Следует отметить, что в любой, даже самой развитой современной рыночной экономике, невозможно запретить хозяйственную деятельность государства. В Германии, к примеру, государство наряду с субъектами частного права может участвовать в хозяйственной жизни, создавая ориентированные на извлечение прибыли государственные предприятия.[33] Справедливо указывает Е.А.Суханов, что в действительности государство не только может, а иногда просто обязано непосредственно участвовать в гражданско-правовых отношениях наряду с другими субъектами гражданского права,[34] например, когда в качестве объективного ограничения высшего порядка (хотя и в уменьшающемся числе случаев) действует полный запрет на осуществление определенной деятельности для хозяйствующих субъектов частного сектора, либо когда государство осуществляет функции по обеспечению жизнеобеспечения путем инфраструктурного снабжения товарами и услугами либо выполняет типичные хозяйственно-административные задачи с применением частноправовых организационных форм.[35] В таких ситуациях, также подчеркивает Л.Чантурия, государство не столько может, сколько должно воспользоваться своим правом на коммерческую деятельность.[36] Вместе с тем, в зависимости от целей хозяйственной деятельности государства в Германии различаются и формы государственных предприятий. В редких случаях осуществления особо значимых видов деятельности они действуют в качестве юридически обособленных частей государственной администрации (как государственные учреждения, подотчетные соответствующему министерств), но чаще всего это - организационно-правовые формы частного права (как правило, АО) с контрольным пакетом акций у государства.[37] С учетом аналогичных факторов казахстанским законодательством возможности для непосредственного осуществления государственного предпринимательства заметно ограничиваются на законодательном уровне. Согласно ст.31 Закона «О конкуренции» государство может участвовать в предпринимательской деятельности в целях решения социально-экономических задач, определяемых потребностями общества и государства, и только в случаях отсутствия иной возможности обеспечения национальной безопасности, обороноспособности государства или защиты интересов общества, либо когда в ходе такой деятельности используются находящихся в государственной собственности стратегические объекты; или же когда имеется общественная потребность в производстве товаров, но в соответствующих сферах общественного производства конкуренция отсутствует либо недостаточно развита. А ст.133 Закона «О государственном имуществе» дополняет список таких оснований еще и осуществлением деятельности в сферах, отнесенных к государственной монополии. Ст.134 Закона «О государственном имуществе» содержит исчерпывающий перечень областей, в рамках которых именно государственные предприятия (не корпорации с государственным участием в их капитале) могут осуществлять свою деятельность: двадцать два для государственных предприятий на праве хозяйственного ведения (п.2) и девять - для казенных предприятий (п.3). То есть государственные предприятия могут создаваться и действовать только для осуществления этих видов деятельности. Во всех иных случаях, когда допускается государственное предпринимательство, оно может реализовываться только за счет участия государства в уставных капиталах хозяйственных обществ (АО и ТОО). Вместе с тем, установление исчерпывающих перечней видов деятельности, доступных для государственных предприятий, не означает того, что эти виды деятельности не могут осуществляться хозяйственными обществами с участием государства в их капитале и даже (во многих случаях) негосударственными хозяйствующими субъектами. В настоящее время, например, в Казахстане реализуется политика по сокращению числа государственных предприятий. Президент Н.А.Назарбаев пояснил, что такое сокращение численности госпредприятий необходимо «с точки зрения экономии бюджета и антикоррупционной работы».[38] В свою очередь, критерием сокращения государственной предпринимательской деятельности названа необходимость поддержания здоровой конкурентной среды: «государственные компании не должны присутствовать на конкурентных рынках».[39] Очевидно, что государственные предприятия могут сохраниться только в сферах деятельности, где объективно наличествует государственная монополия, в том числе, когда приоритетным является обеспечение национальной безопасности Республики Казахстан. Эта программа, однако, не предполагает немедленную ликвидацию государственных предприятий. В частности, предлагается, чтобы первоначально был проведен анализ товарных рынков, и было принято решение относительно тех предприятий, сохранение которых видится целесообразным, а в отношении остальных предложено изменение формы государственного предприятия на хозяйственные общества с государственным участием с последующей продажей акций либо ликвидацией.[40] В этой связи хотелось бы отметить, что осуществление предпринимательской деятельности государством, мотивированным получением предпринимательского дохода, действительно, не является функцией государства. В большинстве развитых государств рыночного типа функционирование именно государственных предприятий вообще не предусмотрено законодательством. Как отмечается в литературе, «в тех редких случаях, когда государство осуществляет предпринимательскую деятельность, оно использует для этого хозяйственные общества, в которых ему принадлежит большинство долей участия… Такое опосредованное участие государства в гражданском обороте не вызывает каких-либо особых проблем с точки зрения частного хозяйственного права».[41] Вероятно, что этот аргумент приводится в обоснование вышеупомянутой позиции о ликвидации самой формы государственного предприятия, и в первую очередь - основанного на праве хозяйственного ведения. Однако, представляется целесообразным сохранить форму государственного предприятия. Справедливо утверждает М.К.Сулейменов, что «еще не доказана полная неэффективность (если их не душить, как это делало государство) и ненужность государственных предприятий (хотя бы в некоторых сферах экономики)».[42] Более того, думается, что эта форма, особенности управления государственным предприятием, отношение государства к государственному предприятию именно как собственника к государственному имуществу («госпредприятие как имущественный комплекс») и другие механизмы позволяют более эффективно контролировать хозяйственную деятельность предприятия и сохранять должный уровень защищенности государственного имущества и промышленных секретов по сравнению с прозрачной, мобильной и публично учитываемой природой деятельности акционерных обществ, с одной стороны, и чрезмерно, в данной ситуации, закрытой деятельности товариществ (обществ) с ограниченной ответственностью, с другой стороны. Особенно, если учитывать, насколько в хозяйственных обществах акционеры отчуждаются от управления деятельностью общества, его имущества и противопоставляются его органам. В данном случае целесообразно принимать во внимание, что акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью являются формами частноправовых корпораций, и при их использовании в соответствии с принципами современного корпоративного законодательства и наилучшей практикой корпоративного управления одним из таких подлежащих соблюдению принципов является управление обществом под ответственность его органов с четким разграничением сфер принятия решений между акционерами и органами. В данном случае в развитых юрисдикциях имеет место раздельное регулирование статуса акционеров и органов корпорации. В абсолютном большинстве государств с рыночной экономикой этот принцип соблюдается в законодательстве. Например, «во всех германских хозяйственных обществах участие отделено от управления».[43] Этот же принцип положен в основу корпоративного законодательства Франции, Швейцарии, нормативных актов Европейского Союза, и других государств.[44] Недопустимость для акционеров вмешиваться в деятельность ответственных за общество органов АО представляет собой меру, направленную, прежде всего, уже на защиту интересов кредиторов и других участников делового оборота. В таких условиях возможность влияния на органы АО или ТОО с целью соблюдения публичного интереса (интереса государства) при использовании форм АО и ТОО заметно снижается. Поэтому представляется, что (даже при наличии каких-то отрицательных моментов) ведение хозяйственной деятельности в важнейших отраслях национальной экономики в форме государственного предприятия обеспечивает более высокий уровень защиты государственной собственности (где она необходима) от обезличивания руководства, размывания ответственности за деятельность и сохранность имущества предприятия, позволяет предотвращать фактическую приватизацию государственного имущества за счет акционирования, преобразования в ТОО (ООО) и последующего размывания государственного пакета. Важным условием повышения эффективности деятельности государственных предприятий и ее безопасности для оборота представляется совершенствование их правового регулирования согласно конкретным предложениям профессора Ю.Г.Басина, высказанные им еще в 2000 году, многие из которых (наряду с уже учтенными) сохраняют свою актуальность.[45] При этом не вызывает сомнений, что любые сферы хозяйственной деятельности, в которых возможно осуществление малого и среднего предпринимательства, основанного на инициативном труде граждан, нацеленном на получение дохода за счет удовлетворения потребностей участников оборота в товарах, работах и услугах, должны формироваться за счет конкуренции свободных и равноправных производителей, а государственное предпринимательство в этих сферах должно быть ограниченным. Вместе с тем, не должно формироваться конкурентной и, в целом, предпринимательской среды в тех областях, которые по своей природе предполагают реализацию государственных функций по обеспечению защиты прав граждан, укреплению твердости делового оборота, поддержанию правопорядка. Например, представляется категорически недопустимым введение в Казахстане института частных судебных исполнителей, осуществленное по рекомендации агентств иностранных государств (как, например, USAID).[46] Согласно ст.1 Закона «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей»[47] частный исполнитель - это гражданин Казахстана, занимающийся частной практикой (т.е. предпринимательской деятельностью) по исполнению исполнительных документов на основании государственной лицензии. В своем статусе частный судебный исполнитель приравнен к государственному судебному исполнителю, являющемуся должностным лицом государственной службы, и он призван своей частной предпринимательской деятельностью (по определению, направленной на извлечение дохода)[48] выполнять государственную функцию - обеспечивать обязательное и своевременное исполнение исполнительных документов, выданных на основании судебных постановлений в части имущественных взысканий, а также постановлений иных органов. Получается, что государство не в состоянии выполнять свои функции по поддержанию авторитета государственной, судебной власти и передало ее осуществление в конкурентную среду?! Такое решение представляется обусловливающим существенное снижение уровня доверия граждан к нашему государству, а также серьезным фактором дестабилизации общественного спокойствия. Аналогичным моментом является допускаемая казахстанским законодательством деятельность так называемых коллекторских бюро. Создалась ситуация, когда в правоотношения равных субъектов делового оборота, являющихся по отношению друг к другу кредитором и должником, вмешивается третье лицо (не являющееся государством, заинтересованным в определенности и справедливости делового оборота), имеющее частный предпринимательский интерес. Вновь создается сфера для удовлетворения частных интересов в извлечении дохода в случае, когда должна реализовываться государственная судебная власть, исполнение решений которой должно обеспечиваться авторитетом и властью государства. Но не должно создаваться почвы для формирования нестабильности, атмосферы недоверия и неприязни в обществе. В целом, следует обратить внимание на существование сфер социальных отношений (а по сути, это - области осуществления важнейших функций государства), в которых недопустимо даже государственное предпринимательство, но в соответствии с казахстанским законом по какой-то причине параллельно с осуществлением некоммерческой деятельности государства допускается частная деятельность с предпринимательским интересом. Такое положение представляется весьма неразумным. ________________________ 17 декабря 2013 г.
Опубликовано: Научные труды «Адилет», №2 (48), 2014 г. С.84-98.
Карагусов Ф.С. О развитии законодательства о государственных предприятиях в Республике Казахстан.
В этой статье автор предлагает краткий ретроспективный обзор развития законодательства о государственных предприятиях в Республике Казахстан, отмечает основное содержание научных дискуссий относительно правового положения государственных предприятий и перспектив сохранения формы государственных предприятий в гражданском законодательстве Казахстана. Автор также описывает основные аспекты регулирования правового положения государственных предприятий в соответствии с действующим законодательством Казахстана, выражает и обосновывает мнение относительно целесообразности сохранения, в определенных рамках, организационно-правовой формы государственного предприятия для целей эффективного управления государственным имуществом, используемым в предпринимательских целях.
Karagussov F.S. About Development of the Legislation of the Republic of Kazakhstan Concerning States Enterprises.
In this article its author proposes a brief retrospective review of development of the legislation on state enterprises in the Republic of Kazakhstan, marks basic ideas of scientific discussions concerning the legal status of state enterprises and perspectives for keeping the form of state enterprises in the civil legislation of Kazakhstan. The author also describes main aspects of regulation of the legal status of state enterprises within the current legal framework in Kazakhstan, as well as he expresses and explains his position regarding reasonability to keep the organizational form of state enterprises regulated for the purpose of the effective management of state property used for entrepreneurial purposes.
[1] См. Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР (часть 1). - Ленинград: Изд-во Ленинградского университета, 1975. С.127. [2] См. Суханов Е.А. Очерк сравнительного корпоративного права. В изд. Суханов Е.А. Проблемы реформирования Гражданского кодекса России, Избранные труды 2008-2012гг. - М.: Статут, 2013. С.148. [3] См. Гражданский кодекс РСФСР. - М.: Госюриздат, 1952. С.11-13. [4] См. Иоффе О.С. цит. соч. С.127. [5] См. Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс Российской Федерации: развитие общих положений гражданского права. В изд. Кодификация российского частного права. Под ред. Д.А.Медведева. - М.: СТатут, 2008. С.36. [6] См. Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права. В изд. Суханов Е.А. Проблемы реформирования Гражданского кодекса России, Избранные труды 2008-2012гг. - М.: Статут, 2013. С.103. [7] См. Басин Ю.Г. Юридические лица по гражданскому праву. В изд. Ю.Г.Басин. Избранные труды по гражданскому праву. - Алматы: АЮ-ВШП «Адилет», НИИ частного права КазГЮУ, 2003. С.90-91; Сулейменов М.К. Государство и гражданское право: проблемы теории и практики. В изд. Государство и гражданское право: материалы международной научно-практической конференции, посвященной памяти и 85-летию профессора Ю.Г.Басина (в рамках ежегодных цивилистических чтений) - Алматы: НИИ частного права КазГЮУ, 2008. С.17. [8] См. Субъекты гражданских прав. / Отв. ред. М.К.Сулейменов. - Алматы: НИИ частного права КазГЮУ, 2004. С.313. [9] См., в частности, Толстой Ю.К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. - Ленинград: Изд-во Ленинградского университета, 1955. С. 61-92. [10] См. Иоффе О.С. цит. соч. С.135-159. [11] См. Гражданский кодекс Казахской ССР от 28 декабря 1963г. (официальный текст с изменениями и дополнениями). - Алма-Ата: Казахстан, 1989. [12] См. О коренной перестройке управления экономикой: сборник документов. - М.: Политиздат, 1988. С.3-54. [13] См. Ведомости Верховного Совета РК, 1995, № 9, ст. 66. [14] См. Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011г. «О государственном имуществе» (с дополнениями). - «Казахстанская правда», 10 марта 2011. [15] См. Закон Республики Казахстан от 16 января 2001г. «О некоммерческих организациях» (с изменениями и дополнениями). - «Казахстанская правда», 27 января 2001. [16] Более подробно об участии государства в гражданских правоотношениях см.: Сулейменов М.К. Государство и гражданское право: проблемы теории и практики. С.8-27. [17] См. Иоффе О.С. цит. соч. С.143. [18] См. Сулейменов М.К. цит. соч. С.10-14. [19] См. Суханов Е.А. О концепции развития законодательства о юридических лицах. В изд. Суханов Е.А. Проблемы реформирования Гражданского кодекса России, Избранные труды 2008-2012гг. - М.: Статут, 2013. С.84. [20] См. Яковлев В.Ф. цит. соч. С.45. [21] См. Kraakman R., Davies P., Hansmann H., others. The Anatomy of Corporate Law: A Comparative and Functional Approach. - OXFORD University Press, 2004. С. 145-151. [22] См. «Казахстанская правда», 8 ноября 2011. [23] См. Иоффе О.С. цит. соч. С.132. [24] См. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. / Вступ. ст. А.Л.Маковского. - М.: Статут, 2009. С.66. [25] См. Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах. С.85. [26] См. Закон Республики Казахстан от 25 декабря 2008г. «О конкуренции». - «Казахстанская правда», 30 декабря 2008. [27] См. Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права. С.93. [28] См. Кузнецова Н.С. Предпринимательское законодательство в Украине и в странах Европы (частноправовые аспекты). В изд. Проблемы гармонизации законодательства Украины и стран Европы. Под общ. ред. Е.Б.Кубко, В.В.Цветкова. - К.: Юринком Интер, 2003. С.329. [29] См. Сулейменов М.К. Государство и гражданское право: проблемы теории и практики. С.17-18; Сулейменов М.К. Гражданское право как наука: проблемы теории и практики. В изд. Гражданское право как наука: проблемы истории, теории и практики: материалы междунар. науч.-практ. конф. В рамках ежегодных цивилистических чтений, посвященной 70-летию М.К.Сулейменова. / Отв.ред. М.К.Сулейменов. - Алматы, 2012. С.34. [30] См. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. С.66. [31] См. Скрябин С.В. Право собственности в Республике Казахстан: сравнительно-правовой комментарий книги Уго Маттеи «Основные принципы права собственности. - Алматы: Дайк-Пресс, 2000. С.242-243. [32] См. Субъекты гражданских прав. / Отв. ред. М.К.Сулейменов. С.310. [33] См. Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок. - М.: Волтерс Клувер, 2008г. С.183-184. [34] См. Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права. С.93. [35] См. Штобер Р. цит. соч. С.188-189, 211. [36] См. Чантурия Л.Л. Государство как акционер: предпосылки участия государства в коммерческих обществах. В сб. Государство и гражданское право: материалы международной научно-правктической конференции, посвященной памяти и 85-летию со дня рождения д.ю.н., профессора Ю.Г.Басина (в рамках ежегодных цивилистических чтений). Алматы, 29-30 мая 2008г. / Отв. ред. М.К.Сулейменов. - Алматы: НИИ частного права КазГЮУ, 2008. С. 198-207. [37] См. Шмидт-Тренц Х.Й., Плате Ю., Пашке М. и др. Основы германского и международного экономического права. Учебное пособие. - СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета СПбГУ, 2007. С.70-71, 79. [38] См. http://www.zakon.kz/kazakhstan/4470141-nazarbaev-poruchil-k-aprelju-predstavit.html [39] См. http://www.zakon.kz/kazakhstan/4471105-goskompanii-ne-dolzhny-prisutstvovat-na.html [40] См. http://www.zakon.kz/kazakhstan/4470388-zhamishev-predlozhil-otkazatsja-ot.html [41] См. Основы германского и международного экономического права. С.79. [42] См. Сулейменов М.К. Государство и гражданское право: проблемы теории и практики. С.18. [43] См. Шмидт-Тренц Х.Й, Плате Ю., Пашке М. и др. Основы германского и международного экономического права. С.314. [44] См., например, Kraakman, Davies, Hansmann, Hertig, Hopt, Kanda and Rock. The Anatomy of Corporate Law (A Comparative and Functional Approach). / OXFORD University Press, 2004. С.11-13; Закон о Компаниях Республики Кипр: текст закона. (ст.4(5(а)). / пер. В.В.Денисенко, К.Куделларис, О.В.Маслова. - М.: Волтерс Клувер, 2010. С.14; Коммерческий кодекс Франции 2000 года. С.721-722, 985; Агеев А.Б. Акционерное законодательство Швейцарии: Постатейный комментарий. С.113. [45] См. Басин Ю.Г. Правовые формы выражения и защиты реальных интересов участников коммерческих отношений. С.197-198. [46] См. Предлагаемый типовой Кодекс минимальных стандартов по частному исполнению судебных решений судебными исполнителями, разработанный USAID в рамках проекта содействия судебной системе Казахстана (ПСССК). - размещен в электронной информационной базе «ПАРАГРАФ». [47] См. Закон Республики Казахстан от 2 апреля 2010 г. «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей. - «Казахстанская правда», 20 апреля 2010. [48] О материальной заинтересованности частных судебных исполнителей и, к сожалению, о необходимости активизации «работы по полномасштабному внедрению института частных судебных исполнителей вплоть до районного уровня» заявил и новый министр юстиции Казахстана Б.М.Имашев. См. http://www.zakon.kz/kazakhstan/4474287-ministr-justicii-poruchil-aktivizirovat.html
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |