Доступ к информации. Обзор законодательства стран ОЭСР (Дмытро Котляр, эксперт)

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

Доступ к информации. Обзор законодательства стран ОЭСР

Дмытро Котляр, эксперт

Подготовлено для Интерньюс-Казахстан, февраль 2015 г.

В современном мире доступ к информации имеет важное значение и рассматривается в нескольких аспектах. Доступ к информации признается одним из прав человека, которое все более утверждается как самостоятельное фундаментальное право. Доступ к информации – это право инструментальное, оно является средством реализации и защиты многих других прав и свобод человека.

Доступ к информации является важным инструментом для обеспечения подотчетности власти и контроля за коррупцией, делая более трудным сокрытие коррупционных правонарушений. Обеспечение эффективного доступа общественности к государственной информации должно быть частью механизма по предотвращению коррупции. Демократический контроль через общественное мнение является необходимым условием для прозрачности государственной администрации и сокращения возможностей для коррупции. Условием такого контроля является свобода поиска и получения информации, которая может быть использована журналистами-расследователями, общественными организациями и деятелями, блоггерами, другими активными гражданами, разоблачителями и т.д. для выявления и распространения сообщений о возможной коррупции в органах власти и в частном секторе.

Конвенция ООН против коррупции (ст. 13) упоминает доступ к информации в качестве одной из мер, необходимых для укрепления участия гражданского общества в предотвращении и борьбе с коррупцией. Конвенция также призывает принять меры для улучшения прозрачности в публичной администрации, в том числе в части организации, функционирования и процесса принятия решений (ст. 10).

Доступ к информации рассматривается как важная составляющая открытости государственной власти, элемент электронного правительства и надлежащего управления (good governance). Без эффективного доступа к информации не возможно развитие демократического государства и утверждение верховенства права, участие граждан в управлении государственными делами и принятии решений.

Законодательство стран ОЭСР [1] в сфере открытости информации обычно состоит из нескольких элементов:

· Законы о доступе к публичной информации регулируют доступ граждан к информации во владении органов власти и других субъектов, которые наделены публичными функциями;

· Законы о защите персональных данных регулируют ограничения, связанные с защитой информации о физических лицах, и случаи, когда такая информация может обрабатываться, в том числе предоставляться третьим лицам, без согласия самих лиц;

· Законы об административных процедурах регулируют процедуры взаимодействия граждан с административными органами и доступ к информации касательно рассмотрения административного дела;

· Законы о повторном использовании информации («открытых данных») регулируют вопросы доступа к массивам структурированных данных, которые могут обрабатываться автоматизированными средствами (часто соответствующие положения включаются в общие законы о доступе к информации);

· Отраслевые законы регулируют доступ к информации в определенных общественно важных сферах (государственные закупки, государственный и местные бюджеты, информация о собственности и компаниях, государственные реестры, экологическая информация и т.д.).

В этом обзоре основное внимание будет уделено специальным законам о доступе к информации.

По состоянию на начало 2015 года 103 страны в мире приняли специальные законы о свободе (доступе к) информации [2], многие из них включили соответствующие гарантии в свои конституции (Испания, Польша, Португалия, Словения, Финляндия, Франция, Швеция, Эстония)[3].

Специальные законы о доступе к информации приняты во всех 34 странах ОЭСР, кроме Люксембурга. При этом первые законы о доступе к информации были приняты именно в странах ОЭСР: Швеция – 1766 г., Финляндия – 1951 г., США – 1966 г., Дания, Норвегия – 1970 г., Австралия, Канада и Новая Зеландия -1982-1983 гг.; в 1991-2000 гг. такие законы были приняты еще в 13 странах, которые сейчас являются членами ОЭСР (Венгрия – 1992 г., Португалия – 1993 г., Ирландия – 1997 г., Чехия – 1999 г., Великобритания, Эстония – 2000 г. и др.), в 2001-2008 гг. – в остальных 7 странах (Польша – 2001 г., Словения – 2003 г., Германия – 2005 г. и др.).

Схема 1. Принятие законов о доступе к информации в странах ОЭСР

Источник: OECD (2009), «Open government legislation», in Government at a Glance 2009, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264061651-32-en; обновление данных автора.

Анализ законов о доступе к информации стран ОЭСР позволяет выделить такие их основные составляющие и принципы.

1. Сфера регулирования

Законы о доступе к информации, как правило, распространяют свое действие на любую информацию, которая находится в физическом владении органов государственной власти и местного управления. Некоторые страны, законы которых принимались до 2000-х годов, ограничивали сферу действия лишь органами исполнительной власти, однако последние тенденции и примеры законов не имеют таких ограничений и охватывают все ветви власти и виды публичных органов.

Также в относительно новых законах о доступе стран ОЭСР (например, Эстонии, Словении) сфера их действия выходит за рамки исключительно органов власти и распространяется на государственные компании и бюджетные учреждения, а также частные организации в той мере, в которой они исполняют публичные функции (например, коллегии адвокатов или докторские советы, которые наделены функциями публичного регулирования профессий; компании по предоставлению жилищно-коммунальных услуг) либо получают государственное финансирование (например, политическая партия, получающая государственное финансирование; компания, реализующая государственный контракт; музей или архив, получающие государственные субсидии), либо компании, имеющие монополию на рынке или исключительные права, например, на добычу природных ресурсов.

Именно такой подход наилучшим образом соответствует международным стандартам.

Схема 2. Сфера действия законов о доступе к информации

Источник: OECD (2013), «Depth of Central Government Freedom of Information Laws», in OECD Factbook 2013: Economic, Environmental and Social Statistics, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/factbook-2013-87-en.

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

2. Объект права на доступ

Действие законов, как правило, не ограничиваются информацией, которая была создана в связи с исполнением властных функций, и охватывает всю информацию, которая находится во владении органов власти. При этом важно, что речь идет не о юридическом полномочии владения (распоряжения), а о фактическом состоянии – то есть, факта физического контроля органа власти над информацией достаточно для распространения на нее режима доступа.

Законы, которые принимались до начала 2000-х годов, оперировали понятием «доступ к документам», тогда как более новые законы, и это отражает мировые тенденции и стандарты, - «доступ к информации» (см. законы таких стран, как Бельгия, Великобритания, Венгрия, Германия, Ирландия, Нидерланды, Норвегия, Словения, Турция, Чехия). Последний подход позволяет реализовать принцип пропорциональности ограничения доступа и полнее реализовать право на информацию – в случае содержания в документе информации, которая ограничена в доступе, доступ предоставляется к информация, которая в таком доступе не ограничена. Иными словами – в доступе ко всему документу не может быть отказано, если только часть этого документа содержит информацию, доступ к которой был ограничен.

При этом по общему подходу доступ возможен только к уже существующей информации – распорядитель, который получил запрос, не обязан создавать новую информацию, если речь не идет о выдержке информации из различных существующих документов. Исключением является ситуация, когда законодательство предусматривает обязательное наличие определенной информации (например, отчетов о работе) – в этом случае распорядитель должен создать информацию и предоставить ее на запрос.

3. Презумпция открытости информации

Важной основой для всего режима регулирования доступа к информации является принцип презумпции открытости информации, согласно которому вся информация во владении органов власти и других распорядителей является априори открытой и может быть ограничена в доступе лишь в случае обоснования распорядителем такого ограничения по требованиям так называемого трисоставного теста (см. ниже).

Этот постулат проистекает из того, что органы власти являются вторичными по отношению к народу как источнику власти, информация в их владении является публичным достоянием и, соответственно, органы власти не имеют личных прав на нее. В то же время право на информацию является одним из личных неимущественных прав физических и юридических лиц. Это также объясняет, почему информация не может быть объектом права собственности и рассматривается сквозь призму прав человека и обязанностей органов власти по их обеспечению.

Отсюда также следует, что заявитель не должен объяснять причины или мотивы своего запроса, свои интересы в получении информации, а орган власти не имеет права требовать таких объяснений и отказывать в получении информации на этом основании.

4. Трисоставной тест

Право на доступ к информации, как и многие другие права, не является абсолютным и может быть ограничено. Однако, фундаментальная природа права на информацию обуславливает необходимость узкого толкования любого ограничения этого права и необходимость проверки такого ограничения на его пропорциональность [4]. Последнее требует установление баланса между защитой права на доступ к информации и защитой других легитимных интересов.

Установление такого баланса осуществляется при помощи так называемого трисоставного теста (проверки), который включает такие последовательные элементы:

1) Ограничение доступа к информации должно соответствовать правомерному интересу. Перечень таких правомерных интересов должен быть закреплен в законе и, как правило, имеет основу также в конституции страны. Согласно международным стандартам (например, статья 19 Международного пакта о гражданских и политических правах), такими интересами могут выступать: национальная безопасность; общественный порядок; защита здоровья или нравственности населения; уважение прав и репутации других лиц.

2) Проверка на вред: разглашение информации нанесет правомерному интересу реальный и серьезный вред.

3) Проверка на общественный интерес: существенный вред, который будет нанесен правомерному интересу в случае предоставления доступа к информации, преобладает над общественным интересом в получении такого доступа. Иными словами – необходимость защиты правомерного интереса преобладает над правом общественности знать соответствующую информацию.

Трисоставной тест – это, по сути, алгоритм действий распорядителя информации при ограничении доступа к информации. Тест применяется в каждом конкретном случае запроса информации, даже если ранее в доступе уже было отказано. При этом учитываются обстоятельства и контекст на момент рассмотрения запроса. Бремя доказывания необходимости ограничения доступа к информации возлагается на орган власти (распорядителя информации).

При этом законами стран ОЭСР часто устанавливается список категорий информации, которая не может быть ограничена в доступе и к которой не применяется указанный тест. В такой список включается информация о нарушении прав человека, коррупции в органах власти, вреде для окружающей среды или для здоровья человека и так далее.

5. Процедура рассмотрения запросов

Основную часть законов о доступе к информации составляют процедурные положения, регулирующие порядок подачи и рассмотрения запросов о доступе. При этом регулируются такие вопросы:

- круг заявителей (который обычно включает любых физических и юридических лиц, независимо от гражданства или места регистрации, а также иногда – общественные организации без статуса юридического лица);

- форма подачи запроса (лучшие примеры законов предусматривают свободу выбора формы подачи запроса заявителем – письменно, устно, факсом, по электронной почте и т.д.);

- срок рассмотрения запроса (в среднем составляет 15-20 дней, иногда с возможностью продления срока в случае необходимости поиска большого объема информации или уточнения запроса). В некоторых странах отдельно выделяется срок для рассмотрения запроса и уведомления заявителя о том, будет ли его запрос удовлетворен, и, собственно, срок для предоставление информации;

- форма удовлетворения запроса (выбор формы получения информации, как правило, остается за заявителем, если распорядитель владеет информацией в запрашиваемой форме);

- основания для отказа в удовлетворении запроса (законы предусматривают исчерпывающий перечень таких оснований, которые включают: отсутствие запрашиваемой информации; ограничение доступа согласно трисоставному тесту; если из запроса непонятно, какая информация запрашивается или отсутствует обратный адрес заявителя; отсутствие платы, если такая предусмотрена). В некоторых странах основанием для отказа признается злоупотребление заявителем своим право на доступ к информации (например, в случае подачи запроса явно чрезмерной информации), хотя такие положения часто критикуются, поскольку могут стать основанием для злоупотреблений;

- отказ в предоставлении информации должен быть формально оформлен и содержать причины для отказа в удовлетворении запроса, что является важной гарантий для дальнейшего обжалования такого отказа;

- плата за предоставление информации (такая плата устанавливается на уровне, необходимом для компенсации фактических издержек для предоставления информации, например за копирование, печать, почтовую отправку);

- обязанность распорядителя уведомить заявителя о получении его запроса, а также переслать запрос надлежащему распорядителю.

Таблица 1. Сроки рассмотрения запросов в некоторых странах ОЭСР

Австралия	Как только станет возможным, но не позже 30 дней со дня получения запроса	В течение первых 14 дней должно быть направлено подтверждение получения запроса
Австрия	Как можно скорее, но не позднее 8 недель после получения запроса
Великобритания	Как можно скорее, но не более 20 рабочих дней
Венгрия	Как можно скорее, но не более 15 дней	Возможно продление на 15 дней
Дания	10 дней после получения запроса	Возможно продление на неограниченный срок
Израиль	30 дней после получения запроса	Возможно продление на 30 дней
Ирландия	Не позднее 4 недель после получения запроса
Испания	Один месяц после получения запроса
Канада	30 дней
Мексика	Как можно скорее, но не более 20 рабочих дней	Возможно продление на 20 рабочих дней
Нидерланды	Как можно скорее, но не более 2 недель после получения запроса	Возможно продление на 2 недели
Норвегия	Без ненадлежащей задержки
Польша	Как можно скорее, но не более 14 дней после получения запроса	Возможно продление, но не более чем до 2 месяцев со дня получения запроса
Португалия	Как можно скорее, но не более 10 дней после получения запроса
Словакия	Как можно скорее, но не более 8 рабочих дней после получения запроса (или после того, как заявитель уточнил свой запрос)	Возможно продление на 8 рабочих дней в случаях, указанных в законе
Словения	Как можно скорее, но не более 20 рабочих дней после получения запроса	Возможно продление, но не более чем до 30 рабочих дней со дня получения запроса
США	Не позже 20 рабочих дней после получения запроса
Турция	Не позже 15 рабочих дней после получения запроса	Возможно продление до 30 рабочих дней после получения запроса в случаях, указанных в законе
Чехия	Не позже 15 дней после получения запроса	Возможно продление на 10 дней в случаях, указанных в законе
Чили	20 рабочих дней	Возможность продления на 10 рабочих дней
Швейцария	Как можно скорее, но не более 20 рабочих дней	Возможно продление на 20 дней в случаях, указанных в законе
Эстония	Как можно скорее, но не более 5 рабочих дней	Возможно продление срока до 15 рабочих дней, если заявитель должен уточнить свой запрос или требуется поиск среди большого объема информации
Япония	30 дней после получения запроса	Возможность продления на 30 дней

Источник: исследование автора.

Относительно долгие сроки доступа к информации в некоторых странах объясняются тем, что вопросы доступа регулируются в законах об административной процедуре или законах о доступе к административной информации. Более современные законы о доступе к информации оперируют намного более краткими сроками [5].

6. Обязанности распорядителя информации

Кроме главной обязанности предоставлять информацию по запросу, на органы власти и других распорядителей возлагается также целый ряд смежных обязанностей. Среди них:

- создавать подразделения, ответственные за обеспечение доступа к информации, или назначать специальных сотрудников, отвечающих за вопросы доступа;

- выделять помещения для работы заявителей с документами, в частности для ознакомления с копиями документов, их копирования, сканирования и так далее;

- вести систему учета информации, которой владеет распорядитель, что включает регистрацию всех документов и обнародование такого реестра (например, на веб-сайте);

- вести учет поданных запросов и результатов их рассмотрения;

- предоставлять консультации заявителям для формулирования запросов.

7. Инициативное опубликование информации

Важной частью современных стандартов в сфере доступа к информации является требование инициативного (проактивного) опубликования информации, прежде всего на веб-сайте органа власти или другого распорядителя. Законы стран ОЭСР часто содержат отдельные разделы с соответствующими положениями (см., например, законы Австралии, Великобритании, Ирландии, Словении, Эстонии и другие).

Требование инициативного опубликования, как правило, касается информации общественного интереса или информации, которая часто запрашивается. Хорошей практикой является установление правила, что если определенная информация запрашивалась больше нескольких раз, то распорядитель должен ее опубликовать на своем веб-сайте.

Инициативное опубликование информации играет важную роль в обеспечении прозрачности публичной администрации, а также снижает нагрузку на распорядителя, поскольку таким образом сокращается количество индивидуальных запросов.

Важным пунктом в таком перечне информации для инициативного опубликования является реестр документов, которыми владеет распорядитель (см. также выше).

8. Обжалование и государственный контроль

Страны ОЭСР используют различные модели для рассмотрения жалоб по вопросам доступа к информации. Эти модели предусматривают набор из таких вариантов обжалования:

- административное обжалование внутри самого органа (распорядителя) или к вышестоящему органу, если такой имеется;

- жалоба Омбудсману (Уполномоченному по правам человека);

- жалоба в специальный внесудебный орган;

- иск в суд.

Часто административное обжалование не является достаточно эффективным, поскольку не является независимым. Основное бремя рассмотрения жалоб возлагается на суды, что может занимать долгое время и требовать значительных издержек. Поэтому большинство стран предусмотрели наличие механизма внесудебного государственного контроля за реализацией права на доступ к информации. Иногда эти функции выполняет институт омбудсмана, но он также не является достаточно эффективным, поскольку не обладает достаточными полномочиями и ограничивается решениями рекомендационного характера.

Наличие специальной институции, отвечающей за рассмотрение жалоб по вопросам реализации права на доступ к информации, стало важным стандартом в сфере реализации права на информацию. Подобные органы существуют во многих странах ОЭСР (см. таблицу) и часто объединены с органом по защите персональных данных.

Таблица 2. Специальные органы по защите права на доступ к информации в отдельных странах ОЭСР

Страна	Орган
Австралия	Информационные комиссии в отдельных штатах
Австрия	Информационный комиссар
Бельгия	Комиссия по доступу к административным документам
Великобритания	Информационный комиссар
Венгрия	Информационный комиссар
Германия	Информационный комиссар
Ирландия	Информационный комиссар
Испания	Агентство по защите данных
Италия	Комиссия по доступу к административным документам
Канада	Федеральная информационная комиссия и информационные комиссары в провинциях
Португалия	Комиссия по доступу к административным документам
Словения	Информационный комиссар
Франция	Комиссия по доступу к административным документам
Чили	Информационный комиссар
Эстония	Инспекторат по защите данных

Органы по рассмотрению жалоб должны отвечать определенным стандартам независимости от других органов власти (назначение членов, защита от произвольного увольнения, четкие полномочия, надлежащие ресурсы и так далее).

К функциям таких органов обычно относят:

- рассмотрение жалоб на нарушения законодательства о доступе к информации;

- проверка (на основании обращения или по собственной инициативе) деятельности распорядителей на соответствие законодательству о доступе к информации;

- посредничество в разрешении споров между заявителем и распорядителем;

- повышение информированности о механизмах реализации права на доступ к информации, выдача разъяснений и рекомендаций;

- организация обучения по вопросам доступа к информации;

- подготовка отчетов о состоянии реализации права на доступ к информации.

Такие органы наделяются такими полномочиями: рассмотрение жалоб, проведение проверок (в тому числе выездных с доступом в помещения распорядителей), получение по требованию и доступ к любой информации, в том числе с ограниченным доступом, получение по требованию объяснений, принятие обязательных решений и другие.

Основания для обжалования устанавливаются широкие и включают не только отказ в предоставлении информации, но и отказ предоставить информацию в запрашиваемой форме, административное молчание и другие нарушения сроков, взимание чрезмерной платы, неопубликование информации, отсутствие системы регистрации документов и так далее.

[1] Организация экономического сотрудничества и развития (www.oecd.org) объединяет 34 наиболее развитые индустриальные страны. Список стран-членов Организации доступен здесь: www.oecd.org/about/membersandpartners.

[2] Источник: www.freedominfo.org.

[3] Более детальную информацию о конституционной защите права на информацию см. здесь: www.right2info.org/constitutional-protections.

[4] The right to open public administrations in Europe: Emerging legal standards, SIGMA Paper No. 46, Prepared by Prof. Mario Savino, январь 2011 г., стр. 12. Источник: www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/SIGMA(2010)2/REV1&docLanguage=En.

[5] Следует также отметить, что в странах региона Восточной Европы и Центральной Азии сроки предоставления информации отличаются, например: Армения – 5 рабочих дней, Азербайджан – 7 рабочих дней, Грузия – немедленно, но не более 10 рабочих дней, Украина – 5 рабочих дней.