Материалы экспертной конференции «Выполнение Республикой Казахстан рекомендаций комитета ООН по правам человека в сфере уголовного правосудия и укрепления независимости судебной власти» (г. Алматы, 27 сентября, 2013 года)

ВЫПОЛНЕНИЕ РЕСПУБЛИКОЙ КАЗАХСТАН РЕКОМЕНДАЦИЙ КОМИТЕТА ООН

ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СФЕРЕ УГОЛОВНОГО ПРАВОСУДИЯ И УКРЕПЛЕНИЯ НЕЗАВИСИМОСТИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

Материалы экспертной конференции

г. Алматы, 27 сентября, 2013 года

Материалы экспертной конференции «ВЫПОЛНЕНИЕ РЕСПУБЛИКОЙ КАЗАХСТАН РЕКОМЕНДАЦИЙ КОМИТЕТА ООН ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СФЕРЕ УГОЛОВНОГО ПРАВОСУДИЯ И УКРЕПЛЕНИЯ НЕЗАВИСИМОСТИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ» -  Алматы, 2013

Настоящий Сборник опубликован Центром исследования правовой политики при финансовой поддержке Национального фонда поддержки демократии (NED). Мнения и взгляды, содержащиеся в материалах не отражают точку зрения NED.

©         Центр исследования правовой политики, 2013

СОДЕРЖАНИЕ

ПРОГРАММА

Экспертная конференция

ВЫПОЛНЕНИЕ РЕСПУБЛИКОЙ КАЗАХСТАН РЕКОМЕНДАЦИЙ КОМИТЕТА ООН

ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СФЕРЕ УГОЛОВНОГО ПРАВОСУДИЯ И УКРЕПЛЕНИЯ НЕЗАВИСИМОСТИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

27 сентября, 2013 г.

г. Алматы, гостиница «Royal Tulip»

Список участников

ЗАКЛЮЧЕНИЯ ЦЕНТРА ИССЛЕДОВАНИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

КУЙБИДА Р.А.

Заместитель председателя

Центра политико-правовых реформ (Украина)

 к.ю.н.

Независимость судебной системы в Казахстане:

замечания Комитета ООН по права человека и пути их имплементации[1]

Вступление

21 июля 2011 г. Комитет ООН по правам человека, рассмотрев доклад по поводу исполнения Международного пакта о гражданских и политических правах, представленный Республикой Казахстан, высказал такие замечания относительно эффективности судебной системы Казахстана:

«Комитет выражает обеспокоенность по поводу сообщений о широкой распространенности коррупции в судебной системе. Комитет также выражает обеспокоенность в связи с отсутствием независимой судебной власти в государстве-участнике и порядком назначения и увольнения судей, который не гарантирует надлежащее разделение полномочий между исполнительной и судебной ветвями власти. Комитет также выражает обеспокоенность по поводу ответа государства-участника на вопрос о роли Президента как»координатора» всех трех ветвей власти. Комитет выражает особую обеспокоенность в связи с сообщениями о том, что Прокуратура/Генеральная прокуратура играет в судебной системе настолько доминирующую роль, что она вправе приостановить исполнение решений, вынесенных судами (статьи 2 и 14).

Государству-участнику следует принять меры для того, чтобы как в законодательном порядке, так и на практике обеспечить независимость судебной системы и ее роль в качестве единственной инстанции, отправляющей правосудие, и гарантировать компетентность, независимость и несменяемость судей. Государству-участнику следует, в частности, принимать меры по искоренению любых форм вмешательства в деятельность судебных органов и обеспечивать оперативное проведение тщательных, независимых и беспристрастных расследований всех утверждений о вмешательстве, в том числе посредством коррупции, а также по привлечению к ответственности и наказанию виновных, включая судей которые могут быть в этом замешаны. Государству-участнику следует пересмотреть полномочия Прокуратуры/Генеральной прокуратуры, чтобы действия этого органа не подрывали независимость судебной власти».[2]

Таким образом, Комитет по правам человека констатировал наличие таких проблем:

1) распространенность коррупции в судебной системе Казахстана;

2) отсутствие независимости судебной власти и роль Президента как координатора трех ветвей власти, в т.ч. судебной;

3) доминирование прокуратуры в судебной системе.

Последней проблеме посвящено также п. 22 Заключительных замечаний Комитета по правам человека:

«22. Комитет выражает обеспокоенность по поводу сообщений о том, что органы Прокуратуры оказывают давление на судебную власть, которое влияет на принимаемые в итоге судами решения в такой степени, что оправдательные приговоры по уголовным делам составляют всего 1%. Комитет также обеспокоен участившимися сообщениями о том, что судьи допускают в качестве доказательств показания, полученные под пытками (статьи 2 и 14).

Государству-участнику следует провести исследование с целью установить причины столь малого количества оправдательных приговоров по уголовным делам для обеспечения того, чтобы права обвиняемых гарантировались и защищались в соответствии с Пактом в ходе всего судебного процесса. Кроме того, государству-участнику следует обеспечить принятие мер, которые гарантировали бы недопустимость в рамках судебной системы доказательств, полученных под пытками».

На самом деле, все обозначенные проблемы являются следствием серьезных нарушений принципа независимости судебной системы. С целью поиска оптимальных путей устранения этих проблем проанализируем основные элементы, определяющие степень независимости суда в разрезе:

1) действующего законодательства и проекта Уголовного процессуального кодекса Республики Казахстан, а также их возможного влияния на существование и разрешение обозначенных проблем;

2) международных, в частности европейских, стандартов независимости суда.

На основании анализа сделаем выводы с предложениями относительно возможных шагов по исправлению ситуации.

Международные стандарты закреплены во множестве документов. Для анализа мы уделим внимание, прежде всего, требованиям следующих документов:

- Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов;[3]

- Монреальская декларация «Всеобщая декларация независимости правосудия»;[4]

- Заключение Первой экспертной комиссии Международной ассоциации судей «Отбор и подготовка судей в современном обществе»;[5]

- Европейская хартия о статуте для судей;[6]

- Рекомендация CM / Rec (2010) 12 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам относительно судей: независимость, эффективность и обязанности;[7]

- Отчет Венецианской комиссии о Европейских стандартах независимости судебной системы: часть І - Независимость судей;[8]

- Магна Карта судей (основополагающие принципы);[9]

- Заключение № 3 (2002) Консультативного совета европейских судей о принципах и правилах, регулирующих профессиональное поведение судей, в частности этические нормы, несовместимое с должностью поведение и беспристрастность;[10]

- Заключение № 4 (2003) Консультативного совета европейских судей относительно надлежащей начальной подготовки и подготовки судей в течение службы на национальном и европейском уровне;[11]

- Заключение № 10 (2007) Консультативного совета европейских судей»Совет правосудия на службе общества»;[12]

- Рекомендации Киевской конференции по вопросам независимости судебной власти в странах Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии «Судебное управление, отбор и подотчетность судей»;[13]

Также при определении отношений между прокурорами и судьями следует обратиться к таким документам:

- Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование, приняты восьмым Конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями;[14]

- Рекомендация Парламентской ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) 11 «О роли службы публичного обвинения в демократическом обществе, основанном на верховенстве права»;[15]

- Рекомендация Rес (2000) 19 Комитета Министров государствам-членам «О роли публичного обвинения в системе уголовной юстиции»;[16]

- Рекомендация Rec (2012) 11 Комитета Министров государствам-членам «О роли публичных обвинителей за пределами системы уголовной юстиции»;[17]

- Отчет Венецианской комиссии о Европейских стандартах независимости судебной системы: часть ІІ - Служба обвинения;[18]

- Бордоская декларация «Судьи и прокуроры в демократическом обществе».[19]

1. Образование судов

Положения законодательства

В соответствии с законодательством суды образуются, реорганизуются, переименовываются и упраздняются Президентом Республики Казахстан по представлению Председателя Верховного Суда, согласованному с Высшим Судебным Советом (ст. 6, 10 Конституционного закона «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»).

Релевантные международные стандарты

На уровне международных стандартов роль исполнительной власти относительно судебной жестко ограничивается. Исполнительная власть не должна иметь полномочий прекращать либо приостанавливать деятельность судов (п. 2.06 Монреальской декларации).

Выводы и рекомендации

Хотя Президент Республики Казахстан по Конституции (ст. 40) «обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти», но в понимании международных стандартов по существу его полномочий Президента следует рассматривать как представителя исполнительной власти.

Не является гарантией от недопустимого влияния исполнительной власти на правосудие путем упразднения суда то обстоятельство, что Президент осуществляет полномочие реорганизовать либо упразднить суд исключительно по представлению Председателя Верховного Суда, согласованному с Высшим Судебным Советом. Председатель Верховного Суда назначается на эту должность по представлению Президента, а Высший Судебный Совет формируется Президентом.

Таким образом, полномочия Президента реорганизировать и упразднять суды не согласуются с международными стандартами.

Целесообразно, чтобы суды создавал, переименовывал и реорганизировал и упразднял Парламент путем принятия конституционного закона (п. 4 ст. 75 Конституции).

2. Органы, ответственные за формирование судейского корпуса

Положения законодательства

В соответствии со ст. 82 Конституции Председатель и судьи Верховного Суда избираются Сенатом по представлению Президента, основанному на рекомендации Высшего Судебного Совета, а председатели и судьи местных и других судов назначаются на должности Президентом по рекомендации Высшего Судебного Совета.

Таким образом, первичные функции по отбору судей возложены на Высший Судебный Совет, формируемый Президентом (п. 4 ст. 82 Конституции, ст. 36 Конституционного закона «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», ст. 3 Закона «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан»).

В исполнении этой функции Высшему Судебному Совету помогает Квалификационная комиссия при Совете, которая осуществляет прием квалификационного экзамена у кандидатов в судьи. В состав Комиссии входят: председатель Комиссии и пять специалистов из числа преподавателей права, ученых-юристов, назначаемых Советом, трое судей, делегируемых Судебным жюри из своего состава, на ротационной основе (ст. 10 Закона «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан»). В свою очередь, состав Судебного жюри избирается пленарным заседанием Верховного Суда по представлению Председателя Верховного Суда из числа действующих судей, а также судей в отставке (п. 5 разд. 2 Положения о Судебном жури, утв. Указом Президента).

Релевантные международные стандарты

Составители фундаментального документа «Международные принципы, касающиеся независимости и подотчётности судей, адвокатов и прокуроров — практическое руководство №1 (вторая редакция)» указывают: «Международные стандарты не дают чёткого указания о том, какой государственный орган должен обладать полномочиями по назначению судей, или какова должна быть соответствующая процедура. Однако важно иметь в виду, что любая процедура назначения должна гарантировать как институциональную, так и индивидуальную независимость суда… В целом предпочтительно, чтобы судей выбирали их коллеги или орган, независимый от исполнительной и законодательной властей» (с. 43, 47 русского перевода).

Монреальская декларация не исключает участие исполнительной и законодательной власти в назначении судей, но только при условии, что «такое назначение осуществляется с консультацией с членами судейства и юридической профессии, либо с органом, в котором они принимают участие» (п. 2.14. b).

В то же время согласно европейским стандартам орган, осуществляющий отбор судей, должен быть «независимым от исполнительной и законодательной власти, по меньшей мере, наполовину состоять из судей, избранных их коллегами так, чтобы это гарантировало широкое представительство судейства» (п. 1.3 Европейской хартии о статуте для судей).

Этот стандарт конкретизирован в Рекомендации Совета Европы относительно судей: независимость, эффективность и обязанности:

«46. Орган власти, принимающий решение по отбору и повышении судей по службе, должен быть независимым от исполнительной и законодательной власти. Для обеспечения независимости такого органа не менее половины его членов должны составлять судьи, избранные самими же судьями.

47. Однако, если конституционными или иными правовыми положениями предусмотрено, что решение о подборе и повышения судей по службе принимает глава государства, правительство или законодательная власть, независимый и компетентный орган, значительное количество членов которого сформирована из судей …, должен иметь полномочия предоставлять рекомендации или излагать свою точку зрения, которые соответствующий орган, осуществляющий назначения, должен применять на практике.

48. Членство независимых органов власти, указанных в пунктах 46 и 47, должно обеспечивать широкое представительство. Их деятельность должна быть прозрачной, причины принятия решений должны предоставляться по требованию заявителей. Кандидат, который не прошел этап отбора, должен иметь право обжаловать решение или, по крайней мере, процедуру, согласно которой было принято это решение» (п. 46-48 Приложения к Рекомендации).

В последнее время этот стандарт имеет тенденцию ужесточаться. По мнению европейских судей, такой орган должен состоять либо исключительно из судей, либо из существенного большинства судей, избранных судьями (п. 13 Магны Карты судей).

На европейских стандартах основаны положения Киевских рекомендаций:

«7. Судьи, избираемые в действующие судебные советы, должны выбираться своими коллегами и представлять весь судейский корпус, включая представителей судов низшей инстанции. Судьи из судов апелляционной и высшей инстанций не должны доминировать в судебных советах. В случаях, когда председатель суда назначается в судебный совет, ему следует уйти с должности председателя суда. Помимо значительного числа представителей судейского сообщества, избираемых самими судьями, в состав советов могут входить преподаватели права и, желательно, представители адвокатуры, для продвижения принципов прозрачности и широкого представительства. Прокуроры не должны входить в состав таких советов, если они не принадлежат к тому же юридическому сословию, что и судьи. Другие представители правоохранительной системы также не должны входить в состав таких советов. Ни представитель президента, ни представитель министерства юстиции не должны председательствовать в совете. Главу совета следует избирать большинством голосов из числа его членов. В работе судебного совета не должны преобладать представители исполнительной и законодательной власти. …

8. Члены специальных комиссий отвечающих за отбор судей … должны назначаться судебным советом из числа представителей юридической профессии, в том числе судей. В тех случаях, когда судебные советы, квалификационные комиссии и коллегии непосредственно отвечают за отбор судей …, их члены должны назначаться на определенный срок. Помимо значительного количества судей в составе такой отборочной комиссии, желательно включать в нее представителей других профессиональных групп (преподавателей права, адвокатов), с учетом соответствующей правовой культуры и имеющегося опыта. Состав таких советов должен гарантировать, что политические соображения не будут преобладать над профессиональными знаниями и квалификацией кандидатов на должности судьи…» (п. 7-8).

Выводы и рекомендации

Назначаемость членов Высшего Судебного Совета Президентом Республики Казахстан не соответствует требованию европейских стандартов о том, что не менее половины/значительное количество/значительное большинство членов такого органа должны избираться самими судьями. Также не соответствует этому требованию назначаемость больше половины состава Квалификационной комиссии Советом, который полностью состоит из представителей Президента.

Таким образом, целесообразно установить механизм назначения большинства членов Высшего Судебного Совета самими судьями (например, Съездом судей). Прокуроры и другие представители правоохранительной системы не должны входить в состав Высшего Судебного Совета. Председателя Совета следует избирать большинством голосов из числа его членов.

Роль Высшего Судебного Совета в случае реформирования можно расширить, в частности наделить его полномочиями: рассматривать обращения судей по поводу угроз их независимости и принимать эффективные меры по их устранению; принимать участие в формировании бюджета судебной системы, обсуждении законопроектов, касающихся интересов судов.

Также в этом случае состав Квалификационной комиссии, большинство членов которой будет назначать независимый Высший Судебный Совет, будет соответствовать международным стандартам.

3. Отбор, назначение и карьера судей

Положения законодательства

Требования к кандидату на должность судьи определены в Конституционном законе «О судебной системе и статусе судей» (ст. 29).

Судьей районного суда может быть назначен гражданин Республики Казахстан:

- достигший возраста двадцати пяти лет;

- имеющий высшее юридическое образование, безупречную репутацию и стаж работы по юридической профессии не менее двух лет;