| ||||||||||||||||||||
|
|
|
К вопросу об актах официального толкования и официального разъяснения нормативных правовых актов:
Габдуалиев Мереке Тлекович, кандидат юридических наук, главный эксперт - начальник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства Министерства юстиции Республики Казахстан
В Мажилисе Парламента Республики Казахстан 22 октября 2014 года были презентованы проекты законов «О правовых актах» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам правовых актов». Данные законопроекты направлены на реализацию Нормативного постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 6 марта 2013 года № 1 «Об официальном толковании норм пункта 8 статьи 62 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан». В данном Нормативном постановлении сформулирован вывод о том, что «Конституция не ограничивает предмет правового регулирования специального закона исключительно порядком разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов, указанных в пункте 8 статьи 62 Конституции. В него могут быть включены и другие вопросы правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, в том числе регулирования порядка разработки и принятия правовых актов, не являющихся нормативными. При необходимости законодатель вправе сделать это, используя полномочия, предусмотренные Конституцией». Целью законопроекта «О правовых актах» является систематизация законодательства о нормативных и ненормативных правовых актах путем регламентирования статуса этих актов в одном законодательном акте. В проекте Закона «О правовых актах» вводится институт официального разъяснения нормативных правовых актов. При разработке законопроекта одним из сложных вопросов был вопрос пределов и возможностей законодательного регулирования статуса актов официального толкования или официального разъяснения нормативных правовых актов. Как известно, в теории права существуют различные подходы к определению этих понятий. В теории права и науке конституционного права высказано немало мнений относительно определения субъекта официального толкования законодательных актов. В некоторых странах таким субъектом является Парламент (аутентичное толкование законов). Однако, введение института официального толкования законодательных актов Парламентом в Республике Казахстан не представляется возможным по следующим причинам. В Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 1997 года № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат» указано, что «статьи 53, 54, 55, 56 и 57 Конституции Республики Казахстан устанавливают исчерпывающий перечень полномочий Парламента и его Палат. Расширение полномочий Парламента и его Палат, в том числе наделение Парламента правом официального толкования законов, возможно лишь путем внесения изменений в Конституцию Республики Казахстан в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 91 Конституции». Более того, в Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 13 декабря 2001 года № 19 «Об официальном толковании пунктов 1 и 5 статьи 52, подпункта 4) пункта 1 статьи 72 и пункта 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан» сформулирована очень важная правовая позиция, согласно которой «из права давать официальное толкование норм Конституции следует юридическая сила решений Конституционного Совета, равная юридической силе тех норм, которые стали предметом его толкования». Таким образом, в Республике Казахстан официальное толкование Основного Закона страны осуществляет Конституционный Совет, а субъект официального толкования законодательных актов не определен. При этом, в контексте сопоставления понятий «официальное толкование» и «официальное разъяснение» интересным представляется Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 6 марта 1997 года № 3 «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 14, подпункта 3) пункта 3 статьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан». Субъект обращения поставил следующий вопрос перед Конституционным Советом Республики Казахстан: «В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Конституции Республики Казахстан Верховный Суд вправе издавать нормативные постановления, относящиеся к действующему праву в Республике Казахстан. Исходя из этого, может ли Верховный Суд давать разъяснения отдельных положений Конституции по вопросам судебной практики?». Конституционный Совет в своем постановлении от 6 марта 1997 года № 3 сформулировал следующий вывод: «Норму пункта 1 статьи 4 Конституции Республики Казахстан, устанавливающую, что к действующему праву относятся нормативные постановления Верховного Суда, следует понимать таким образом, что Верховный Суд Республики Казахстан полномочен издавать нормативные постановления только по вопросам применения в судебной практике норм законодательства, в том числе и норм Конституции». Также, в названном постановлении Конституционного Совету указано, что «Верховный Суд должен исходить из того, что официальное толкование норм Конституции, в соответствии со статьей 72, отнесено к компетенции Конституционного Совета Республики Казахстан». Таким образом, в постановлениях Конституционного Совета существует четкое разграничение категорий «официальное толкование норм Конституции», которое осуществляет Конституционный Совет, и «официальное разъяснение норм Конституции», которое правомочен осуществлять Верховный Суд (только по вопросам применения в судебной практике). При разработке законопроекта во главу угла были поставлены нормы Конституции и соответствующие постановления Конституционного Совета. Так, статья 5 проекта Закона «О правовых актах» сформулирована в следующей редакции: «Статья 5. Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан 1. Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан основываются только на Конституции Республики Казахстан и все иные нормативные правовые акты не могут им противоречить. 2. Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан обладают юридической силой тех норм Конституции, на основании которых они приняты. 3. Решение Конституционного Совета пересматривается в случаях, если изменилась норма Конституции, на основании которой было принято решение. 4. В нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан содержатся разъяснения судам по вопросам судебной практики». В проекте Закона «О правовых актах» вводится понятие «акты официального разъяснения нормативных правовых актов», под которыми предлагается понимать письменные официальные документы установленной формы, разъясняющие содержащиеся в нормативном правовом акте нормы, отвечающие требованиям и условиям, указанным соответствующей главе Закона. В главе 13 законопроекта подробно регулируются статус, требования, условия принятия таких актов. Предлагается следующая классификация актов официального разъяснения нормативных правовых актов. 1. Акты официального разъяснения законодательных актов прокурором. «При наличии достаточных оснований полагать, что незнание или неправильное понимание законодательных актов (за исключением постановлений Парламента и его палат) физическими либо юридическими лицами может повлечь нарушения законодательных актов либо прав и свобод человека и гражданина или неограниченного круга лиц, прокурор разъясняет нормы законодательного акта. Данное разъяснение является актом прокурорского надзора и вносится в соответствии с Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре» (пункт 1 статьи 59 законопроекта). Как известно, согласно пункту 1 статьи Конституции «Прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики». В соответствии с пунктом 1 статьи 26 Закона Республики Казахстан «О Прокуратуре», «при наличии достаточных оснований полагать, что незнание или неправильное понимание законов физическими либо юридическими лицами может повлечь нарушения законов либо прав и свобод гражданина или неограниченного круга лиц, прокурор разъясняет содержание закона». Введение института официального разъяснения законодательных актов прокурором направлено на развитие потенциала Конституции и систематизацию действующего механизма разъяснения прокурором содержания закона. Статья 26 Закона «О Прокуратуре» будет приведена в соответствие с пунктом 1 статьи 59 проекта Закона «О правовых актах». 2. Акты официального разъяснения подзаконных нормативных правовых актов. 2.1. Акты официального разъяснения НПА государственными органами и должностными лицами их принявшими. «Официальное разъяснение нормативных правовых актов, указанных в подпунктах 6), 7), 8) пункта 2 статьи 7 настоящего Закона, дают органы или должностные лица, их принявшие (издавшие)» (пункт 3 статьи 59 законопреокта). Это следующие нормативные правовые акты: - нормативные правовые постановления Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан, Национального Банка Республики Казахстан и иных центральных государственных органов; - нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов; - нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов, нормативные правовые постановления ревизионных комиссий. 2.2. Акты официального разъяснения нормативных правовых актов Правительства. «Официальное разъяснение нормативных правовых актов Правительства осуществляется по поручению Премьер-Министра Министерством юстиции совместно с заинтересованными государственными органами» (пункт 2 статьи 59 законопроекта). 3. Акты официального разъяснения нормативных правовых актов, которые не имеют юридической силы и носят рекомендательный характер. «Государственные органы, проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, либо иные уполномоченные государственные органы в соответствии с предоставленными им полномочиями могут давать в пределах своей компетенции разъяснения нормативных правовых актов, разъяснение которых не отнесено к их компетенции, в отношении конкретных субъектов или применительно к конкретной ситуации» (абзац 1 пункта 4 статьи 59 законопроекта). Введение данной нормы вызвано следующими причинами. Например, в практике работы налоговых комитетов применяется разъяснение налогоплательщикам норм Налогового кодекса. Узаконивание данного механизма будет способствовать единообразной практике правоприменения и обеспечению защиты прав физических и юридических лиц. Однако, такое разъяснение не будет иметь юридической силы и заинтересованное лицо, естественно, может защитить свои права в суде. В статье 56 проекта Закона «О правовых актах» закреплено, что «ненормативные правовые акты могут быть обжалованы в порядке и по основаниям, предусмотренным законодательством Республики Казахстан». В законопроекте закрепляется, что «нормы нормативных правовых актов должны разъясняться в полном соответствии с положениями Конституции Республики Казахстан. Смысл подзаконных нормативных правовых актов при их разъяснении должен раскрываться в полном соответствии с законодательными актами» (статья 58). Таким образом, пределы и возможности законодательного регулирования статуса актов официального толкования и официального разъяснения нормативных правовых актов были максимально учтены в проекте Закона «О правовых актах» с учетом норм Конституции и соответствующих постановлений Конституционного Совета.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |