Вопросы юридической ответственности в экологической сфере
Елюбаев Жумагельды Сакенович, доктор юридических наук, Президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли, Председатель Палаты юридических консультантов «Kazakhstan Bar Association»
Выступление на XVI Международной Атырауской правовой конференции «Недропользование - основа экономики Республики Казахстан» (26 апреля 2019 года)
Общее об обязанностях и ответственности природопользователей
В правовой науке обязанность рассматривается как мера общественно необходимого поведения человека, призванная в совокупности с правами и свободами обеспечивать баланс в общественных отношениях. Юридически значимой обязанность становится только после ее установления в нормативном правовом акте. Как правило, юридические обязанности закрепляются вместе с соответствующими правами, что не только демонстрирует существующую между ними связь, но и определяет, какую обязанность обусловливает то или иное право. Нарушение установленных обязанностей влечет применение мер юридической ответственности.[1] Согласно статьи 38 Конституции Республики Казахстан граждане страны обязаны сохранять природу и бережно относиться к природным ресурсам. Приведенное конституционное положение получило свое дальнейшее развитие в Экологическом кодексе Республики Казахстан (далее - ЭК РК), где приведены обязанности физических лиц: сохранять окружающую среду, бережно относиться к природным ресурсам; содействовать реализации мер, направленных на рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; предотвращать угрозы экологической безопасности, которые могут возникать по их вине; осуществлять свою деятельность в соответствии с экологическим законодательством Республики Казахстан (пункт 2 статьи 13 ЭК РК). Обязанности в сфере охраны окружающей среды и природопользования предусматривают и другие отрасли законодательства, например, земельное, водное, лесное, о недрах и недропользовании и другие. ЭК РК предусматривает также обязанности и общественных объединений в области охраны окружающей среды (статья 14 ЭК РК), а также юридических лиц. Экологическими обязанностями хозяйствующих субъектов являются обязанности по выполнению всех предъявляемых к ним природоохранных требований. При осуществлении хозяйственной и иной деятельности юридическое лицо обязано соблюдать требования законодательства об охране окружающей среды. Если в процессе хозяйственной деятельности юридическое лицо использует природные ресурсы, оно является природопользователем и приобретает соответствующие права и обязанности. Общие требования к хозяйствующим субъектам в области охраны окружающей среды установлены в ЭК РК (главы 28 - 41 ЭК РК), а также специальным законодательством, регулирующим отношения в сфере соответствующей хозяйственной деятельности. Невыполнение или ненадлежащее выполнение экологических обязанностей влечет за собой ответственность в соответствии с действующим законодательством (статья 320 ЭК РК). При этом, согласно статьи 319 ЭК РК к видам экологических правонарушений относятся: нарушение экологического законодательства, влекущие имущественную ответственность (следует понимать как гражданско-правовую ответственность); административные правонарушения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; экологические уголовные правонарушения. Ответственность проявляется как обязанность выполнять соответствующие нормы поведения и претерпевать неблагоприятные последствия за их нарушение. В этом смысле экологическая ответственность есть разновидность социальной ответственности и наступает за совершение экологического правонарушения. Последнее выражается в несогласованном с интересами охраны экологической среды (в рамках которой совершается процесс взаимодействия общества и природы) поведении человека, продиктованном удовлетворением экономических потребностей, причиняющим вред природной среде. В соответствии с действующим законодательством под экологическим правонарушением следует понимать виновное общественно опасное деяние, посягающее на установленный экологический правопорядок, экологическую безопасность и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека либо создающее реальную угрозу такого причинения. В зависимости от характера и степени общественной опасности экологические правонарушения делятся на проступки (дисциплинарные, административные и гражданско-правовые, налоговые) и преступления. За их совершение физические лица подлежат, как правило, дисциплинарной, материальной, административной, гражданско-правовой либо уголовной ответственности, а юридические лица - административной, гражданско-правовой и налоговой ответственности. Юридическая ответственность представляет собой комплексный институт экологического права, поскольку включает нормы различных отраслей права, выполняющие четыре основные функции: 1) стимулирующую к соблюдению норм права и выполнению эколого-правовых предписаний; 2) компенсационную, направленную на возмещение потерь в окружающей среде и восстановление здоровья человека; 3) превентивную, обеспечивающую предупреждение новых правонарушений; 4) карательную, заключающуюся в применении наказания к лицу, совершившему экологическое правонарушение.[2] Ответственность за экологические правонарушения служит одним из основных средств обеспечения выполнения требований законодательства по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. Эффективность действия данного средства во многом зависит от государственных органов, уполномоченных применять меры юридической ответственности к нарушителям экологического законодательства.
Виды юридической ответственности в экологической сфере
Юридическая ответственность за экологические правонарушения наступает лишь в тех случаях, когда они бесспорно доказаны в установленном законом порядке. Это означает, что в делах о привлечении к юридической ответственности могут быть использованы не всякие доказательства, а только предусмотренные законом. Перейдем к видам юридической ответственности за экологические правонарушения. Итак, дисциплинарная ответственность - это санкция, которая применяется администрацией предприятия, учреждения, организации к работнику в виде дисциплинарного взыскания за проступок, выразившийся в нарушении им экологических правил, исполнение которых входило в круг его трудовых функций и обязанностей в силу трудового договора или временного поручения администрации. При этом порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется Трудовым кодексом и иными нормативными правовыми актами РК, трудовыми договорами (контрактами). Виновные лица могут быть полностью или частично лишены премии или иных средств поощрения за невыполнение планов мероприятий по охране окружающей среды, нарушение нормативов качества окружающей среды и природоохранного законодательства. Дисциплинарной ответственности может сопутствовать и материальная ответственность работника в порядке регресса, если юридическое лицо понесло расходы в связи с нарушением работником требований экологического законодательства. Гражданско-правовая ответственность - это система мер имущественного характера, принудительно применяемых к нарушителям гражданских прав и обязанностей с целью восстановления положения, существовавшего до правонарушения. Материальная ответственность в сфере экологических отношений представляет собой систему юридических мер, направленных на сохранность природной среды и применяемых дифференцированно к видам, способам и характеру причиняемого вреда, а также к виновным в причинении экологического ущерба гражданам и организациям. Материальная ответственность заключается в обязанности работника возместить в установленном порядке и в определенных размерах имущественный вред, причиненный по его вине предприятию в результате ненадлежащего исполнения им своих трудовых обязанностей. В частности, материальную ответственность несут должностные лица или иные работники, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением. Трудовое законодательство предусматривает ограниченную и полную материальную ответственность. Административная ответственность - это вид юридической ответственности граждан, должностных лиц, юридических лиц за совершение административного правонарушения. В отличие от других административная ответственность имеет надведомственный характер, поскольку применяется не администрацией предприятия, а специально уполномоченными на то органами и должностными лицами, административными комиссиями, органами санэпидемнадзора, органами охраны водных ресурсов, органами рыбохраны, охотхозяйствами, техническими инспекциями труда. Порядок и основания привлечения к административной ответственности регулируются Кодексом Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» (далее - КОАП РК) и другими нормативными актами, если нарушения по своему характеру не влекут уголовной ответственности. Одной из наиболее распространенных мер административной ответственности за экологические правонарушения является штраф. Конкретный размер штрафа определяется органом, налагающим штраф, в зависимости от характера и вида экологического правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда. Наложение штрафа не освобождает виновных от обязанности возмещения причиненного вреда. Уголовная ответственность - это вид юридической ответственности, заключающейся в ограничении прав и свобод лиц, виновных в совершении преступления, предусмотренного Уголовным Кодексом РК (далее - УК РК). Уголовная ответственность начинается с момента вступления в силу обвинительного приговора и полностью реализуется в отбытии наказания, назначенного судом. Основанием к наступлению уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного УК РК. Таким образом, успех в наведении экологического правопорядка может быть достигнута только законной деятельностью природопользователя, а также постепенным наращиванием общественного и государственного воздействия на злостных правонарушителей, оптимальным сочетанием воспитательных, экономических и правовых мер.
Концепция нового ЭК РК об ответственности природопользователей[3]
В прошлом (2018) году была разработана и согласована в Межведомственной комиссии при Министерстве юстиции РК «Концепция нового Экологического кодекса Республики Казахстан» (далее - Концепция). В Концепции нового ЭК РК отмечается, что в казахстанском экологическом законодательстве должны быть учтены особенности законодательства и правоприменительной практики передовых стран мира, имеющих эффективные и справедливые инструменты и механизмы регулирования экологических отношений. В Концепции также указывается, что в новом ЭК РК необходимо критически пересмотреть систему регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды, ввести новые инструменты и механизмы контроля, соответствующие мировым стандартам, устранить накопившиеся пробелы и противоречия в правовом регулировании, гармонизировать законодательство в целях создания условий перехода к «зеленой экономике». Констатируется, что экологическое законодательство должно закрепить условия, при которых природопользователю станет выгодно инвестировать в модернизацию производства в целях предотвращения и снижения негативного воздействия на окружающую среду. Для этого при разработке проекта нового ЭК РК должны быть учтены общепринятые в странах ОЭСР подходы в экологическом регулировании, что позволит создать прозрачную, понятную и предсказуемую институциальную среду для развития бизнеса, формирования единообразной правоприменительной практики, получения эффективных инструментов для государственного контроля. В Концепции содержится большой блок тезисов, посвященных вопросам ответственности природопользователей. Эти тезисы следующие. Так, в Концепции подчеркивается необходимость приведения экологических норм в соответствие с принципом «загрязнитель платит». В целом, присутствие этого принципа в экологическом законодательстве Казахстана нормальное явление, поскольку в подавляющем большинстве стран мира данный принцип признается как общий принцип международного экологического права, или, как минимум, норма обычного права в области охраны окружающей среды. Данный принцип закреплен в законодательстве ряда стран Европейского Союза (далее - ЕС). Впервые, этот принцип был упомянут еще в 1972 году в Рекомендациях ОЭСР, в которых было указано, что его основная функция - это распределение затрат на мероприятия по предотвращению и контролю загрязнений, а также в целях поощрения рационального использования природных ресурсов. В этом документе ОЭСР указывалось также, что загрязнитель должен нести расходы по выполнению мероприятий, предписанных государственными органами для обеспечения приемлемого состояния окружающей природной среды. Между тем, в существующем законодательстве Республики Казахстан принцип «загрязнитель платит» применяется весьма ограниченно и не всегда в соответствии с интерпретацией данного принципа на международном уровне. О некорректном применении в Казахстане данного принципа, в частности, сделан вывод в Комплексном страновом обзоре ОЭСР (2017 году), в котором рекомендуется нашей стране отказаться от ошибочных концепций возмещения ущерба. Поскольку фактически в Казахстане реализация этого принципа сводится только к взиманию платы за эмиссии и взысканию ущерба, причиненного окружающей среде, путем определения его размера на основе непонятной математической формулы, то есть «косвенным методом». При этом средства, поступающие в бюджет в виде платы за эмиссии и компенсации за ущерб, не имеют целевого назначения и в большой степени не расходуется на решение экологических проблем, в результате чего те цели, на достижение которых направлен принцип «загрязнитель платит», не достигаются. В связи с этим, предполагается, что в новом ЭК РК принцип «загрязнитель платит» будет иметь некоторую другую институцианальную основу, когда целью сбора экологических платежей за эмиссии в окружающую среду, а также средств, поступающих от природопользователей в качестве компенсации за причиненный ущерб, будут не пополнение бюджета, а изменение поведения природопользователя, направленного на производство экологически чистой продукции, осуществления им хозяйственной деятельности с минимальным воздействием на природную среду. При этом все собираемые экологические платежи должны быть направлены в первую очередь на восстановление окружающей природной среды. Так, по оценкам некоторых независимых экспертов, сейчас в Казахстане затраты на мероприятия по охране окружающей среды порой составляют от 0,1% до 2,2% от общего объема полученных экологических платежей, остальные средства остаются в «закромах Родины» и их дальнейшая судьба неизвестна… Между тем ответственность за причинение вреда окружающей среде, предусмотренная в большинстве передовых стран ЕС и в США, имеет компенсационную (т.е. направленную на устранение причиненного ущерба), а не карательную природу. В связи с этим убытки рассчитываются исходя из фактического ущерба с целью восстановления состояния, существовавшего до нарушения. Действие штрафных санкций ограничено и подчинено принципам разумности и пропорциональности, а полученные суммы возмещения могут использоваться только на восстановление или замещение поврежденного природного ресурса. Методики расчета экологического ущерба предписывают учитывать фактические и предполагаемые последствия мероприятий по восстановлению, способность экосистемы к самовосстановлению. Ключевой характеристикой механизма расчета является его конкретный, а не абстрактный характер, при этом размер вреда, подлежащего компенсации, рассчитывается исходя из плана восстановления или замены данного конкретного поврежденного природного ресурса. В странах ЕС законодательство предписывает, что должен быть установлен загрязнитель, ущерб должен быть конкретным и поддаваться подсчету, найдена причинная связь между ущербом и загрязнителем. В частности, предусматривается взыскание 3 типов убытков, отражающих сущность оценки вреда окружающей среде, ни один из которых не носит штрафного характера, это: стоимость восстановления окружающей среды до прежнего состояния (выраженная в фактических затратах самого причинителя вреда на восстановление окружающей среды или в форме денежной компенсации затрат государства на проведение ремедиации); убытки, связанные с невозможностью использования ресурса с момента загрязнения и до полного восстановления; разумные издержки по сбору информации, оценке ущерба, мониторингу, а также процессуальные издержи правоприменителя. В Концепции указывается, что в проекте нового ЭК РК нормы об экологической ответственности должны быть переработаны в строгом соответствии с принципами «загрязнитель платит» и неотвратимости ответственности за нарушение экологического законодательства на основе опыта стран ОЭСР. В частности, должен быть отдан приоритет компенсации экологического ущерба в натуральной форме. Кроме того, должна быть предусмотрена строгая модель «загрязнитель платит» на основе доказанного факта и размера ущерба окружающей среде, установления причинно-следственной связи между действиями загрязнителя и наступившими негативными последствиями для окружающей среды, а также закреплено применение только «прямого метода» оценки ущерба в каждом случае. Отсутствие экологического разрешения не должно быть основанием для предъявления требований о возмещении экологического ущерба, т.к. вместо этого должна быть предусмотрена только административная ответственность. При этом предполагается, что будут введены необходимые положения, обеспечивающие неотвратимость экологической ответственности, а также учтены подходы, реализованные в Директиве ЕС 2004/35/CE «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и устранения экологического ущерба» и в специальных законах об экологической ответственности, принятых в странах ОЭСР. Отдельно, при разработке проекта Кодекса планируется рассмотреть возможность предъявления исков о возмещении вреда окружающей среде гражданами и общественными организациями (по опыту стран ОЭСР, РФ), хотя такое положение, в настоящее время, вызывает озабоченность природопользователей. Усовершенствованный режим экологической ответственности в проекте Кодекса позволит также более эффективно реализовать систему экологического страхования.
Ответственность природопользователей в странах ОЭСР и в других государствах[4]
Вопросы экологической ответственности
Политика ОЭСР по установлению экологических штрафов фокусируется на четырех задачах: 1) предотвращение дальнейшего несоблюдения; 2) исключение какой-либо финансовой выгоды или преимуществ вследствие несоблюдения требований законодательства; 3) соразмерность штрафов характеру нарушения и причиненному вреду; 4) способность быстрого реагирования и полномочия определять, какие меры воздействия являются более уместным в отношении конкретного нарушителя и вопроса регулирования. Эти принципы отражены в режимах штрафов за загрязнения в странах, штатах и провинциях ОЭСР, например: В Соединенных Штатах Америки (федеральное регулирование): штрафы за выбросы в атмосферу не налагаются, если лицо, получившее разрешение, может аргументировать свою защиту доказательствами аварийной ситуации. Если аварийная ситуация отсутствовала, максимальный штраф составляет 95,284 доллара США в день по одному нарушению (в соответствии с Законом о чистом воздухе). Регуляции по штрафам предусматривают значительные возможности для смягчения штрафов, поэтому в большинстве случаев штрафы в значительной степени ниже указанной цифры. Северная Дакота (штат США): как правило, если оператор действовал добросовестно, уполномоченные органы решают вопрос о применении нормы законодательства в каждом конкретном случае, и от оператора не всегда требуется выплачивать штрафы и (или) предпринимать меры по устранению последствий. Наибольшие штрафные санкции по нескольким случаям составили от 294,000 долларов США (1,361 доллар США в отношении одного объекта) до 424,000 долларов США (1,774 доллара США в отношении одного объекта), и один случай, который затрагивал 505 объектов с общей суммой штрафа 1,094,000 долларов США (2,166 долларов США в отношении одного объекта). Альберта (провинция Канады): максимальная сумма штрафа в отношении компании, которая сознательно загрязняет окружающую среду, составляет 1,000,000 долларов США и 500,000 долларов США, если загрязнение произошло непреднамеренно. Существует принцип «защиты надлежащих мер», то есть если нарушитель предпринял все разумные меры по предотвращению нарушения. В Альберте суды также могут назначить дополнительный штраф, если нарушитель получил финансовую выгоду вследствие нарушения. Сумма такого дополнительного штрафа будет равна судебной оценке размера финансовой выгоды. Виктория (Австралия): в Виктории не выдаются разрешения на выбросы в окружающую среду; максимальная сумма штрафа за нарушение лицензии составляет 380,568 австралийских долларов.
Экологический ущерб
Ответственность за причинение ущерба окружающей среде в странах ОЭСР требует доказательства фактического вреда окружающей среде и несет в себе обязательство восстановить поврежденный природный ресурс до его исходного состояния. Ответственность за причинение ущерба окружающей среде не возникает вследствие нарушения разрешения на эмиссии в окружающую среду. Несмотря на то, что экологические законы стран-участниц ОЭСР имеют различия по определенным незначительным вопросам, в фундаментальных концептуальных вопросах они, в основном, единообразны. Соответственно, в любой стране ОЭСР, добывающей углеводородное сырье, например, в США (Техас, Северная Дакота и т.д.), Великобритании, Канаде (Альберта и т.д.), Норвегии, Австралии (Виктория и т.д.), для возникновения ответственности по возмещению ущерба необходимо предоставить доказательство фактического причинения вреда, а от субъекта, загрязняющего окружающую среду, впоследствии требуется устранить вред, причиненный окружающей среде, животному миру или природным ресурсам. В США оценка ущерба окружающей среде осуществляется в соответствии с требованиями двух законодательных актов - «Комплексного акта об экологических мерах, компенсации и ответственности» от 1980 г. (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) (CERCLA или Суперфонд) и «Акта о загрязнении нефтью» от 1990 г. (Oil Pollution Act - OPA). В частности, CERCLA устанавливает ответственность за загрязнение природных ресурсов опасными веществами, за исключением нефти; загрязнение нефтью регулируется OPA. Вышеназванные законодательные акты устанавливают первичную обязанность причинителя вреда устранить за свой счет последствия загрязнения окружающей среды путем проведения очистки и субсидиарную обязанность уполномоченного органа государственной власти обеспечить полное восстановление окружающей среды за счет причинителя вреда. Схожая модель устранения вреда окружающей среда установлена в праве ЕС. Ответственность за причинение вреда окружающей среде предусмотренная CERCLA имеет компенсационную, а не карательную природу. В связи с этим убытки рассчитываются исходя из фактического ущерба с целью восстановления состояния, существовавшее до нарушения; действие штрафных санкций ограничено и подчинено принципам разумности и пропорциональности. CERCLA предусматривает, что полученные суммы возмещения вреда могут использоваться только на восстановление или замещения поврежденного природного ресурса. Во исполнение CERCLA и OPA принята общая «Методика расчета вреда, причиненного природному ресурсу», в том числе при загрязнении нефтью и опасными веществами. Методика предписывает учитывать при расчете размера вреда природному ресурсу только фактические и предполагаемые последствия мероприятий по восстановлению окружающей среды. Вред рассчитывается исходя из базовых показателей состояния окружающей среды, за которые принимаются те характеристики природного ресурса, которые существовали бы, если бы загрязнения не произошло. Методика предписывает учитывать при расчете вреда способность экосистемы к самовосстановлению. Ключевой характеристикой механизма расчета является его конкретный, а не абстрактный характер: размер вреда, подлежащего компенсации, рассчитывается исходя из плана восстановления или замены данного конкретного поврежденного природного ресурса.
Европейский Союз
Модельным документом в сфере экологической ответственности и оценки ущерба окружающей среде является Директива № 2004/35/СЕ «Об экологической ответственности, направленной на предотвращение экологического ущерба и устранение его последствий». К 2007 году большинство государств - членов ЕС имплементировали в свое национальное законодательство основные положения Директивы. Относительно оценки вреда окружающей среде Директивой установлены некоторые принципиальные положения, среди которых можно отметить следующее. Например, пунктом 13 Преамбулы Директивы установлено, что для эффективности механизма ответственности за причинение вреда окружающей среде, должен быть установлен загрязнитель, ущерб должен быть конкретным и поддаваться подсчету, найдена причинная связь между ущербом и загрязнителем. Пунктом 2 статьи 11 Директивы установлено, что оценка серьезности и определение мер по устранению ущерба окружающей среде ложиться на компетентный орган. При этом компетентный орган должен быть уполномочен требовать от загрязнителя проведения собственной оценки и предоставления необходимой информации и данных. Пунктом 18 Преамбулы Директивы установлено, что в соответствии с принципом «загрязнитель платит» владелец предприятия, ставшего причиной экологического ущерба или потенциальной угрозы такого ущерба, должен в принципе нести издержки по обязательным превентивным или восстановительным мерам.
Франция
Положения Директивы ЕС 2004/35/EC перенесены во Французский Гражданский кодекс, который предусматривает, что «любое лицо, причинившее ущерб окружающей среде, несет за это ответственность». Ущерб окружающей среде (экологический ущерб) описывается очень широко. Он может возникать в результате причинения значительного вреда элементам или функциям экосистем, или коллективным выгодам, получаемым людьми от окружающей среды. Не всякий экологический вред считается подлежащим возмещению - нарушения экосистем или «коллективных выгод» должны быть «значительными» и должны представлять собой серьезный вред для природной среды, особенно для атмосферного воздуха, вод, земель, ландшафтов, природных комплексов, биоразнообразия и их взаимодействия. Согласно закону, расходы, понесенные для предотвращения ожидаемого наступления или усугубления любого ущерба или для сокращения последствий, должны быть возмещены. Согласно французской правовой системе, окружающая среда рассматривается как субъект, способный иметь самостоятельные исковые требования. Иск о компенсации экологического ущерба может быть подан любым лицом, обладающим правоспособностью и «интересом», в том числе государством, агентством по биоразнообразию, местными властями и объединениями в пределах пострадавшей территории, а также государственными учреждениями и сертифицированными ассоциациями. Компенсация заключается в исправлении/восстановлении пострадавшей природной среды в натуральном выражении до ее естественного состояния. Если это невозможно или недостаточно, судья может возложить на ответственное лицо обязанность уплатить компенсацию истцу, для того чтобы последний предпринял действия для восстановления нарушенной среды, или, при неисполнении этого, - государству. Оценка ущерба должна учитывать, насколько применимо, компенсацию затрат на проведение мероприятий, которые уже были понесены, в частности те меры, которые предписываются экологическим законодательством. Оценка ущерба производится пропорционально его воздействию на окружающую среду и определяется судом в каждом индивидуальном случае. Французский Экологический кодекс описывает иерархию лиц, которые могут быть привлечены к ответственности за загрязнение почвы (в том числе «исторические» загрязнения). В первую очередь, ответственность несет последний оператор «объекта, классифицированного для целей охраны окружающей среды», который произвел такие загрязнения, или по иным видам деятельности - производитель или держатель отходов, который внес вклад в загрязнение или держатель отходов, виновный за вклад в такое загрязнение. Альтернативно, в случае невозможности определения ответственного лица, собственник загрязненного земельного участка может стать ответственным лицом, но только если доказано, что он действовал халатно или имеет отношение к такому загрязнению (внес в него вклад). Если ответственное лицо отсутствует или объявлено банкротом, государство может поручить Агентству по мониторингу окружающей среды и энергетике провести необходимые работы по ремедиации. Ответственность оператора должна быть обусловлена причинно-следственной связью между его деятельностью и загрязнением.
Российская Федерация (РФ)
Согласно федеральному закону «Об охране окружающей среды» право предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде представлено гражданам (статья 11), некоммерческим организациям (статья 12), органам государственной власти РФ (статья 5) и органам государственной власти субъектов РФ (статья 6). Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ, касающимся применения судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, по делам, связанным с причинением вреда окружающей среде, а также здоровью и имуществу граждан, судам необходимо устанавливать причинную связь между совершенными деяниями и наступившими последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей. Для этого следует выяснять, не вызваны ли такие последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, а также не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости (например, в целях обеспечения функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения).
Заключение
В заключение хотелось бы отметить, что настало время, когда в законодательство Республики Казахстан необходимо имплементировать механизмы, инструменты, стандарты и требования, содержащиеся в экологическом законодательстве стран ОЭСР и других высокоразвитых государств. Правовое регулирование экологических отношений, в частности, государственный контроль за деятельностью природопользователя, должны быть справедливыми и основаны на принципе «презумпции добросовестности» хозяйствующего субъекта, а также направлены на охрану и восстановление окружающей природной среды. Целью сбора экологических платежей и компенсационных выплат в связи с нарушением требований экологического законодательства не должно быть пополнение государственного бюджета, как это мы наблюдаем в настоящее время. Большая часть экологических платежей должны расходоваться на восстановление природной среды и природоохранные мероприятия. В связи с разработкой нового ЭК РК следует подумать и об учреждении Экологического фонда по принципам создания Национального фонда Республики Казахстан, где можно было бы аккумулировать значительные денежные средства, расходная часть которого контролировалось бы Парламентом РК. Институт ответственности природопользователя за экологические правонарушения должен основываться на принципах законности, справедливости, разумности и соразмерности. Властные действия уполномоченных органов, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью природопользователя, должна способствовать развитию бизнеса, его прибыльности. Власть и закон должны поощрять тех природопользователей, которые модернизируют свою технологию в целях снижения воздействия на природную среду, самостоятельно проводят природоохранные мероприятия, разрабатывают внутренние механизмы строгого контроля за соблюдением требований экологического законодательства. Сейчас же, мы наблюдаем другую картину, когда бюджетообразующие компании, имеющие передовую технологию, передовое управление производством, модернизирующие производство посредством внедрения новых технологий в целях минимизации воздействия на окружающую среду, затрачивая миллиардные суммы в долларах США, оказываются в условиях пристального внимание уполномоченных органов. И это понятно почему, с таких компаний можно взять любые деньги и пополнить вечно дефицитный государственный бюджет. При этом, основанием к изъятию значительных денежных средств являются не бесспорные требования, об этом свидетельствует существующая судебная и иная правоприменительная практика. В сфере экологических отношений должен быть наконец обеспечен справедливый баланс интересов государства, общества и природопользователя. На это надеются природопользователи и инвесторы. К сожалению, в настоящее время, когда разрабатывается проект нового ЭК РК, мы не видим стремления уполномоченного органа подготовить такой законодательный акт, который удовлетворял бы все заинтересованные стороны. Мы видим, что представители власти, участвующие в этой большой работе, не особо хотят менять подходы, связанные с ответственностью природопользователя, есть большое желание сохранить порочные институты определения размера ущерба, в частности, «косвенный метод», повысить ставки экологических платежей, чтобы в результате имплементации международных стандартов и требований в национальное законодательство не сократились поступления в государственный бюджет, хотят сохранить нынешний уровень громоздкого и противоречивого государственного контроля над деятельностью природопользователя. Вызывают также сожаление и огорчение, когда срок разработки такого большого и важного законодательного акта, как новый ЭК РК, ограничен. Все идет в спешке, в гонке, целые разделы и главы обсуждаются рабочими группами в короткие сроки, которые навязывает инициатор проекта. Независимые эксперты, в том числе зарубежные, просто не могут в таком режиме квалифицированно и качественно представлять свои замечания, предложения и рекомендации… Напрашивается вопрос, куда спешим? В конце концов получится по-черномырдински: «хотели как лучше, а получилось как всегда». Потом через год, если не месяцы, будем вносить бесконечные изменения и дополнения в ЭК РК, ухудшая и обедняя его структуру, что не будет способствовать эффективному государственному управлению сферой природопользования и охраны окружающей среды. Хотелось бы, чтобы уполномоченный орган услышал нас и сделал все возможное для того, чтобы отсрочить разработку проекта ЭК РК и его внесения в Парламент для обсуждения и принятия. Надо выслушать независимых экспертов, в том числе экспертов ОЭСР, рассмотреть их предложения и рекомендации, направленные на реальную имплементацию международных норм в экологическое законодательство РК. Новый ЭК РК должен стать образцовым законодательным актом на постсоветском пространстве и отвечать ожиданиям всех субъектов экологических правоотношений.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |