Найти
<< Назад
Далее >>
Два документа рядом (откл)
Сохранить(документ)
Распечатать
Копировать в Word
Скрыть комментарии системы
Информация о документе
Информация о документе
Поставить на контроль
В избранное
Посмотреть мои закладки
Скрыть мои комментарии
Посмотреть мои комментарии
Увеличить шрифт
Уменьшить шрифт
Корреспонденты
Респонденты
Сообщить об ошибке

О проекте закона РК о кредитных бюро (Карагусов Ф.С., управляющий директор АО «Народный Банк Казахстана»)

  • Поставить закладку
  • Посмотреть закладки
  • Добавить комментарий

О проекте закона РК о кредитных бюро

 

Карагусов Ф.С.,

управляющий директор

АО «Народный Банк Казахстана»

 

В настоящее время в Парламенте Республики Казахстан рассматривается законопроект «О кредитных бюро и формировании кредитных историй в Республике Казахстан». Целесообразность принятия данного закона и его содержание также обсуждаются в среде лиц, к которым его существование будет иметь прямое отношение. При этом данную категорию субъектов уже сегодня можно, с определенной долей условности, разделить на три основные группы. Первая из них включает тех, кто заинтересован в принятии такого закона, и которым его действие поможет в осуществлении их деятельности. Сюда можно отнести государственные надзорные органы, стремящиеся к обеспечению стабильности и надежности финансовой системы и всей рыночной инфраструктуры, с одной стороны, а также отдельные элементы такой инфраструктуры и участников финансовых рынков, заинтересованных в дисциплинированности и эффективной исполнительности своих существующих и потенциальных должников, в их твердой положительной деловой репутации – с другой.

Вторая группа субъектов – это те, хозяйственная деятельность которых с принятием данного закона попадет под режим довольно жесткого мониторинга исполнения ими своих обязательств перед их кредиторами. Многие из отнесенных к этой категории лиц могут быть явными противниками принятия закона. Мотивация этих субъектов разнообразна: от правомерного интереса иметь защищаемую коммерческую тайну до неблаговидных стремлений действительно уклоняться от ответственности по своим обязательствам. Внешне эти побуждения могут прикрываться законодательными требованиями о защите банковской и коммерческой тайны.

И, наконец, третья группа может объединять тех, кто заинтересован в создании нового направления собственного бизнеса, кто усматривает для себя возможность учредить кредитное бюро и зарабатывать, осуществляя законом предусмотренные для таких организаций функции. Эта возможность существует, поскольку вышеназванный проект, внесенный на рассмотрение Мажилиса Парламента РК в соответствии с постановлением Правительства РК от 31 декабря 2003 г. № 1364, предусматривает создание кредитных бюро как юридическими, так и физическими лицами. Ознакомление с этим проектом и его анализ предоставляют возможность выработать как позицию о целесообразности и направленности будущего закона, так и конкретные предложения по содержанию законопроекта.

Прежде всего, зададимся вопросом о том, нужен ли казахстанскому обществу закон о кредитных бюро. Как известно, целесообразность любого нормативного правового акта всегда обусловливается целью его принятия, важностью для развития определенных социально-экономических отношений. В рассматриваемом законопроекте цель его не сформулирована с необходимой однозначностью.

Анализ содержания проекта, однако, дает основания полагать его направленность на формирование условий, при которых будет создана и сможет быть эффективно использована наиболее полная база данных кредитных историй по большинству категорий взаимоотношений «кредитор-должник» в рамках хозяйственной системы республики. Достижение этой цели, в свою очередь, обусловит возможности пользоваться такой базой данных в тех целях, которые перечислены в ст. 26 рассматриваемого законопроекта. В конечном счете, будет реализована идея еще большего стимулирования должников в части надлежащего исполнения ими принятых на себя обязательств, предоставления кредиторам более широкой информационной и аналитической основы для принятия решений о кредитовании своих должников. Кроме того, такая база, в действительности, может быть действенным источником сведений для оценки рисков, связанных с кредитованием конкретного должника или определенной группы должников, в том числе по товарным сделкам.

В сущности, изложенные цели принятия закона о кредитных бюро и решение с его помощью перечисленных практических задач позволяют говорить о достаточно высоком их уровне, чтобы быть регламентированными на уровне специального законодательного акта. Однако остается открытым вопрос о том, насколько принятие этого закона, преследующего изложенные цели, отвечает или не отвечает интересам тех категорий субъектов, деятельность которых существенно подвергается влиянию этого закона.

Если принять во внимание приведенную выше условную классификацию таких субъектов, то не вызывает сомнения прямая заинтересованность государства в таком законе: посредством создания таких баз обеспечивается еще большая систематизация и централизация информации о всех субъектах хозяйствования в республике, содержании всех их реальных операций и системе деловых связей. Бизнес в государстве становится еще более прозрачным и, следовательно, подконтрольным для государства. Более того, принятие данного закона даже в такой редакции создает перспективу именно для государственных органов затребовать информацию такой базы данных для проведения контрольных, проверочных или оперативных мероприятий: несмотря на то, что ст. 20 законопроекта содержит весьма краткий и исчерпывающий перечень получателей кредитного отчета, едва ли это ограничит правоохранительные органы в праве в соответствии с законом запрашивать информацию об операциях определенного субъекта.

Огромное позитивное значение деятельность кредитного бюро будет иметь для банков и организаций, осуществляющих отдельные виды банковских операций: именно эти субъекты рискуют огромными суммами денег, предоставляя банковское финансирование субъектам, о которых не могут собрать исчерпывающую информацию касательно их бизнеса, деловых связей, круга их должников и кредиторов и т.п. Эти же банки потом сталкиваются с существенными трудностями и несут большие потери (правда, при всех предоставленных им правовых возможностях защитить свои интересы), когда их проблемные должники неспособны или не желают исполнять свои обязательства перед банком. Хуже того: какие-то банки в отношении одного и того же субъекта могут попасть в аналогичную неблагоприятную ситуацию, ввиду несовершенства системы рейтингов должников, мониторинга их деловой репутации. То есть функционирование кредитных агентств сможет реально обеспечить кредиторов информацией об их потенциальных должниках, достаточной для принятия решения о финансировании таких должников. Достигается и еще один важный эффект: благополучие банковской системы является весьма положительным фактором социально-экономического и политического развития соответствующего государства и его общества.

Естественно, как и у всякого нового начинания, данный законопроект может вызвать и несогласие с доводами о его необходимости. О примерной позиции его противников уже говорилось выше. Здесь, однако, необходимо иметь в виду, что позитивность существования и реализации такого акта для экономики республики, укрепления и «чистоты» социальных связей в значительной степени превышает какую бы то ни было неблагоприятность действия кредитных бюро для каких-то весьма узких групп субъектов, не заинтересованных в прозрачности рынка. Однако следует всегда учитывать тот факт, что такая позитивность будет сохраняться только до тех пор, пока, собираемая и обрабатываемая кредитными бюро информация о субъектах рынка не используется для вмешательства в частную жизнь граждан, для ущемления правомерных интересов в развитии собственного предпринимательского дела с использованием коммерческой тайны, а также для любого неконституционного преследования граждан.

И вот этот фактор обусловливает наличие очень тонкого момента в дискуссии о создании кредитных бюро: их деятельность должна способствовать развитию экономических и социальных отношений, защите правомерных интересов кредиторов, повышению дисциплинированности должников и, одновременно, функционирование таких бюро не должно наносить вреда правомерным интересам иметь и развивать свое дело, работать в условиях безопасности и правовой охраны как частной жизни граждан, так и хозяйственной деятельности предпринимателей. Видимо, понимая эту задачу, разработчики законопроекта формируют довольно серьезные требования к условиям создания и деятельности самих бюро, их взаимодействия с источниками и потребителями соответствующей информации, а также к модели функционирования такой системы обмена и потребления соответствующей информации. Вместе с тем, содержание законопроекта имеет потенциальные возможности для совершенствования как в отношении регулирования условий деятельности кредитных бюро, так и применительно к вышеупомянутой проблеме обеспечения баланса интересов в связи с такой деятельностью. В связи с этим изложим ряд предложений по развитию законопроекта.

Сразу отметим, что с учетом изложенного потребность в функционировании кредитных бюро не вызывает каких-либо сомнений. Из содержания ст. 6 рассматриваемого законопроекта следует, что таких организаций может быть несколько, поскольку законопроект подразделяет их на кредитные бюро по юридическим лицам и кредитные бюро по физическим лицам. Предполагается, что кредитные бюро будут созданы только в форме акционерных обществ, а их учредителями будут граждане и юридические лица. При этом устанавливается, что учредителем государственного кредитного бюро по юридическим лицам выступит Национальный Банк РК. Также закрепляется, что независимо от размера пакета акций, принадлежащих конкретному учредителю, он при принятии решений будет иметь не более одного голоса.

На первый взгляд, такой подход представляется обоснованным. Но более внимательной прочтение данной статьи вызывает ряд серьезных вопросов. Прежде всего, интересует вопрос о том, почему законопроект выделяют кредитные бюро по физическим лицам и кредитные бюро по юридическим лицам, и почему он столь пренебрежителен к гражданам. Для любого кредитора, как правило, более важна не личность его должника, а размер задолженности последнего и условия ее погашения. Даже если принять во внимание тот факт, что юридические лица по объемам привлекаемых займов существенно превышают объемы кредитования физических лиц, едва ли обоснованно говорить о том, что репутация последних может иметь меньшее значение для их кредиторов: нередко финансирование юридических лиц осуществляется «под имя» конкретного бизнесмена или иного гражданина.

Нельзя игнорировать то обстоятельство, что за каждым юридическим лицом стоят конкретные граждане, которые привлекают займы как от имени принадлежащей или руководимой ими компании, так и от своего имени лично. И этот фактор едва ли дает основания разделять группы компаний и граждан по различным кредитным бюро. Сами же базы данных, при их возможной посубъектной классификации, должны быть связанными между собой и иметь соответствующие интерактивные ссылки.

В целом представляется более целесообразным, чтобы в республике вообще была создана и функционировала одна база данных – единая и централизованная. Это позволило бы создать более эффективную и полную основу для мониторинга и анализа ситуации с исполнением хозяйствующими субъектами их обязательств друг перед другом, что обусловит более справедливую и адекватную оценку их деловой репутации. Существование же различных кредитных бюро может обусловить ненужную конкуренцию между бюро в борьбе за потребителя их услуг. Это может повлечь за собой субъективность и заинтересованность кредитных бюро при оформлении предоставляемых ими отчетов (неполнота, искажение информации, расстановка акцентов и т.п.). Возможны и более серьезные последствия, когда с намерением заработать кредитные бюро будут предоставлять информацию, которую ее потребители будут использовать в неправомерных целях, допускающих ущемление охраняемых интересов частной жизни и коммерческой тайны.

Более того, представляется целесообразным, чтобы такое единое кредитное бюро было создано и контролировалось именно государством. Такой статус позволил бы обеспечить должную степень объективности и незаинтересованности деятельности кредитного бюро, централизацию сбора и обработки соответствующей информации, ее полноту и достоверность, а также избежать конфликта интересов между различными группами субъектов хозяйствования и использования получаемой информации в неправомерных целях.

С этим связан и вопрос о необходимости придания кредитному бюро коммерческого характера. Постольку, поскольку законопроект предполагает создание бюро в форме акционерного общества, они будут функционировать в качестве коммерческих организаций. Это представляется нецелесообразным. Во-первых, это также создаст условия для конкуренции между бюро и их учредителями за получение наибольшего дохода. Возможные последствия уже перечислены выше. Во-вторых, исполнение тех функций, которые предписываются им законопроектом, не является серьезным источником дохода, следовательно, кредитные бюро могут быть использованы для получения максимального дохода посредством удовлетворения всех потребностей потребителей их услуг, в том числе – в неправомерных целях, либо они будут инструментом удовлетворения конкретных интересов конкретных групп людей, способных поддержать необходимый уровень материального положения конкретных кредитных бюро.

Поэтому наиболее целесообразным в данном случае было бы создание государством единого и единственного государственного кредитного бюро в качестве некоммерческой организации с конкретным статусом, позволяющим кредитному бюро при эффективном его функционировании зарабатывать на поддержание своей же деятельности. Возможной альтернативой исключительно государственной форме кредитного бюро (в целях уменьшения бремени его учреждения и содержания) было бы его создание в качестве некоммерческой организации с обязательным участием и государства, и наиболее заинтересованной категории кредиторов – банков второго уровня. Здесь подошли бы формы некоммерческого акционерного общества и частного учреждения, предусмотренные действующим Законом «О некоммерческих организациях».

Если же все-таки будет решено в пользу предусмотренных законопроектом классификации кредитных бюро и форм их деятельности, представляется необходимым урегулировать ряд вопросов. В частности, необходимо четко ответить на вопрос о том, может ли одно кредитное бюро формировать и вести базы данных и по юридическим лицам, и по физическим лицам, либо предполагается жесткое разграничение бюро по данному признаку. С учетом же вышеизложенного такое разграничение нецелесообразно.

В рамках этого же аспекта необходимо уточнить, сколько может быть создано кредитных бюро по юридическим лицам, или (как можно понять содержание рассматриваемого законопроекта) только одно такое бюро будет создано, и оно будет государственным. Опять-таки, с учетом вышеотмеченного, вариант создания единственного государственного бюро по юридическим лицам предпочтительнее. Однако текст законопроекта не является достаточно однозначным в этом вопросе.

Здесь также следует отметить, что идентификация кредитного бюро, учредителем которого выступает Национальный Банк РК, как государственное некорректно, поскольку форма акционерного общества указывает на негосударственный статус соответствующего юридического лица, даже если все его акции принадлежат государству. Как мы полагаем, определение юридического лица как государственного означает не только то, что оно является инструментом реализации государственной политики, но и то, что источником финансирования его деятельности является бюджет. В таком случае государственное кредитное бюро (согласно ст. 34 ГГ РК) должно быть создано в форме государственного учреждения как некоммерческая организация.

Если же все-таки предполагается, что Национальный Банк учредит соответствующую коммерческую организацию в форме акционерного общества, то оно не должно называться государственным, поскольку его статус ничем не будет отличаться от всех иных кредитных бюро, ведущих аналогичные базы данных, в том числе, деятельность такого кредитного бюро не предоставит потребителям соответствующих услуг каких-либо дополнительных гарантий или заверений в качестве результатов своих услуг. Указание на государственную «природу» такого кредитного бюро может ущемлять интересы других участников рынка данных услуг. Вместе с тем, представляется нецелесообразным лицензирование деятельности государственного кредитного бюро: излишним является выдача государством лицензии самому себе. В целом же лицензионный режим в деятельности кредитным бюро крайне необходим.

Что касается регламентации организационно-правовой формы кредитных бюро, думается, что разработчики проекта остановились на такой форме, как акционерное общество, не случайно: довольно высокие требования к уровню капитализации акционерных обществ позволит избежать «массовости» в учреждении кредитных бюро, обеспечит нормальный источник финансирования его деятельности, а также обусловит максимально возможную по законодательству РК прозрачность в деятельности бюро. Такая щепетильность, с учетом вышеизложенного, представляется вполне оправданной.

Вместе с тем, некорректным является содержащееся в законопроекте ограничение правомочий акционеров кредитного бюро тем, что при принятии решений они не могут иметь более одного голоса независимо от размера принадлежащего им пакета акций. Такая норма, в случае ее принятия, будет противоречить природе акционерного общества, акции как особого вида ценной бумаги и статусу акционера, предусмотренным действующим законодательством об акционерных обществах. Закон РК «Об акционерных обществах» предусматривает, что каждая акция дает акционеру право голоса при принятии всех решений, выносимых на голосование, а в целом - каждая акция дает ее акционеру одинаковый объем прав с другими владельцами акций данного вида.

В связи с этим, недопустимо предоставлять акционеру, владеющему одной акцией кредитного бюро, один голос, и такой же один голос предоставлять владельцу, например, контрольного пакета таких акций. Такое положение нарушит права крупного акционера на принятие решений, связанных, к примеру, с дополнительной капитализацией общества, его слиянием или присоединением, с выплатой дивидендов (если за кредитными бюро сохранят коммерческий статус) и мн. др. Это также ущемит право крупного акционера или группы акционеров, в совокупности владеющих большинством акций кредитного бюро, принять решение о прекращении его деятельности.

Кроме того, само такое ограничение имело бы смысл, если бы кредитные бюро могли осуществлять широкий спектр хозяйственной деятельности, а его акционеры могли бы вмешиваться в оперативную деятельность акционерного общества. Однако законопроект предусматривает довольно жесткий режим деятельности кредитных бюро с множеством ограничений и жестким надзором со стороны государства. Каждодневное функционирование кредитного бюро обеспечивает наемным персоналом, отвечающим конкретным профессиональным критериям и ответственным за эффективность, полноту, достоверность базы данных и предоставление соответствующей информации. Более того, законопроект закрепляет требования к собственным информационным системам кредитных бюро, функционирование которых (при наличии соответствующих организационных и технологических процедур) не позволит произвольное вмешательство в деятельность бюро.

В целом, касаясь вопроса создания кредитного бюро, было бы целесообразным обратить особое внимание на тот аспект, кто должен быть учредителем бюро, и как он может взаимодействовать с созданной им организацией. Представляется нецелесообразным предоставление права создать кредитные бюро любым юридическим и физическим лицам. Как отмечалось выше, функционирование кредитного бюро по своей природе не является высокодоходным бизнесом, но имеет важное социально-политическое и экономическое значение для развития экономических отношений. Более того, само кредитное бюро как источник значимой и охраняемой информации представляет собой действенный инструмент влияния (а нередко – и прямого давления) на хозяйствующих субъектов.

Поэтому не исключается такая ситуация, при которой кредитные бюро будут создаваться для решения конкретных задач конкретных групп субъектов. В связи с этим было бы целесообразным ограничить круг потенциальных учредителей кредитных бюро теми субъектами, чьи правомерные интересы будут соблюдаться в первую очередь в условиях функционирования таких бюро. Таковыми являются государство в лице Национального Банка РК, заинтересованное в эффективности и безопасности экономической системы, а также банки второго уровня, кредитующие экономику и несущие огромные обязательства перед своими вкладчиками. В данном случае интерес конкретных субъектов-кредиторов (банков) перекликается с интересами государства и общества, места для субъективного подхода не находится, вероятность злоупотреблений минимальна.

Эта же вероятность минимизируется еще больше, если со стороны государства ввести строжайший контроль деятельности кредитных бюро посредством создания единых процедур их функционирования и взаимодействия со своими партнерами и потребителями, использования одних и тех же программных продуктов и оборудования для создания и ведения информационной базы данных. Такой подход позволит как унифицировать и повысить надежность деятельности кредитных бюро, так и обусловит возможность безболезненной и безопасной передачи баз данных от одного к другому в случае отзыва лицензии, прекращения деятельности и т.п.

Относительно прекращения деятельности кредитного бюро также обращает на себя внимание то, что в проекте не урегулирован вопрос о судьбе базы данных и архива кредитного бюро в случае его добровольной или принудительной ликвидации. Если бы модель предполагала функционирование единого кредитного бюро под непосредственным контролем со стороны государства, этот вопрос не стоял бы так остро. В условиях же, когда допускается создание нескольких кредитных бюро различными категориями субъектов, имеющих право принять решение о ликвидации бюро, необходимо регламентировать обязательность сохранения базы данных и архивов и их передачи государственному бюро или иному бюро, которое укажет уполномоченный государственный орган. Сама добровольная ликвидация кредитного бюро должна проходить с предварительного согласования с упомянутым уполномоченным государственным органом и под его непосредственным контролем. В целом вопросы прекращения деятельности кредитного бюро, передачи базы данных и сохранения ее секретности должны быть регламентированы более щепетильно.

Еще одним важным моментом является регламентация условий формирования баз данных должников. Законопроект недостаточно однозначен в этом вопросе. Как следует из его содержания, формирование и использование информации соответствующих баз данных будет осуществляться на договорной основе между кредитным бюро, поставщиками информации и получателями кредитных отчетов. Законопроект указывает на тех, кто признается поставщиками информации, но не настаивает на том, чтобы они таковыми были. Более того, законопроект обусловливает предоставление поставщиками информации наличием согласия их должников на такое представление. Выходит, что если не будет такого согласия, соответствующая информация не может быть предоставлена кредитному бюро и получателям кредитных отчетов.

В данном случае более целесообразной была бы дифференциация случаев и условий предоставления кредитной информации, установление на уровне закона требования о том, что банки в обязательном порядке предоставляют единому государственному кредитному бюро соответствующую информацию, и такое предоставление не является раскрытием банковской тайны. Соответственно, не требуется наличие какого-либо согласия того должника (заемщика) банка, о ком соответствующие сведения передаются для включения в базу данных.

Вместе с тем, не исключается и возможность такого варианта, когда предоставление информации о задолженности и операциях хозяйствующего субъекта действительно не будет обязательным, но может быть передана в базу данных при согласии этого субъекта. Естественно, никто на добровольных условиях не даст подобного согласия просто для включения ее в базу данных. В связи с этим, норма законопроекта о необходимости согласия либо не будет работать (до тех пор, пока существование в базе данных должников не будет иметь какой-то позитивный эффект для статуса или деятельности данного лица), либо обусловит подмену понятий (когда согласие субъекта кредитной истории в обязательном порядке будет включаться в соответствующие договоры между кредиторами-поставщиками информации и их должниками-субъектами кредитных историй, а сами поставщики данной информации будут обязаны предоставлять ее кредитным бюро).

В целом, обязывание включить какую-то формулировку волеизъявления в текст договора для осуществления обязательных мероприятий по раскрытию и получению информации не соответствует основному принципу договорного права – свободе договора. В данной ситуации в целях создания соответствующей системы социальных связей было бы целесообразным предписать на уровне закона соответствующий режим передачи и использования информации и не смешивать с неподходящими в этой ситуации институтами договорного права.

С учетом предыдущего предложения представляется необходимым более целесообразно отразить случаи обязательного представления кредитной истории в силу требований закона и отдельно регламентировать предоставление и пользование информацией на подлинно договорной основе. В первом случае законодательную обязанность следует распространить, например, на банки, кредитующие частных заемщиков, государственные организации и компании с существенным государственным участием, осуществляющие государственные закупки товаров и услуг и проводящие соответствующие тендеры на государственные закупки, и другие ситуации. При этом необходимо руководствоваться принципами разумности: каждый случай обязательного предоставления информации должен быть обоснован реальными и существенными социально-экономическими потребностями. В других случаях целесообразно применять договорной режим.

Что касается поставщиков информации, то таковыми могут быть только те субъекты, которые предоставляют ее от своего имени в отношении себя лично или своих непосредственных должников. Потребителями же информации могут быть только, кто сможет подтвердить свое непосредственное отношение к данному субъекту кредитной истории, и именно в этом случае должны применяться принципы добровольного волеизъявления хозяйствующего субъекта о получении его контрагентом соответствующей информации о данном субъекте. И здесь три момента должны быть регламентированы законом особенно тщательно: (а) получатель вправе получить соответствующий отчет только лично и только в своих правомерных интересах; (б) получатель кредитной истории должен обеспечить полную конфиденциальность и защищенность полученной информации в соответствии с режимом банковской и коммерческой тайны; (в) полученная информация о субъекте кредитной истории должна быть достоверной, полной и соответствующей запросу получателя отчета.

Все вышеизложенные комментарии представляют собой основным предложения их автора, но не являются исчерпывающими: существует еще ряд других замечаний по содержанию документа, имеющие значение как методологического, так и технического характера. Целью же данной статьи является выделение концептуальных моментов. Все они предлагаются для учета в ходе завершения работы над законопроектом и предполагают усовершенствования как самой концепции условий деятельности кредитного бюро, так и применения юридической техники, используемой для объективизации этой концепции.

____________________

 

Опубликовано в бюллетене «Предприниматель и право» - Алматы, апрель 2004, №8 (246), С.2-6.