Согласно п. 3 ст. 6 Конституции РК и ст. 193 ГК РК недра и другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Но ни ст. 6 Конституции РК, ни другие ее нормы не содержат особой процедуры и правил распоряжения собственностью государства. Напротив, имеются предписания, что в Казахстане признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность; что пользование собственностью, должно одновременно служить общественному благу; что субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом (ч.ч. 1 и 2 с. 6 Конституции РК). По смыслу этих конституционных положений при исследовании роли и места государства в контрактах на недропользование, надлежит руководствоваться законодательными актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с владением, использованием и распоряжением собственностью, в частности, нормами гражданского законодательства.

Ведь если контракт на недропользование имеет гражданско-правовой характер и является одним из видов договоров, заключенным между компетентным государственным органом и недропользователем в связи с предоставлением права пользования недрами, то логично говорить и том, что в основе его лежат общепризнанные принципы гражданского права, в том числе принцип добросовестности. Этот вывод обосновывается тем, что в контракте на недропользование, как в любом гражданско-правовом договоре, устанавливаются как общие, так и специфические права и обязанности сторон, оговариваются определенные условия: предмет контракта, срок действия, передача прав и обязанностей, применимое право, форс-мажор, порядок разрешения споров, гарантии стабильности контракта и др., решаются другие вопросы, характерные для гражданского права.

 Здесь уместно привести правило, закрепленное в п. 4 ст. 8 ГК РК, которое гласит: «Граждане и юридические лица должны действовать при осуществлении принадлежащих им прав добросовестно, разумно и справедливо, соблюдая содержащиеся в законодательстве требования, нравственные принципы общества, а предприниматели - также правила деловой этики. Эта обязанность не может быть исключена или ограничена договором. Добросовестность, разумность и справедливость действий участников правоотношений предполагаются».

Это положение должно, безусловно, распространяться на правоотношения, регулируемые и контрактом на недропользование, вне зависимости от того, что одной из его сторон является представитель государства в лице компетентного органа. Такая позиция вытекает из п. 1 ст. 111 ГК РК, который устанавливает, что «Республика Казахстан выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений». Второй пункт этой нормы определяет, что от имени РК в гражданско-правовых отношениях могут выступать государственные органы, значит, на них также распространяются положения гражданского законодательства, в том числе, предусмотренные п. 1 ст. 111 ГК РК.

- Согласитесь, необходимо регулировать одностороннее распределение средств инвесторов, которые направляются не в перерабатывающие, а в добывающие отрасли экономики нашей страны.

- Да, в основном инвестиции направляются в нефтедобывающую и металлургическую отрасли. Кроме того, анализ структуры инвестиций показывает, что иностранные инвесторы, за редким исключением, вкладывают большую часть денег в оборотные средства или основные средства недолгосрочного пользования. С одной стороны политика государства, правовые и административные меры с точки зрения национальных интересов должны обеспечить условия, отвечающие задачам привлечения иностранных инвестиций и интересам самих инвесторов. С другой - необходимо разработать механизмы, позволяющие блокировать или, по крайней мере, ослаблять нежелательные для экономики страны последствия операций иностранных инвесторов.

В этом смысле предпочтительна концепция действующего Закона РК «Об инвестициях»: на инвесторов, как отечественных, так и иностранных распространяются национальные режим и законодательство, по которым любому инвестору предоставляются инвестиционные преференции только в приоритетных видах деятельности, перечень которых утверждается Правительством РК на уровне классов общего классификатора видов экономической деятельности.

В то же время, согласно Закону РК «Об инвестициях», инвестор вправе по своему усмотрению использовать доходы, полученные от своей деятельности, после уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет. Принятие этого Закона в январе 2003 года было вполне закономерным, необходим был единый нормативный правовой акт для отечественных и иностранных инвесторов.

Однако концептуальный и методологический подход законодателя при разработке и принятии этого закона полагаем ошибочным. В основу его норм следовало бы положить более совершенные и более прогрессивные положения ранее действовавшего Закона РК «Об иностранных инвестициях», а не базировать новый закон на нормативных правилах, распространяемых для отечественных инвесторов.