Проблемы права государственной собственности. Курс лекций (Нестерова Е.В., ассоциированный профессор Каспийского университета, ведущий научный сотрудник Института законодательства РК, кандидат юридических наук)

Проблемы права государственной
собственности
(Курс лекций)

Е.В. НЕСТЕРОВА

ассоциированный профессор

Каспийского университета,

ведущий научный сотрудник

Института законодательства РК,

кандидат юридических наук

Тема 1. Общие положения о праве государственной собственности

1.1 Понятие права государственной собственности

1.2 Содержание права государственной собственности

Тема 2. Основания возникновения и прекращения права государственной собственности

2.1 Общие и специальные основания возникновения права государственной собственности

2.2 Приватизация и иные основания прекращения права государственной собственности

Тема 3. Правовой режим объектов права государственной собственности

3.1 Проблемы разграничения объектов, находящихся в республиканской и коммунальной государственной собственности

3.2 Перевод государственного имущества из одного вида государственной собственности в другой

Тема 4. Правовое положение субъектов государственного сектора экономики

4.1 Республика Казахстан и административно-территориальная единица как субъекты права государственной собственности

4.2 Государственные юридические лица как субъекты права хозяйственного ведения и оперативного управления. Правовое положение национальных компаний

4.3 Имущественная ответственность субъектов права государственной собственности и государственных юридических лиц по гражданско-правовым обязательствам

Тема 1.
Общие положения о праве государственной собственности

1.1. Понятие права государственной собственности

Современный Казахстан находится в стадии реформирования отношений собственности. На сегодняшний день во многих государствах, входивших в состав бывшего СССР, проведена приватизация государственной собственности. Доля государственной собственности в экономике Казахстана уже сократилась до 20%. С обретением Республикой Казахстан независимости и переходом к рыночной экономике наше государство провозгласило конституционный принцип равенства защиты форм собственности: «В Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность» (п. 1 ст. 6 Конституции РК). Тем самым государство, как собственник, поставило себя в равные условия с негосударственными собственниками. Экономические отношения собственности по сравнению с советским периодом кардинально изменились. В связи с этим многие серьезнейшие разработки советских ученых по поводу государственной собственности утратили свою актуальность. Но означает ли это, что необходимость наличия такой формы собственности как государственная вообще отсутствует, как и потребность в научном исследовании права государственной собственности?

Поскольку право призвано закреплять и оформлять экономические отношения собственности, следует обратить внимание и на современные исследования крупнейших экономистов по поводу государственной собственности. В последнее время ученые-экономисты все чаще обращаются к роли государства и государственного сектора в экономике. По их мнению, есть сферы, в которых в тех или иных формах обязательно должно присутствовать государственное регулирование, а его полное отсутствие наносит ущерб, ощутимый для стратегических интересов страны[1]. На этапе становления неоиндустриального хозяйства с преобладанием компьютеризированных технологических укладов, все актуальнее становится расширение государственной собственности. На практике порой даже крупнейшие транснациональные корпорации уже не в состоянии обеспечить эффективную координацию и функционирование наукоемких технологий[2]. Представление о неэффективности государственной собственности на средства производства, господствовавшей в экономике нашей страны до недавнего времени, получило широкое распространение и стало основным поводом приватизации. Однако практика приватизации убеждает: реформы собственности и предприятий нельзя непосредственно связывать с необходимостью приватизации и переходом к частной форме собственности хотя бы в силу того, что та или иная форма собственности сама по себе еще не обуславливает эффективность производства[3].

Любые экономические и правовые реформы, в том числе реформа отношений собственности в Казахстане, нуждаются в научном обосновании и осмыслении. В процессе реформирования государственной собственности эта сфера общественных отношений не уничтожается, а видоизменяется, преобразовывается и переустраивается. Нельзя в одночасье уничтожить давно проработанные и устоявшиеся институты, необходимо их усовершенствовать и заставить эффективно работать. Абсолютный отказ от права государственной собственности не разрешит проблем, с которыми сталкивается наше государство, а, напротив, поставит его в ситуацию, описанную Мериме в новелле «Таманго», когда убийство на плывущем корабле африканскими рабами французских моряков вызвало неминуемую и страшную гибель африканцев, поскольку никто из них не умел управлять захваченным судном. Так, и отказ от правовых рычагов осуществления государственной собственности в тех сферах и в том объеме, в которых она необходима для нормального функционирования государства, способен подорвать экономику страны.

Государству для выполнения своих функций необходима определенная имущественная база и, соответственно, необходимы правовые нормы, обеспечивающие ее охрану.

Вопросы, касающиеся порядка правового регулирования права государственной собственности, не потеряли своей актуальности после перехода независимых государств, ранее входивших в состав СССР, к рынку, а наоборот, встали достаточно остро в связи с возникшей необходимостью целого ряда новых глобальный процессов: разделения государственной собственности и закрепления ее на уровнях (в Казахстане - республиканском и коммунальном), обеспечения национальной безопасности страны. Государство выступает в качестве собственника. Это - реальность. А любая реальность (пусть даже незначительная) имеет право на изучение. Право собственности независимо от того, какому субъекту оно принадлежит (государственному или частному), наделяет своих обладателей равными правами и обязанностями. Это бесспорно. Однако государство относится к особым субъектам гражданского права. Именно в силу этого в собственности государства могут находиться такие объекты, которые не могут находиться в частной собственности, право собственности государства может возникать и прекращаться по особым, не свойственным праву частной собственности, основаниям. Поэтому участие государства в качестве собственника в гражданских правоотношениях имеет особую специфику по сравнению с правовым положением частных собственников, и эта специфика нуждается в научном исследовании.

Неопровержимым доказательством актуальности того или иного теоретического исследования в области права является и правоприменительная практика. В Казахстане достаточно распространены имущественные споры с участием государства и государственных органов, в том числе, и по поводу государственной собственности. Казахстанские суды нередко сталкиваются со спорами по поводу разграничения республиканской и коммунальной государственной собственности, полномочий государственных органов по распоряжению государственным имуществом, имущественной ответственности государства и государственных органов по гражданско-правовым обязательствам и др.

«Государственная собственность» является экономической категорией и определяется как общественное отношение по поводу государственного имущества. Иногда под государственной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности государству. Иногда термин «собственность» отождествляется с термином «право собственности». Однако такое понимание, с точки зрения теории права и экономической теории, является неверным, так как нельзя смешивать объект общественного отношения - имущество, само общественное отношение - собственность и общественное отношение, урегулированное нормами права, - право собственности. В первую очередь, такая путаница не должна присутствовать в законодательных актах. Однако не все современные гражданские кодексы постсоветских государств избежали этого.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 214 ГК РФ «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации…». Таким образом, российский законодатель отождествляет понятие государственная собственность с понятием государственное имущество.

Хотя ГК РК и не содержит определения государственной собственности, в его статьях допущена аналогичная ошибка. Например, согласно ч. 1 п. 2 ст. 192 ГК РК «Республиканская собственность состоит из государственной казны и имущества, закрепленного за государственными республиканскими юридическими лицами в соответствии законодательными актами». Таким же образом сконструирована и ч. 1 п. 2 ст. 192 ГК РК.

Более четким, с точки зрения юридической техники, представляется п. 1 ст. 326 ГК Украины: «В государственной собственности находится имущество, в том числе денежные средства, принадлежащие государству Украина». Но с учетом экономического содержания термина «государственная собственность» и эта формулировка не является идеальной.

Думается, что в соответствующих статьях гражданских кодексов предприняты попытки законодателя сделать указание на субъект права государственной собственности (государство, административно-территориальная единица, субъект федерации, территориальная громада и т.п.) и на объект права государственной собственности (имущество). Такая попытка увенчалась бы абсолютным успехом, если бы в гражданских кодексах были использованы следующие формулировки.

- Субъектами права государственной собственности являются Республика Казахстан и административно-территориальная единица (Российская Федерация и субъект Российской Федерации; государство Украина и территориальная громада и т.п.).

- Право государственной собственности распространяется на казну и имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами.

Конституция РК закрепила деление собственности на формы и установила, что государственная и частная собственность признаются и равным образом защищаются (п. 1 ст. 6 Конституции РК).

В результате исследования государственной собственности в дореволюционной России, СССР, современном независимом Казахстане и других постсоветских государствах можно прийти к выводу, что в научной литературе по гражданскому праву на протяжении всей истории присутствует тенденция к выделению государственного имущества и подчеркиванию его особого, публичного, общественного характера. Так, еще К.П. Победоносцев выделял «вещи, не подлежащие частному обладанию по русским законам», к которым относил межи и межники, дороги, воды и водяные пути сообщений, крепости, порты, гавани, церковные строения, общественные кладбища и т.п[4]. В.И. Синайский выделял «государственные имущества», которые служат либо государственным, либо общественным целям (дороги, выморочное имущество, метеориты, бесхозяйственные недвижимые имущества и т.д.)[5]. И.А. Покровский ставил вопрос об общественном и общенациональном значении недвижимости, полагая, что принцип частной собственности может при известных условиях вступать в резкие конфликты с общенародными интересами. Тогда, по мнению автора, по необходимости приходится вспоминать о том, что недвижимость есть не только частное, но и национальное достояние[6]. Г.Ф. Шершеневич среди вещей, составляющих государственное достояние, различал а) казенные вещи, принадлежащие государству, которое в гражданском обороте приравнивает себя к частному лицу, - государственные имущества и б) общественные вещи, хотя и принадлежащие государству, но предоставленные в общее пользование всех граждан[7].

В советский период подчеркивалась принадлежность государственной социалистической собственности всему народу (см. ст. 10, 11 Конституции КазССР 1978 г.). Например, М.М. Агарков отмечал, что субъектом права государственной социалистической собственности является Советское государство. Поэтому государственная собственность является всенародным достоянием[8].

Государственная социалистическая собственность возникла в результате революции 1917 г. Она явилась новым явлением, которое нуждалось в научном осмыслении и обосновании. Как отмечал О.С. Иоффе, создание государственной социалистической собственности, разработка методов управления ею, формирование особых средств ее юридической защиты знаменовали невиданный по размаху процесс широкого развертывания новых общественно-правовых явлений, нуждавшихся в тщательном изучении и глубоком осмыслении[9].

В современных исследованиях, посвященных праву государственной собственности авторы, давая характеристику государственной собственности, также учитывают то, что она призвана обеспечивать «общие» интересы общества. Так, например, А.И. Бибиков называет государственную собственность общественной. Донг Ань Куанг в своем исследовании, посвященном объектам и содержанию права государственной собственности во Вьетнаме, напротив, предлагает заменить в ст. 15 Конституции Вьетнама формулу «общенародная» собственность на формулу «государственная» собственность. И.У. Жанайдаров полагает, что критерием разграничения государственной и частной собственности служит то, чьим интересам она служит. Собственность, выражающая интересы всех лиц, проживающих на данной территории, является публичной. При этом автор выделяет два подхода к вопросу о формах собственности. В соответствии с первым, право собственности едино и однородно. Оно подчинено общим правилам рыночной экономики. Но исключение из него составляет право государственной собственности, которое существует в минимальных пределах для поддержания функций государства и обеспечения нормального функционирования права частной собственности. То есть частная собственность является не видовым, а родовым понятием, тождественным понятию собственности. При втором подходе право собственности - родовое понятие, а право частной и государственной - видовые. Этот подход объясняется автором разным правовым режимом имущества, установленным законодателем для частной и государственной собственности. Вытекает это из специфики функций государства и обусловлено также особенностью субъекта. А.Т. Жусупов считает, что «в субъективном смысле право собственности государства состоит из обычных правомочий собственника, предусмотренных законом, и в этом аспекте не отличается от прав других собственников». Но при этом отмечает наличие ряда особенностей права государственной собственности: «Во-первых, в том, что в собственности государства может находиться любое имущество, в том числе изъятое или ограниченное в обороте. Во-вторых, некоторые способы приобретения имущества в собственность могут быть использованы только государством (например, взимание налогов и пошлин). В-третьих, государство путем издания законодательных актов само устанавливает рамки своих прав собственника и пределы их осуществления, подчиняет свою деятельность им же установленному праву». Е.А. Суханов рассматривает право частной и право публичной собственности не в качестве «разновидностей права собственности» (с различными возможностями для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности. В.К. Андреев, не разделяя позицию Е.А. Суханова, отмечает наличие целого ряда особенностей владения, пользования и распоряжения имуществом в зависимости от того, находится оно в частной или государственной собственности. При этом автор утверждает, что существование различных форм собственности (государственной, частной, муниципальной) влечет за собой не их равноправие, как это нередко отмечается в экономической и юридической литературе, а равную их защиту. О.Ю. Скворцов делит собственность на частную и публичную. Под публичной собственностью автор подразумевает собственность публичных образований (государства, субъектов федерации и муниципальных образований). Л.В. Щенникова полагает, что форм права собственности нет, но есть различные субъекты этого права. К.И. Скловский считает, что нужно четко ограничить сферу существования форм собственности и рассматривать их исключительно как способ определения принадлежности имущества тому или иному виду субъектов. С.В. Скрябин (вслед за С.А. Сосной) выделяет публичную собственность, которая считается общественным достоянием, и полагает, что государство при этом не выступает собственником публичного имущества, а лишь как представитель общества осуществляет контроль за использованием этого имущества другими лицами. Предложение Д.А. Братуся имеет аналогичный смысл и заключается в упразднении родового понятия «собственность», и введении вместо него понятия «частная собственность». Во избежание путаницы между категориями рода и вида состояние абсолютной принадлежности необоротоспособного государственного имущества необходимо обозначить другим термином, к примеру, «право публичного достояния». По мнению М.К. Сулейменова, форм собственности не существует, а есть одно понятие собственности и права собственности. Оно по-разному понимается в разных правовых системах и представителями различных экономических и правовых теорий, но суть в том, что это понятие должно быть единым. При этом М.К. Сулейменов не разделяет концепцию «народного (публичного, общественного) достояния», отмечая, что субъектом права на природные ресурсы должны выступать не народы, а государство, выражая волю всего народа.

Подводя итог высказанным в литературе точкам зрения о праве государственной собственности, следует отметить, что некоторые ученые настаивают на единстве права собственности и не склонны делить его на формы (государственную и частную). Указанные научные взгляды современных авторов, как правило, не находят отражения в действующем законодательстве. Так, и в соответствии с ГК РК, и в соответствии с ГК РФ государству и другим публично-правовым образованиям имущество принадлежит на праве государственной собственности (ст. 192 ГК РК, ст. 214 ГК РФ). Несколько иной подход закреплен в ГК Украины. В соответствии со ст. 324 и 326 ГК украинский законодатель выделяет и разграничивает собственность Украинского народа и государственную собственность.

На наш взгляд, подход, закрепленный в казахстанском и российском законодательствах, является наиболее правильным. Во-первых, современное конституционное деление собственности на формы (государственную и частную) не имеет своей целью противопоставление этих двух форм друг другу. Другими словами, термины «государственная собственность» и «частная собственность» являются не антонимами, как, например, «предприниматель» и «потребитель», а скорее выступают составляющими общего понятия «собственность», как, например, понятия «государственное предприятие», «хозяйственное товарищество», «акционерное общество» и «производственный кооператив» являются составляющими общего понятия «коммерческие организации». Противопоставление государственной и частной форм собственности существовало в условиях советской правовой действительности, когда, как справедливо отмечал О.С. Иоффе, государственная собственность защищалась множеством преимуществ сравнительно с собственностью граждан, а иногда и кооперативных и общественных организаций. Эти преимущества закреплялись отдельными нормами о праве собственности и частично об обязательственном праве. Отмеченные факты находились в прямом противоречии со спецификой гражданского права, особенно когда признанное частным правом оно провозгласило всеобщее равенство своих субъектов. Новая кодификация гражданского законодательства полностью устранила действовавшие ранее преимущества, легализовав всеохватывающее начало равенства как специфический метод гражданско-правового регулирования. Так, перестали существовать нормы, «устанавливающие неограниченную виндикацию государственного имущества, нераспространение исковой давности на требования о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения, исключавшие возможность обращения взыскания на недвижимое и иное имущество государственных предприятий, необходимое для их нормальной деятельности, а также на любое имущество государственных юридических лиц»[10]. Таким образом, современное законодательство отрицает противопоставление государственной и частной форм собственности, и в этой связи абсолютно точным представляется мнение С.С. Алексеева, что государственная собственность как основа жизни общества - навсегда ушла в прошлое.

Во-вторых, нельзя отрицать наличие целого ряда особенностей права государственной собственности, которые не позволяют отказаться от родового понятия «собственность» и видовых понятий «государственная собственность» и «частная собственность». Мы выделяем четыре группы таких особенностей:

1) в государственной собственности могут находиться особые объекты, которые не могут принадлежать частному собственнику. Это, прежде всего, касается объектов, составляющих исключительную собственность государства: земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы;

2) субъектами права государственной собственности являются так называемые публично-правовые образования: государство и административно-территориальная единица. Данные лица являются особыми субъектами гражданского права в силу ряда свойственных им признаков, не присущих другим участникам гражданских правоотношений;

3) специфика правомочий владения, пользования и распоряжения государственным имуществом заключается в том, что субъекты права государственной собственности (государство и административно-территориальная единица) владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим им имуществом посредством своих органов, передавая последним государственное имущество в управление. При этом следует учитывать, что государственные органы, в отличие от органов юридического лица являются субъектами права.

Кроме того, пользование и распоряжение государственным имуществом осуществляется в особых целях. Например, Национальный фонд РК расходуется исключительно в трех оговоренных Бюджетным кодексом РК направлениях. Таким образом, распорядительные акты Президента РК в отношении Национального фонда строго ограничены законодательными рамками, которые, в свою очередь, предопределены целями использования Национального фонда. То же можно сказать и о любом другом государственном имуществе.

4) право государственной собственности может возникать и прекращаться по особым, не свойственным праву частной собственности, основаниям (национализация, реквизиция, конфискация, приватизация и т.д.). В связи с этой особенностью основания возникновения и прекращения права государственной собственности принято делить на общие и специальные.

Следует отметить, что в российском ГК прямо отражено наличие особенностей права собственности в зависимости от того, какому субъекту оно принадлежит, и установлено, что «Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом» (п. 3 ст. 212 ГК РФ).

Полагаем, что в современных условиях, когда право государственной собственности и право частной собственности не противопоставляются и равным образом защищаются, отдельные особенности форм собственности должны устанавливаться только на уровне законодательного акта так, как это установлено в России. Именно таким образом данные отношения должны быть урегулированы и в Казахстане.

В-третьих, в современном праве отсутствует необходимость выделять в качестве самостоятельной группы объектов права собственности имущество, являющееся собственностью всего народа или составляющее, так называемое «общественное, народное или публичное достояние». Дело в том, что государство - это, прежде всего, организация, обеспечивающая интересы всего общества в целом. В. п. 1 ст. 3 Конституции РК прямо закреплено, что единственным источником государственной власти является народ. Соответственно, любое государственное имущество в той или иной мере служит интересам всего народа. Таким образом, выделение наряду с государственным имуществом, призванным обеспечивать интересы государства, еще и публичного (общественного, народного) имущества, призванного обеспечивать интересы всего общества в целом, нам представляется нецелесообразным. Бесперспективность концепции всенародного достояния весьма убедительно доказывает Е.А. Суханов. По его мнению, практическое воплощение данной идеи невозможно. «Ведь «народ в целом» в силу абстрактности и расплывчатости этой категории не может быть реальным субъектом отношений собственности: практически невозможно и нецелесообразно устраивать референдумы им плебисциты по поводу каждого случая использования конкретного объекта «всенародного достояния»»[11].

В связи с изложенным следует, на наш взгляд, признать необходимость и законодательного, и теоретического существования двух форм собственности: государственной и частной.

Право государственной собственности, как и понятие «право», обычно рассматривают в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле право государственной собственности - это совокупность правовых норм, регулирующих порядок владения, пользования и распоряжения государственным имуществом. В субъективном смысле право государственной собственности - это юридически обеспеченная возможность государства или административно-территориальной единицы опосредованно осуществлять владение, пользование и распоряжение государственным имуществом через уполномоченных лиц.

В РК недавно был принят отдельный законодательный акт, специально посвященный регулированию права государственной собственности. Это Закон РК от 1 марта 2011 года «О государственном имуществе». Кроме того, нормы, регулирующие отношения по поводу государственной собственности, содержатся в ГК. Помимо этого, вопросы права государственной собственности регламентированы некоторыми другими нормативными правовыми актами: Земельным кодексом РК, Водным кодексом РК, Законом РК «О недрах и недропользовании», Законом РК «О жилищных отношениях», Законом РК «О транспорте» и др.

Отношения, связанные с государственным имуществом, регулируются нормами целого ряда отраслей права. Например, доход республиканского бюджета, поступающий от аренды государственного имущества, - сфера правового регулирования финансового права; незаконное проникновение на земельный участок, находящийся в государственной собственности, - сфера правового регулирования уголовного и административного права; перевод государственного имущества из республиканской собственности в коммунальную - сфера действия конституционного права и т.д.

В связи с этим возникает вопрос об отраслевой принадлежности права государственной собственности, который уже неоднократно поднимался в научной литературе, в частности, в работах В.К. Андреева, М.И. Брагинского, П.П. Вяткявичуса, В.Г. Голубцова, Н.Д. Егорова, Э.В. Талапиной, Ю.К. Толстого, Р.В. Шенгелия, В.С. Якушева и др. Мнения указанных авторов можно разделить на три группы. Согласно первому отстаивается государственно-правовая природа норм, которые составляют институт права государственной собственности. К числу сторонников государственно-правовой природы норм о праве государственной собственности относятся, в частности, М.И. Брагинский и В.С. Якушев. К этой же группе можно отнести В.К. Андреева, согласно мнению которого «государственная собственность, существовавшая в раннесоциалистический период, вообще не может быть квалифицирована как право собственности гражданско-правового характера, она была по существу институтом административного права. Но и в настоящее время само присутствие государства подразумевает наличие публично-правовых элементов в отношениях государственной собственности, и особенно касательно природных ресурсов»[12].

Вторая позиция, которая наиболее обстоятельно изложена Н.Д. Егоровым, сводится к тому, что нормы о праве собственности по своей юридической природе являются гражданско-правовыми, а потому целиком (в том числе, и право государственной собственности) входят в состав гражданского права как отрасли права. И, наконец, третья позиция, сторонниками которой выступают, в частности, Ю.К. Толстой, Г.В. Голубцов и Э.В. Талапина, заключается в том, что право государственной собственности рассматривается как комплексное правовое образование, включающее нормы самой различной отраслевой принадлежности. «Право государственной собственности - это институт гражданского права, который в наибольшей степени испытывает на себе влияние публичного права, и является комплексным, поэтому, очевидно, что ряд особенностей правового статуса объектов, составляющих государственную собственность, будет закреплен актами, имеющими другую отраслевую (публично-правовую) принадлежность»[13].

Подытоживая указанные точки зрения по вопросу об отраслевой принадлежности права государственной собственности можно сделать следующий вывод. Среди норм самой разной отраслевой принадлежности, регулирующих отношения, связанные с государственной собственностью, доминирующее значение имеют гражданско-правовые. Это нормы, регулирующие права и обязанности субъектов права государственной собственности, основания возникновения и прекращения права государственной собственности, защиту права государственной собственности и др.

Таким образом, право государственной собственности - это совокупность разноотраслевых норм права, среди которых доминирующее значение имеют гражданско-правовые нормы.

1.2 Содержание права государственной собственности

Как уже было отмечено, право государственной собственности в субъективном смысле - это юридически обеспеченная возможность государства или административно-территориальной единицы опосредованно осуществлять владение, пользование и распоряжение государственным имуществом через уполномоченных лиц.

Государству (административно-территориальной единице) как собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения государственным имуществом.

Право владения государственным имуществом - это юридически обеспеченная возможность государства (административно-территориальной единицы) осуществлять фактическое обладание этим имуществом посредством своих органов.

Право пользования государственным имуществом - это юридически обеспеченная возможность государства (административно-территориальной единицы) посредством своих органов извлекать из этого имущества его полезные естественные свойства, а также получать от него выгоды;

Право распоряжения государственным имуществом - это юридически обеспеченная возможность государства (административно-территориальной единицы) посредством своих органов определять юридическую судьбу этого имущества.

Эти три правомочия составляют содержание права государственной собственности. Они фактически ничем не отличаются от классических правомочий собственника. Однако следует учесть, что государство и административно-территориальная единица, будучи особыми субъектами права, состоят из совокупности государственных органов: представительных, исполнительно-распорядительных, надзорно-контрольных, судебных, органов охраны общественного порядка, государственной безопасности, вооруженных сил и пр. Поэтому от имени государства (административно-территориальной единицы), как собственника, выступают те или иные государственные органы или государственные юридические лица. И, соответственно, указанные правомочия собственника реализуются уполномоченными государственными органами или государственными юридическими лицами. При этом государственные органы являются субъектами гражданского права, но в данных отношениях действуют от имени публично-правового образования в соответствии со своей компетенцией. В этой связи мы согласны с предложением Т.В. Кравченко [67, с. 7] о необходимости корректировки формулировки «своими действиями», содержащейся в п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ (аналогичное положение содержится и в п. 2 ст. 111, п. 2 ст. 112 ГК РК).

В соответствии с п. 2 ст. 111 ГК РК от имени РК могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти и управления РК в рамках их компетенции, установленной законодательными актами, положениями или иными актами, определяющими статус этих органов. Эту норму можно истолковать как возможность органов государственной власти и управления самостоятельно выступать в гражданском обороте в качестве гражданско-правовых представителей, хотя на самом деле указанные органы действуют от имени РК в соответствии со своей компетенцией, предопределяющей пределы их выступления от имени государства в гражданско-правовых отношениях. В связи с этим редакцию указанной нормы следовало бы изменить следующим образом: «Республика Казахстан приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступает в суде через органы государственной власти и управления в рамках их компетенции, установленной законодательными актами, положениями или иными актами, определяющими статус этих органов». Аналогичным образом следует изменить и п. 2 ст. 112 ГК РК: «Административно-территориальная единица приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступает в суде через местные представительные и исполнительные органы в рамках их компетенции, установленной законодательными актами, положениями или иными актами, определяющими статус этих органов».

Таким образом, субъекты права государственной собственности владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим им имуществом посредством своих органов, передавая последним государственное имущество в управление. Именно в этом главная специфика правомочий государства как собственника.

Похожая ситуация складывается и в юридических лицах. Юридическое лицо, как и государство, является «фикцией», в связи с чем не может самостоятельно осуществлять владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему имуществом. Осуществление права собственности юридического лица возможно только через действия его органов. Но орган юридического лица не является субъектом права, а выступает лишь элементом, входящим в состав юридического лица.

Государственные же органы сами являются субъектами гражданского права (как правило, государственными учреждениями). Поэтому для оформления их отношений с государством (административно-территориальной единицей) как собственником в законодательство введен термин «управление» (см., например, подп. 4) ст. 66 Конституции РК; Постановление Конституционного Совета РК «Об официальном толковании подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан» от 17 марта 1999 г.; п. 5 ст. 1 Закона РК «О государственном мониторинге собственности в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение»; подп. 2 п. 1 ст. 27 Закона РК «О местном государственном управлении в РК» и др.).

Этот термин заимствован гражданским законодательством из публичных отраслей права. При этом «государственное управление» понимается как «организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни»[14]. Такая трактовка «управления» применима для публичного права, которому свойственны отношения «власть-подчинение», однако, в сфере частного права она не пригодна.