| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Заключение
Габдуалиев Мереке Тлекович, кандидат юридических наук, конституционалист, эксперт Фонда развития парламентаризма в Казахстане
Концепция к проекту Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» (далее - Концепция Конституционного закона), Проект Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» (далее - проект Конституционного закона) и проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам выборов» (далее - проект Закона) предусматривают, в том числе, переход к прямым выборам акимов городов районного значения, сел, поселков, сельских округов и введение в графы «Против всех» в избирательном бюллетене. Замечания по Концепции к проекту Конституционного закона: Согласно п. 3 «Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан», утвержденных Постановлением Правительства РК от 29 декабря 2016 г. № 907, «подготовка концепции проекта закона осуществляется с учетом послания Президента Республики Казахстан народу Казахстана, положений ежегодного послания Конституционного Совета Республики Казахстан, нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан, Верховного Суда Республики Казахстан, государственных программ и программ, утвержденных Правительством Республики Казахстан, планов мероприятий по реализации государственных программ, решений Правительства, результатов правового мониторинга нормативных правовых актов, практики применения законодательства Республики Казахстан в соответствующих отраслях и сферах общественной жизни, материалов научно-практических конференций, семинаров, совещаний, проводимых по проблемам действующего законодательства, обращений физических и юридических лиц, материалов, предоставляемых неправительственными организациями, информации, содержащейся в средствах массовой информации»[1]. В Концепции к проекту Конституционного закона отсутствует ссылка на Послание Президента РК, хотя в Послании Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2020 г. «Казахстан в новой реальности: время действий» указано: «Наши последующие политические реформы должны быть направлены на более широкое вовлечение людей в управление страной. К примеру, опросы общественного мнения показывают усилившийся запрос на выборность сельских акимов. К этому важному шагу следует подойти взвешенно и последовательно. Нужно четко представлять, как эта система будет работать на деле. Однако откладывать решение данного вопроса в долгий ящик нельзя. В следующем году заканчивается срок полномочий целого ряда руководителей сельских округов. Полагаю возможным проведение прямых выборов сельских акимов» [2]. Отсутствует анализ положений Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан, утвержденной Указом Президента РК от 28 ноября 2012 г. № 438 [3], что является важным в обосновании перехода от косвенной модели выборности сельских акимов к прямым выборам. Отсутствие анализа положений Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан привело к тому, что законопроектом предусматривается введение нормы о наделении маслихатов районов (городов районного значения) рассмотрения вопроса дисциплинарной ответственности сельских акимов. Так, в Концепции развития местного самоуправления указано, что «при введении выборности акимы будут сочетать в себе функции как исполнительного, так и представительного органа без образования отдельного представительного органа местного самоуправления в ауле (селе) и городе районного значения» [4]. Следовательно, наделение вышестоящего местного представительного органа (маслихата) компетенцией рассмотрения вопроса дисциплинарной ответственности акима, который уже сочетает в себе функции исполнительного и представительного органа не обоснованно и не аргументировано. Согласно п. 5 ст. 87 Конституции РК маслихат вправе реализовать политическое полномочие - вопрос о выражении вотума недоверия акиму, но - не дисциплинарной ответственности. В Концепции к конституционного закона указывается, что «новый проект Закона предусматривает выдвижение кандидатов зарегистрированными политическими партиями, что расширяет роль и ответственность политических партий». Однако, при этом в разделе 10 Концепции к Конституционному закону «Наличие по рассматриваемому вопросу международного опыта» содержится общая информация о выборности местных мэров без приведения сравнительного анализа и примеров о том, что в этих странах существует либо отсутствует опыт выдвижения политическими партиями глав местных исполнительных органов. Это является нарушением пп. 4) п. 4 «Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан», утвержденных Постановлением Правительства РК от 29 декабря 2016 г. № 907, в котором указано, что уполномоченный орган при подготовке концепции проекта закона обеспечивает «изучение международного опыта, проведение сравнительно-правового анализа» [5]. В Концепции к Конституционному закону отсутствует ссылка на Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г. [6], хотя международный опыт предусматривает необходимость приведения ссылки на статьи данного международного документа и сравнительный анализ. Замечания по проекту Конституционного закона и проекту Закона: В статье 113-3 проекта Конституционного закона и поправками в статьи 9, 15, 16 Закона РК от 15 июля 2002 года № 344 «О политических партиях» предлагается наделить политические партии правом выдвижения кандидатов в акимы города районного значения, села, поселка, сельского округа. В п. 5 ст. 36 проекта Закона предусматривается прекращение полномочий акима города районного значения, села, поселка, сельского округа в случаях «прекращения членства в политической партии либо прекращения деятельности политической партии, от которой он был выдвинут». Данные поправки противоречат политико-правовой природе института местного самоуправления и в условиях сложившейся централизованно-управляемой электоральной практики в Казахстане содержит риски зависимости акима от решений политической партии, а - не от воли населения местного сообщества. Вопросы местного самоуправления, «дела» местного сообщества не должны носить политического характера, поскольку по своей антологической природе являются местными и направлены на решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения местного сообщества. Во-первых, в пп. 1) ст. 1 Закона РК от 23 января 2001 г. № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» закреплено, что «аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями местного государственного управления и функциями самоуправления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории» [7]. Согласно п. п.5 ст. 4 Закона РК от 15 июля 2002 г. № 344 «О политических партиях» «государственные служащие при исполнении должностных обязанностей руководствуются требованиями законодательства Республики Казахстан и не связаны решениями политических партий и их органов» [8]. Следовательно, норма Закона, которая ставит дальнейшее пребывание в должности акима его членство в политической партии, от которой он был выдвинут, противоречит п. 5 ст. 4 Закона РК «О политических партиях». Во-вторых, в пп. 1) п. 1 ст. 39-2 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» закреплено, что члены местного сообщества имеют право «на осуществление местного самоуправления непосредственно, а также через выборные органы местного самоуправления независимо от происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, принадлежности к политическим партиям и общественным объединениям». Непосредственное осуществление права на местное самоуправление предполагает реализацию не только активного избирательного права, но и пассивного, т.е. права быть избранным на выборную должность. Следовательно, процесс самовыдвижения своей кандидатуры на должность акима и выдвижение кандидата политической партией ставит таких кандидатов в неравное положение и зависимость от политической партии и ее программных установок. Проектом конституционного закона предлагается внесение дополнений в п. 1 ст. 37 Конституционного закона РК «О выборах» в части введения в избирательный бюллетень графы «Против всех». Будучи специфической формой противодействия абсентеизму, институт голосования «против всех», по справедливому замечанию Н.С. Бондаря, является механизмом перевода негативной реакции граждан на действия органов и должностных лиц публичной власти из формы игнорирования демократической легитимации соответствующих органов и лиц в форму активного выражения собственной гражданской позиции в виде отказа в поддержке баллотирующимся кандидатам и партиям [9]. Между тем, использование этого права может вызвать вопрос учитывания мнения лиц, голосовавших против всех [10]. Введение в избирательном бюллетене графы «Против всех» должен предусматривать механизм учета мнения населения, сделавших такой выбор. В противном случае - данные поправки будут носить неполноценный характер, поскольку голосование «Против всех» не будет выполнять своей общественной конституционно-полезной функции. Считаем, что обязательным является соблюдение правила, при котором выборы признаются несостоявшимися в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата (политическую партию), набравшего (набравшую) наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (политической партии) меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов (политических партий). Другими словами, если число голосов «Против всех» перевешивает число голосов, поданных за кандидата (политическую партию), набравшего (набравшую) наибольшее число голосов, то такие выборы должны считаться несостоявшимися. В связи с чем предлагаем статью 43 Конституционного закона РК «О выборах» дополнить пунктом 10 следующего содержания: «10. Выборы Президента, депутатов Мажилиса Парламента, избираемых по партийным спискам, и маслихатов, акима города районного значения, села, поселка, сельского округа, членов иных органов местного самоуправления считаются несостоявшимися, если число голосов избирателей, проголосовавших «Против всех» превышает число голосов за кандидата (политическую партию), получившего (получившую) наибольшее количество голосов избирателей».
[1] Постановление Правительства РК от 29 декабря 2016 г. № 907 «Об утверждении Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан» [2] Послание Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2020 г. «Казахстан в новой реальности: время действий» http://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000002020 [3] Указ Президента РК от 28 ноября 2012 г. № 438 «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан» [4] Указ Президента РК от 28 ноября 2012 г. № 438 «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан» [5] Постановление Правительства РК от 29 декабря 2016 г. № 907 «Об утверждении Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан» [6] Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/090000168007a105 [7] Закон РК от 23 января 2001 г. № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z010000148_ [8] Закон РК от 15 июля 2002 г. № 344 «О политических партиях» [9] См.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. С.439. [10] См. подр.: Габдуалиев М.Т. Конституционное право гражданина на участие в управлении делами государства в Российской Федерации и Республике Казахстан: сравнительный анализ. Дисс… канд.юрид.наук. - Саратов, 2006. С. 47 - 49.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |