100 дней действия АППК: наблюдения и первые итоги (Роман Подопригора, д.ю.н., профессор, директор НИИ публичного права Каспийского университета)

100 дней действия АППК: наблюдения и первые итоги

Роман Подопригора, д.ю.н., профессор,

директор НИИ публичного права Каспийского университета

100 дней как действует Административный процедурно-процессуальный кодекс (АППК). Оценки разные. От эйфории и искреннего удивления, что суды повернулись лицом к гражданам и негосударственным организациям - до разочарования, что ничего не изменилось. Истина, как часто, бывает, где-то посередине. Иногда даже чувствуется перебор в дифирамбах, в частности, новому правосудию. У непосвященных может сложиться мнение, что раньше в Казахстане гражданин вообще не мог обратиться с претензиями к государству в суд и никогда не выигрывал у него. Не часто, но выигрывал и раньше. Просто об этом не говорили, так как сейчас. Но очевидно, что новый Кодекс способствует тому, что судьи стали более смелыми, у них появилось больше инструментов для воздействия на государственные органы. А физические и юридические лица, поверив в новый кодекс, стали более активными, предъявляя самые различные требования к государству.

Помимо традиционных, появились действительно интересные дела и решения: об обязывании государственных органов наладить дорожную инфраструктуру, исключении из «черных» списков допуска на режимные объекты, отмене планов детальной планировки и др.

В части административного процесса, надо отдать должное Верховному Суду, который выкладывает статистику, продолжает пропаганду положений АППК, показывает реальные дела.

Правда статистика вызывает неоднозначные оценки. Так, самыми частыми участниками споров оказались частные судебные исполнители (ЧСИ). Сами судьи удивляются: или так у ЧСИ все запущено или должники злоупотребляют своими правами, обращаясь в суды. Скорее всего, и то, и другое имеет место.

ЧСИ портят статистику, в том числе ту, которая говорит о количестве (процентах) удовлетворенных исков против государства. В самом деле, не для наведения же порядка в этой сфере создавались административные процедуры и административная юстиция. Вот бы посмотреть отдельно статистику по земельным и налоговым спорам, госзакупкам (следующие по количеству споры), тогда картина была бы более реальная.

И конечно, пока неясно, сколько судебных решений устояло в апелляции и кассации.

Несмотря на серьезные ресурсы, затраченные на изучение новых, трудных положений АППК, встречаются ошибки. Ошибаются все: истцы, ответчики, судьи, юристы, адвокаты, эксперты.

Ниже некоторые из ошибок или спорных моментов по результатам моих наблюдений. Признаюсь, что и я где-то ошибаюсь, где-то пересматриваю свои подходы.

1. Административные акты и административные действия.

Очевидно, что до конца не понимается разница между административным актом и административным действием. В одном случае судья говорит, что отказ акимата в предоставлении земельных участков это действие. На самом деле, это обременяющий акт.  

В другом случае, истцы обращаются с требованием к местным властям принять административный акт (направить заявку о ремонте дороги в вышестоящий акимат), но, здесь они должны были требовать совершения действия.  

Действия по АППК это всё то, что не затрагивает непосредственно права, обязанности, интересы конкретного физического или юридического лица. Поэтому применение физической силы полицейским, это акт (как бы мы не привыкли к тому, что это действие). А обустройство пешеходного перехода - это действие.

2. Оспаривание административного акта и нормативного правового акта.

Адвокаты подают в административный суд иск об оспаривании Приказа министра, имеющего нормативный характер. Но такие иски рассматриваются по нормам ГПК (несмотря на то, что никакого отношения к частному праву они не имеют). И пришлось иск отзывать.

3. Примирительные процедуры.

Кажется, что примирительные процедуры применяются там, где они действительны возможны и где, им, в принципе, нет места. Забывают, что такие процедуры допускаются только при наличии у административного органа или должностного лица административного усмотрения (в отношении него тоже нет четкого понимания).

В одном из примеров истец заключает соглашение о примирении с органом полиции, который незаконно изъял и не возвращал его автомобиль. Здесь не может быть никакого усмотрения (возвращать или не возвращать автомобиль), и, соответственно, не может быть никакого соглашения о примирении.

Возник вопрос о возможности медиации в процессе досудебного обжалования. Кто-то считает, что это возможно, кто-то мягко уходит от ответа. В АППК на досудебных стадиях процедуры медиации, равно как примирение, не предусмотрены (в отличие от законодательства некоторых других стран, в которых заключение мирового соглашения возможно и в административных процедурах). В зарубежной доктрине и практике встречается подход, свидетельствующий о всё большем допуске переговорных моментов в процессе издания административных актов.

4. Государственные органы и государственные учреждения.

Путаница с госорганами, которые одновременно являются учреждениями, была ожидаема. На вопрос, может ли госорган судиться с госорганом, судьи отвечают уклончиво. Или допускают, что если у одного госоргана (какой-нибудь госинспекции) есть претензии к другому государственному органу, являющимся юридическим лицом, то можно обращаться в адмсуды. Но по принципу, споры госоргана с госорганом не могут быть в юрисдикции адмсудов. Непонятно, чей интерес защищается в таком случае. У государственного органа не может быть своего интереса отличного от интереса иного органа. Другое дело, что в нашем законодательстве такие иски возможны. Но это больной вопрос согласованности АППК с другими актами.

Кроме того, для публично-правовых отношений не так важно, есть ли у госоргана статус юридического лица или нет. Отсутствие такого статуса не исключает возможности оспаривания его актов и действий. В противном случае ни один акт акимата (не являющегося юридическим лицом) не оспоришь.

5. Оспаривание актов и действий негосударственных организаций и должностных лиц.

Гражданские суды отправляют в административные суды дела, в которых истец требует каких-либо действий от некоммерческих организаций (КСК, общественных объединений) и даже коммерческих на том основании, что такие требования ранее рассматривались по правилам главы 29 ГПК, а раз эта глава исключена, значит все надо передавать в административные суды.  

Акты и действия различных организаций, не являющихся государственными органами, действительно могут входить в орбиту АППК, но только в том случае, когда эти организации признаются административными органами, то есть наделяются полномочиями принимать административные акты или совершать действия. Если КСК или общественное объединение не отвечает на запрос гражданина и гражданин с этим не согласен, то никакого отношения это к АППК это не имеет. Также как акты и действия не любых должностных лиц могут быть оспорены в порядке АППК, а только тех, кто может - снова - принимать такие акты или совершать действия.  

Если суды открыты и пока дают информацию (пусть неоднозначную), то, к сожалению, о том, что происходит в недрах государственной администрации, приходится только догадываться. Восприняли ли государственные служащие принципы и подходы АППК? По косвенной информации, право на заслушивание стало применяться. Бывает, что формально, там, где в нем нет необходимости. А вот с принципом охраны права на доверие сложнее. Даже небольшая судебная практика показывает, что административные органы считают возможным отменять свои акты, несмотря на этот принцип. Правда и то, что суды такие отмены признают незаконными.  

Проблем, конечно, гораздо больше. Одни вопросы подведомственности и подсудности чего стоят. Они заслуживают отдельного разговора (мы уже писали о спорах госслужащих: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35511481). Очень много исков возвращается из-за несоблюдения досудебного порядка обжалования. И здесь немало вопросов с определением вышестоящего органа и, в принципе, его наличия.  

Наивным было полагать, что АППК будет действовать гладко и без проблем. Мы только в начале пути и спотыкаться еще будем не раз. Но уже хорошо, что проблемы видны и о них можно говорить. В том числе для того, чтобы их было меньше.

Роман Подопригора

Алматы, 10 октября 2021 г.