Правовой режим самовольной постройки по законодательству Республики Казахстан и Российской Федерации (Нестерова Е.В., ассоциированный профессор Каспийского университета, ведущий научный сотрудник Института законодательства РК, кандидат юридических наук)

Правовой режим самовольной постройки
по законодательству Республики Казахстан
и Российской Федерации

Е.В. НЕСТЕРОВА

ассоциированный профессор

Каспийского университета,

ведущий научный сотрудник

Института законодательства РК,

кандидат юридических наук

Статья 244 Гражданского кодекса РК устанавливает правовой режим самовольной постройки, под которой понимаются жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданные на не сформированной в земельные участки земле, принадлежащей государству, на земельном участке, который не принадлежит лицу, осуществившему постройку, а также созданные без получения на это разрешений, необходимых в соответствии с законодательством (п. 1 ст. 244 ГК РК).

Перечень объектов недвижимости, отнесенных казахстанским законодателем к самовольной постройке, совпадает с аналогичным перечнем, установленным в ст. 222 ГК Российской Федерации, за исключением наличия в п. 1 ст. 244 ГК Республики Казахстан справедливого уточнения, что самовольная постройка может располагаться не только на земельном участке, но и на земле, не сформированной в земельный участок. Соответствующее уточнение редакции п. 1 ст. 244 ГК РК было проведено в результате принятия Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного имущества» от 1 марта 2011 года.

Общее правило, устанавливающее правовую судьбу самовольной постройки, состоит в том, что лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности, а самовольная постройка подлежит сносу (п. 2 ст. 244 ГК РК). Аналогичная по своему содержанию норма предусмотрена и в п. 2 ст. 222 ГК России.

В качестве исключения из изложенного выше общего правила самовольная постройка может повлечь возникновение права собственности при наличии необходимых условий, предусмотренных п.п. 3 и 4 ст. 244 ГК РК. Этим обусловлено помещение статьи 244 ГК РК о самовольной постройке (как и в ГК России) в главу о способах приобретения права собственности.

На этом тождество подходов казахстанского и российского законодателя к правовому режиму самовольной постройки исчерпывается, поскольку остальные нормы, посвященные собственно условиям и процедуре узаконения самовольной постройки, в Гражданских кодексах РК и РФ не совпадают.

В первую очередь, обращает на себя внимание то обстоятельство, что в Казахстане установлена исключительно судебная процедура признания права собственности на самовольную постройку. В отличие от этого, в России наряду с судебным порядком признания права собственности на самовольную постройку в предусмотренных законом случаях действует иной (внесудебный, административный) порядок признания права собственности на самовольную постройку. При этом, как отмечается в научной литературе, в России до сих пор отсутствует однозначное понимание того, какие государственные органы управомочены реализовывать указанный административный порядок признания права собственности на самовольную постройку: органы местного самоуправления либо же регистрирующие органы[1]. В Казахстане такой проблемы нет ввиду отсутствия в ГК РК возможности внесудебного признания права собственности на самовольную постройку.

Стоит заметить, что до 1 сентября 2006 года в Российской Федерации также действовал только судебный порядок признания права собственности на самовольную постройку. Упрощенная административная процедура была введена на основании Федерального закона РФ от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества». Предпосылки этой новеллы, как представляется, состояли в массовости случаев самовольного возведения построек в России и в соответствующей этому необходимости установления простого и быстрого способа их узаконения.

Между тем, нельзя утверждать, что в Казахстане подобные проблемы отсутствуют либо не нуждаются в разрешении. Напротив, казахстанский законодатель в отношении схожих проблем на своей территории в тот же период времени (2006 год) избрал иной способ их решения, заключавшийся в проведении разовой акции по легализации имущества, в том числе и самовольных построек. Так, в соответствии с Законом РК «Об амнистии в связи с легализацией имущества» от 5 июля 2006 года № 157-III ЗРК все граждане и юридические лица Республики Казахстан имели возможность в срок с 3 июля 2006 года по 1 августа 2007 года в упрощенном внесудебном порядке (посредством обращения в местные исполнительные органы) без каких бы то ни было санкций легализовать свои самовольные постройки, а также пристройки, перепланировки и др.

В настоящее время в Казахстане вновь проводится легализация имущества, в связи с чем 30 июня 2014 года принят Закон «Об амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан, в связи с легализацией ими имущества», направленный на регламентацию порядка и условий проведения государством разовой акции по легализации имущества. Срок легализации - с 1 сентября 2014 года по 31 декабря 2015 года. К объектам легализации помимо денег, ценных бумаг и долей участия в уставных капиталах юридических лиц отнесены также строения, которые соответствуют целевому назначению земельных участков, а также строения, соответствующие строительным нормам и правилам. Кроме того, легализации подлежат строения, оформленные на ненадлежащее лицо и недвижимое имущество, находящееся за пределами РК. Между тем, легализации не будет подлежать имущество, полученное в результате отдельных преступлений, совершения коррупционных и иных правонарушений, а также преступлений против интересов государственной службы.

Наряду с этим, в Казахстане весьма остро стоит вопрос, связанный с неиспользованием земель или их использованием не по назначению. В этой связи по инициативе Президента РК активизирована работа по возврату государству неиспользуемых земель. Профильными государственными органами осуществляется выявление и изъятие у собственников и землепользователей неиспользуемых земельных участков, а также земельных участков, используемых не по целевому назначению или с другими нарушениями законодательства. В ходе этой работы был выявлен ряд несовершенств существующей системы правового регулирования изъятия неиспользуемых земельных участков, которые состоят, главным образом, в чрезмерной сложности, непрозрачности и бюрократичности данной процедуры, а также в излишней широте дискреционных полномочий территориальных органов по управлению земельными ресурсами.

 Процедура изъятия неиспользуемых и используемых с нарушением законодательства земельных участков регулируется статьями 92-94 Земельного кодекса РК. Следует отметить, что в Казахстане, в отличие от России, регламентация данного вопроса, равно как и вопроса об изъятии земельных участков для государственных нужд, по сути, выведена из-под действия гражданского законодательства ввиду того, что акты земельного законодательства, регулирующие имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, имеют приоритет перед гражданским законодательством, которое к таким отношениям применяется лишь субсидиарно (п. 4 ст. 6 ЗК РК и п. 3 ст. 1 ГК РК).

 Между тем, в случае, если на подлежащем изъятию неиспользуемом или используемом с нарушением законодательства земельном участке располагается недвижимость, то к таким отношениям будет применяться во-первых, ст. 255 ГК РК, регламентирующая порядок прекращения права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием земельного участка, предусматривающая необходимость полной и справедливой компенсации всех потерь собственника такой недвижимости. Во-вторых, если какие-либо строения на подлежащих изъятию земельных участках возведены без надлежащих разрешений или без учета целевого назначения такого участка, то должна действовать статья 244 ГК РК, устанавливающая правовой режим самовольной постройки.

 Ст. 92 ЗК РК посвящена принудительному изъятию у собственника и землепользователя земельного участка, не используемого по назначению. При этом, исходя из буквального содержания данной статьи, единственной санкцией за неиспользование является изъятие без предварительного привлечения собственника (землепользователя к административной ответственности). То есть в действующей редакции ст. 92 ЗК РК существует пробел в отношении административной ответственности за неиспользование земельных участков. Между тем, ст. 251 действующего КоАП РК содержит указание на административную ответственность за неиспользование земель сельскохозяйственного назначения (аналогичная норма содержится в ст. 338 нового КоАП, который будет введен в действие 01.01.2015 г.). Данная норма КоАП, во-первых, не содержит в себе срока, в течение которого неиспользование земельного участка может служить основанием предусмотренной ответственности, создавая тем самым коррупционный фактор, и, во-вторых, не предусматривает административной ответственности за неиспользование земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства.

 В целях устранения обозначенных недостатков правового регулирования необходимым представляется предусмотреть в п. 1 ст. 92 Земельного кодекса административную ответственность за неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, и установить четкий срок такого неиспользования, по истечении которого станет возможным применение санкций к собственнику или землепользователю в виде привлечения их к административной ответственности.

 Действующая редакция п. 1 ст. 92 ЗК РК видится несовершенной в связи с тем, что в ней противоречиво и двусмысленно установлены сроки неиспользования земельных участков, позволяющие производить отчуждение. Так, в соответствии с текущей редакцией п. 1 ст. 92 ЗК РК в случаях если земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, не используется в соответствующих целях в течение двух лет (если более длительный срок не предусмотрен законами Республики Казахстан), а земельный участок, предоставленный на праве землепользования для ведения сельскохозяйственного производства, в том числе для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, не используется в общей сложности два года в пятилетний период, исчисляемый с момента первого выявления неиспользования земельного участка по назначению, то такой земельный участок подлежит принудительному изъятию у собственника и землепользователя.

 Из приведенной редакции, во-первых, не понятно соотношение таких сроков применительно к неиспользованию земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, и земельных участков, предоставленных на праве землепользования для ведения сельскохозяйственного производства, в том числе для ведения крестьянского или фермерского хозяйства. Почему в первом случае срок неиспользования составляет просто два года, а во втором - в общей сложности два года в пятилетний период, исчисляемый с момента первого выявления неиспользования земельного участка по назначению? Во-вторых, в отношении первого двухгодичного периода не установлено, с какого момента он исчисляется, что создает чрезмерно широкую свободу усмотрения государственных органов, применяющих данную норму, создавая тем самым коррупционных фактор. Еще большая неопределенность возникает в отношении второго обозначенного выше срока. То есть, по сути, определение «момента первого выявления неиспользования» полностью зависит от усмотрения территориальных органов по управлению земельными ресурсами и может вовсе не наступить в зависимости от каких-либо субъективных обстоятельств.

 Думается, для решения этой проблемы в Казахстане следует применительно ко всем категориям земельных участков единообразно установить такой срок. Для сравнения следует отметить, что именно таким образом данный вопрос решен в законодательстве Российской Федерации, в соответствии с которым данный срок составляет три года.

Согласно части второй п. 3 ст. 94 ЗК РК, если нарушение законодательства Республики Казахстан собственником земельного участка или землепользователем заключалось в использовании такого участка не по целевому назначению, территориальный орган по управлению земельными ресурсами области, города республиканского значения, столицы до предъявления иска о принудительном изъятии обязан направить предложения в местный исполнительный орган области, города республиканского значения, столицы, района, города областного значения, акиму города районного значения, поселка, села, сельского округа по месту нахождения такого участка об изменении его целевого назначения по заявке собственника земельного участка или землепользователя. Иск в этом случае может быть предъявлен лишь при отрицательном решении вопроса об изменении целевого назначения такого участка.

 Между тем, п. 2 ст. 49-1 ЗК РК предусмотрено, что физические и юридические лица, заинтересованные в изменении целевого назначения земельного участка, подают заявление в местный исполнительный орган области, города республиканского значения, столицы, района, города областного значения по месту нахождения земельного участка. Поэтому наличие указанной выше обязанности органа по управлению земельными ресурсами представляется излишним, усложняющим процедуру изъятия используемых не в соответствии с целевым назначением земельных участков.

Согласно части третьей п. 4 ст. 94 ЗК РК при невозможности реализации такого земельного участка или права землепользования на него после проведения не менее трех торгов (конкурсов, аукционов) в течение одного года земельный участок зачисляется по решению суда в специальный земельный фонд.

Данная редакция видится несовершенной в связи с тем, что в ней не предусмотрены способы компенсации потерь собственника (землепользователя) при невозможности реализации изымаемого земельного участка или права землепользования после проведения не менее трех торгов (конкурсов, аукционов) в течение одного года. В этом случае земельный участок зачисляется по решению суда в специальный земельный фонд, а собственник или землепользователь не получает никакой компенсации. Полагаем, что такое положение дел противоречит конституционным основам права собственности и создает предпосылки для неоправданного ущемления прав собственника (землепользователя). В целях устранения обозначенных недостатков правового регулирования предлагается распространить порядок оценки земельного участка при прекращении права собственности или землепользования, предусмотренный ст. 96 ЗК РК на обозначенный выше случай невозможности реализации изымаемого земельного участка или права землепользования на торгах.

 Особенностью казахстанского правового режима самовольных построек выступает то, что отечественный законодатель детально предусматривает всевозможные условия и варианты признания права собственности на самовольную постройку за различными субъектами, обеспечивая максимальную защиту из прав:

(1) лицом, осуществившим самовольную постройку;

(2) лицом, в законном пользовании которого находится земельный участок, занятый самовольно возведенным строением;

(3) административно-территориальной единицей на праве коммунальной собственности.

Также п. 3 ст. 244 ГК РК в результате его дополнения в 2012 году[2] теперь содержит важное уточнение, что право собственности застройщика на самовольную постройку на не принадлежащем ему земельном участке может признаваться судом при наличии согласия на это собственника земельного участка с выплатой последнему компенсации, расширяя тем самым свободу договорного усмотрения собственника земельного участка и застройщика.

В то же время российское законодательство допускает признание права собственности на самовольную постройку только за хозяином земельного участка, в связи с чем казахстанские нормы представляются более детальными и справедливыми.

[1] Евтушенко И.А. Внесудебный порядок государственной регистрации прав на самовольно возведенные строения // Юрист. №7. 2013.

[2] Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений» от 27 апреля 2012 года № 15-V ЗРК.