Законодательство о недрах и недропользовании:
Елюбаев Жумагельды Сакенович, доктор юридических наук, профессор, управляющий правовой советник Евразийского подразделения корпорации Шеврон, президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA), заместитель председателя Управляющего совета «KAZAKHSTAN BAR ASSOCIATION»
Выступление на XV Юбилейной Международной Атырауской правовой конференции «Недропользование - основа экономики Республики Казахстан» (28 апреля 2017 года)
ОБЩЕЕ
В настоящее время казахстанская экономика с преобладающим минерально-сырьевым сектором - это реальность и основа для модернизации экономических отношений и придания им инновационного качества. Этой сфере экономики отводится важное место, поскольку за счет включения именно этого ресурса в хозяйственный оборот, в условиях жесткой международной конкуренции, удалось привести страну к состоянию определенной экономической, политической и социальной стабильности. Поэтому именно недра Казахстана, играют ведущую роль в устойчивом развитии политической системы и экономики страны, а также формируют широкий спектр международных политических и экономических отношений. Исторически недропользование, как сфера хозяйственной деятельности, до 90-х годов прошлого века было сосредоточено в руках государства, как правило, союзного уровня (Правительства СССР). С распадом Советского Союза и образованием независимого Казахстана в стране была учреждена новая политическая и экономическая система власти и управления, позволившая передачу объектов недропользования в управление частным компаниям с участием государства. Таким образом, международные и национальные частные хозяйствующие субъекты, как деловые партнёры государства, получили административно-хозяйственную свободу на объектах недропользования, являющихся собственностью государства, а также право на получение прибыли и расширение своих активов. Государство же оставило за собой регулирующие и контрольные функции, в частности, по установлению условий пользования недрами и контролю за исполнением недропользователями контрактных обязательств. Как известно, период новейшей истории Казахстана, начинается с 25 октября 1990 года, когда Постановлением Верховного Совета Казахской ССР была принята «Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики». Декларацией было провозглашено, что «территория Казахской ССР в существующих границах является неделимой и неприкосновенной и не может быть использована без ее согласия» (статья 3). Далее констатировалось, что «в исключительной собственности Республики, составляя основу ее суверенитета, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, культурные и исторические ценности, весь экономический, научно-технический потенциал - все национальное богатство, имеющееся на ее территории» (статья 9). Так началась новая эра становления суверенной государственности, политической, правовой и экономической системы. 16 декабря 1991 года Верховным Советом Казахской ССР был принят конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан», которым также было декларировано (статья 11), что «в исключительной собственности Республики Казахстан, составляя основу ее государственной независимости, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный мир, другие природные ресурсы, экономический и научно-технический потенциал».
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДРАХ
С обретением Республикой Казахстан суверенитета и независимости, а также со становлением рыночных отношений, возникла необходимость в выработке принципиально новой политики использования потенциала минерально-сырьевого комплекса. В результате проведенных политических и правовых реформ, формирования новых финансовых и экономических институтов была создана более совершенная система использования минерально-сырьевой базы и развития на ее основе высокотехнологичной промышленности. Определенная политическая стабильность, наличие образованных людских ресурсов, большой объем накопленной и проверенной геологической информации, а также созданная либеральная законодательная база позволили создать в стране и необходимый инвестиционный климат. Все это способствовало привлечению в страну значительных международных инвестиций и заключению важных контрактов на недропользование на участках недр, богатых нефтью, газом, углем и другими видами минерального сырья. Этот этап характеризуется и активным законотворческим процессом. Был принят ряд важных законодательных актов, направленных на урегулирование отношений в сфере недропользования. Так, 30 мая 1992 году был принят Кодекс РК «О недрах и переработке минерального сырья» № 1367а-XII, который предусматривал возможность предоставления недр не только казахстанским хозяйствующим субъектам, но и предприятиям с иностранным участием, а также иностранным юридическим и физическим лицам на условиях контракта или концессии (статья 10). При этом, недра предоставлялись указанным субъектам на основе договора на пользование недрами, где, в частности предусматривались: сроки и условия пользования недрами; экологические требования; квоты на годовой объём используемых полезных ископаемых; сроки платы и размеры платежей за пользование недрами; меры по охране недр; особые условия к применяемой технологии; предоставляемые льготы (статья 14 Кодекса) и т.д. В дальнейшем, в течение нескольких лет, Кабинет Министров РК своими постановлениями утверждает и принимает ряд подзаконных актов: от 29 июля 1992 года № 811 - «Положение о государственном контроле за охраной и пользованием недр Республики Казахстан»; от 8 декабря 1992 года № 1034 - «Положение о порядке реализации (передачи, обмена, продажи) информации о недрах Республики Казахстан»; от 14 марта 1994 года № 269 - «Положение об особенностях управления объектами государственной собственности занятыми разработкой месторождений полезных ископаемых (недр), а также техногенных месторождений; от 13 апреля 1994 года № 377 - Постановление «О порядке предоставления недр для геологического изучения, добычи полезных ископаемых и пользования в иных целях». 5 апреля 1994 года Президентом РК был издан Указ № 1637 «О дополнительных мерах по упорядочению недропользования для геологического изучения и добычи полезных ископаемых». Принципиально важным является и то, что в первой Конституции Республики Казахстан от 28 января 1993 года, а впоследствии в действующей Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, было закреплено на законодательном уровне положение о том, что «земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находятся исключительно в государственной собственности».
Эти правовые акты дали новый импульс развитию законодательства о недрах и недропользовании, а также способствовали созданию определенного климата для инвесторов, вложивших свой капитал в освоение богатых недр Казахстана. В последующем, в соответствии с «Положением о порядке лицензирования пользования недрами в Республике Казахстан», утвержденным Постановлением Кабинета Министров РК от 8 августа 1994 года № 886, затем в соответствии с Положением с аналогичным названием, утвержденным Постановлением Правительства РК от 16 августа 1996 года №1017, предоставление недр осуществлялось на лицензионно-контрактной основе. Однако такая смешанная форма предоставления права недропользования осложнила складывающиеся отношения между государством и недропользователями, что, в конечном счете, привело к отмене лицензионной системы (1999 год). В 1995-1996 годах, в период парламентского и правительственного кризиса, когда под угрозой оказалась не только экономика, но и политическая судьба страны, Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев, понимая важность развития сферы недропользования для страны и народа, руководствуясь предоставленными ему чрезвычайными полномочиями, издал ряд Указов, имеющих силу закона, которые и явились фундаментом правовой базы для регулирования отношений в сфере недропользования в новых рыночных условиях. Это Указы: «О лицензировании» от 17 апреля 1995 года № 2200, «О нефти» от 28 июня 1995 года №2350, «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года № 2828, «О налогах и иных обязательных платежах в бюджет» от 24 апреля 1995 года № 2235 и другие. Далее, эти Указы были дополнены и получили статус законов страны, был принят ряд других законодательных, правительственных и ведомственных правовых актов, которые стали регулировать сложные отношения в сфере недропользования. В развитие положений названных законов Правительством РК был принят ряд актов, направленных на более эффективное и системное регулирование отношений в сфере недропользования, в частности, были утверждены: «Единые правила разработки нефтяных и газовых месторождений в Республике Казахстан» от 18 июня 1996 года № 745; «Единые правила охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти, газа и подземных вод в Республике Казахстан» от 21 июля 1999 года № 1019; «Правила предоставления права недропользования в Республике Казахстан» от 21 января 2000 года № 108; «Правила проведения налоговой экспертизы контрактов на недропользование» от 26 декабря 2001 года № 1705 и др. В последующие годы были приняты такие важные законодательные акты, как: Экологический кодекс РК (9 января 2007 года), позволивший упорядочить отношения в сфере охраны окружающей среды и специального природопользования; Налоговый кодекс РК (10 декабря 2008 года), установивший систему специальных платежей за недропользование; Закон РК «О недрах и недропользовании», давший толчок к пересмотру многих других подзаконных актов, регулирующих отношения в сфере недропользования. В специальных законодательных актах по вопросам недропользования помимо важных регламентаций: о задачах и принципах законодательства о недрах; о компетенции государственных уполномоченных органов; о порядке и условиях предоставления права недропользования; о видах недропользования, содержались новеллы, ранее неизвестные советскому горному праву. Так, этими законодательными актами закреплялись: контрактный порядок предоставления права недропользования; первоочередное (приоритетное) право государства на приобретение полезных ископаемых; гарантии права недропользователя путем обеспечения стабильности контрактных положений от изменения и дополнения, ухудшающих их положение; правила разрешения споров переговорным путем или в соответствии с оговоренными в контракте процедурами - в государственных судах или в международном арбитраже. Эти законодательные новеллы были закреплены в последующем и в Законе РК «О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море» от 8 июля 2005 года. Таким образом, практически в течение десяти лет, по-существу был создан надежный фундамент для дальнейшего системного развития законодательства о недрах и недропользовании, позволивший поднять на новый уровень общественные отношения, складывающиеся в сфере освоения недр и привлечения инвестиций в эту отрасль экономики. 24 июня 2010 года был принят новый Закон РК «О недрах и недропользовании», введенный в действие в июле того же года. Законом были отменены ранее действовавшие Законы РК «О недрах и недропользовании» и о «О нефти». Следует отметить, что на протяжении всей истории недропользования в независимом Казахстане для законодательства, регулирующего правоотношения в сфере недропользования, было характерно, что наряду с базовым законом (законами) действовало большое количество подзаконных нормативных правовых актов, часто не гармонизированных между собой и содержащих противоречивые положения. Количество таких подзаконных актов, принимаемых во исполнение базового закона, в различные периоды было разным. Кроме того, наряду с законодательными и подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения непосредственно в сфере недропользования, к отношениям, возникающим в этой сфере, всегда были и остаются применимыми нормативные правовые акты смежных отраслей. Так, например, отношения, возникающие при осуществлении недропользования, в частности, регулируются Экологическим, Налоговым, Гражданским кодексами и другими нормативно-правовыми актами. Отношения по недропользованию регулируются нормами как частного, так и публичного права с применением как императивного, так и диспозитивного методов. Между тем, на сегодняшний день существуют объективные предпосылки перейти к следующему этапу развития законодательства о недрах и недропользовании, который отвечал бы новым реалиям устойчивого развития государства и рыночной экономики. Переход на новый этап развития законодательства о недрах и недропользования связан и с потребностью имплементации положений международных правовых актов и международных договоров, к которым Республика Казахстана присоединилась, в национальное законодательство. Как известно, сейчас утверждена Концепция Кодекса РК «О недрах и недропользовании» и разрабатывается проект этого законодательного акта.
ВОПРОСЫ ИСПОЛНЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
Многовекторное международное сотрудничество Республики Казахстан с другими странами в области недропользования является одним из приоритетных направлений деятельности государства. Зависимость многих государств мира от поставок энергоносителей, а также существующие проблемы в правовом регулировании этих отношений приобретают все более острый характер, порой приводят к межгосударственным конфликтам. Поэтому сфера недропользования является областью максимального сопряжения правовых, экономических и геополитических интересов. Следует признать, что в настоящее время отношения в области недропользования оказались в условиях интернационализации нефтегазового сектора, глобализации международных экономических отношений, усиления позиций транснациональных компаний, которые оказали существенное влияние на порядок правового регулирования недропользования. Международно-правовое сотрудничество государств в области недропользования, выражающееся в заключении международных договоров, принятии решений международных организаций и формировании международно-правового обычая, объективно связано с появлением ряда документов, в частности: Ø Европейской Энергетической Хартии от 17 декабря 1991 года; Ø Договора к Энергетической Хартии от 17 декабря 1994 года; Ø Горной Хартии государств-участников СНГ от 27 марта 1997 года; Ø Соглашения о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов от 27 марта 1997 года; Ø Соглашения между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 года; Ø Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр от 31 мая 2001 года; Ø Соглашения между Республикой Казахстан, Азербайджанской Республикой и Российской Федерацией о точке стыка линий разграничения сопредельных участков дна Каспийского моря от 14 мая 2003 года. Как известно, согласно принципам международного права государства имеют суверенное право эксплуатировать свои собственные ресурсы в соответствии с их собственной политикой и законодательством. Между тем государства несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность, осуществляемая в рамках их юрисдикции и контроля, не наносила ущерба недрам и окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции. Многосторонние и двухсторонние международные договоры, регулирующие международное сотрудничество в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, закрепляют общие принципы сотрудничества государств в данной сфере экономики. Многие международные правовые акты предусматривают: поэтапное сближение законодательных и иных нормативных актов, регулирующих отношения недропользования; создание единых систем экологического мониторинга геологической среды приграничных районов; формирование согласованной политики в области стандартизации и сертификации минерального сырья и продуктов его переработки. Одними из важных международных правовых актов являются «Договор к Энергетической Хартии», подписанный в 17 декабря 1994 году и вступивший в силу 16 апреля 1998 года, а также «Протокол к Энергетической Хартии по вопросам энергетической эффективности и сопутствующим экологическим аспектам», которые были ратифицированы Указом Президента Республики Казахстан от 18 октября 1995 года №2537. Следует отметить, что основные задачи Договора к Энергетической Хартии сводятся к созданию условий для либерализации и поощрения инвестиций в энергетику и торговлю энергией, обеспечению свободного доступа к энергетическим рынкам, разрешению споров в данном секторе в международном арбитраже, уменьшению экологических рисков Казахстан имеет ряд международно-правовых обязательств, вытекающих и из международных договоров (соглашений), заключенных с государствами-участниками Содружества Независимых Государства (далее - страны СНГ), а сейчас, и в рамках Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС). К примеру, одним из ключевых международных документов является Горная Хартия, принятая 27 марта 1997 года странами СНГ на основе специального Соглашения. Главной целью сотрудничества стран СНГ в рамках Горной Хартии является взаимопомощь и координация совместных действий в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр по следующим направлениям: поэтапное сближение и гармонизация законодательных и иных нормативных актов в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр; совершенствование правовой базы хозяйственного сотрудничества в условиях становления и развития рыночных отношений; осуществление на взаимоприемлемой основе геологического изучения недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы, обеспечение роста эффективности производства, транспортировки и использования полезных ископаемых и продуктов переработки при условии одновременного повышения уровня безопасности и сведения к минимуму проблем загрязнения окружающей среды; разработка и предложение новых механизмов эффективного сотрудничества органов государственной власти и управления, а также субъектов хозяйственной деятельности. Приходится признать, что, положения Горной Хартии остались лишь декларацией по многим причинам и они не содействовали объединению усилий стран СНГ по освоению недр, привлечению новых технологий, выработке взаимоприемлемой внешней политики, направленной на согласованное их участие в международных экономических отношениях. Во-первых, ряд бывших стран, входящих в СНГ (Казахстан, Россия, Туркменистан, Азербайджан), располагающих значительными природными ресурсами, экономическим и интеллектуальным потенциалом, стремятся самостоятельно найти свое место в современном мировом сообществе и играть определенную роль в международных экономических отношениях. При этом, их действия, совершаемые без учета интересов других государств-участниц СНГ, порой, создают предпосылки к конфликтным ситуациям, идущие в разрез с положениями Горной Хартии. Эти конфликты, в основном, происходят из-за сложного и болезненного поиска этими государствами своего собственного пути на энергетическом рынке в условиях острой борьбы и в обстановке международного соперничества ведущих индустриально развитых государств за сферу влияния в регионах мира, богатых своими природными ресурсами. Во-вторых, практически все страны СНГ осуществляют стратегию внутренней и внешней политики, тактику проведения экономических реформ, ориентируясь на разные политико-экономические модели, нередко руководствуясь личными предпочтениями лидеров этих государств. В силу этого, новые независимые государства, образовавшиеся в результате распада СССР, оказались в какой-то мере в разных системах политических и экономических преобразований, они используют разные средства и методы самоутверждения на международной арене, что естественно, затрудняет интеграционные тенденции в СНГ и ЕАЭС и делает их все более проблематичными. В-третьих, на позиции ряда стран СНГ, особенно прикаспийских государств, влияют крупные транснациональные корпорации, которые обеспечивают защиту своих интересов в этих странах, поскольку именно они являются основными инвесторами в сфере недропользования и собственниками новейших технологий, применяемых ими при разработке крупных месторождений полезных ископаемых. Таким образом, Горная Хартия, хотя и закрепила основные направления совместной деятельности стран СНГ в сфере недропользования и определила обязательства этих стран по реализации ее положений, однако не смогла обеспечить согласованность действий этих стран, поскольку внутренняя и внешняя политика государств, подписавших это важный международный документ, и конкретные действия по освоению недр, свидетельствуют об отсутствии интеграционных и взаимосогласованных связей и действий. Приходится констатировать, что проблема рационального и эффективного использования недр остро обозначает свою актуальность. Многие страны вовлечены в сотрудничество в сфере недропользования, в этих целях заключаются международные соглашения, вносятся изменения и дополнения в национальное законодательство о недрах и недропользовании. Природные ресурсы, в частности, нефть, газ, уголь, руды и иные минеральные ресурсы планеты - это величайшее сокровище, разведанные запасы которого иссякают с каждым годом, а перспективы обнаружения новых и их практического вовлечения в экономический оборот достаточно неопределенны. Не случайно, теория «неотвратимости природного голода» находит все больше сторонников в экономической науке, поскольку современная добыча невозобновляемых природных ресурсов, по мнению экономистов, сокращает их количество, которое потенциально может быть использовано в будущем. Это породило страх, что все страны мира исчерпают все эти ресурсы и их исчезновение поставит предел экономическому росту. Многие государства, озабоченные этим, заняты созданием адекватной правовой основы отвечающего современным требованиям управления природными и минеральными ресурсами, поэтому перед странами стоит задача по разработке концептуальных правовых и экономических механизмов управления недропользованием, в том числе на трансграничных территориях. Назрела необходимость, прежде всего, в исследовании и обобщении соответствующего международно-правового опыта, анализа конкретных межгосударственных соглашений (договоров) о сотрудничестве в области изучения и освоения минерально-сырьевых ресурсов.
ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НЕДРАМИ
Правовой институт государственного управления в сфере использования и охраны недр является центральным институтом права о недрах. Его содержание составляют функции государственного регулирования в сфере недропользования. К их числу относятся: реализация государством права собственности на недра; государственный контроль в области охраны недр и мониторинг недр; государственный контроль за изучением, использованием недр и проведением операций по недропользованию; государственная экспертиза недр; государственный баланс запасов полезных ископаемых; государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственный кадастр захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра; государственный кадастр техногенных минеральных образований. Согласно пункту 3 статьи 6 Конституции РК и статьи 193 ГК РК земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Поэтому в объективном смысле право государственной собственности на недра представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться недрами. Право государственной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые закреплено и в Законе РК «О недрах и недропользовании» (статья 10). Таким образом, государственная собственность на недра является одной из составляющих основ государственного суверенитета Республики Казахстана. Однако, несмотря на наличие четких законодательных регламентаций права государственной собственности на недра, в теории и практике немало споров по вопросам реализации права государственной собственности на недра. Мы все помним, что существовало мнение о том, что поскольку государство является ведущим субъектом социально-экономических и управленческих отношений и в этом качестве оно обладает всей полнотой публичной власти, то отсюда якобы вытекает, что в гражданско-правовой сделке с участием государства по передаче права пользования участков недр другим лицам, отношения характеризуются состоянием юридического «неравенства сторон».[1] Высказанная позиция о состоянии «неравенства сторон» побудило острую теоретическую полемику между известными мэтрами юридической науки. Хотя ни статья 6 Конституции РК, ни другие ее нормы, не содержат особой процедуры и правил распоряжения собственностью государства. Напротив, имеются предписания, что в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность; что собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу; что субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом (части 1 и 2 статьи 6 Конституции РК). По смыслу этих конституционных положений при исследовании роли и места государства в контрактах на недропользование, надлежит руководствоваться законодательными актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с владением, использованием и распоряжением собственностью, в частности, нормами гражданского законодательства. В этой связи приведем основополагающее установление, определяющее право собственности, как признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. При этом, право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества, однако осуществление собственником своих полномочий не должно нарушать прав и законных интересов других лиц и государства (статья 118 ГК РК). Таким образом, конституционные положения и нормы гражданского законодательства не устанавливают для государства особых правил владения, пользования и распоряжения собственностью. Реализация права собственности должно подчиняться общим правилам, закреплённым в ГК РК. Данный вывод дает основание к выражению суждения о небесспорности подходов относительно особой роли государства в контрактных (договорных) отношениях в сфере недропользования, как посягающих на принцип равенства сторон в гражданско-правовых отношениях. Однако следует обозначить, что действующий Закон РК «О недрах и недропользовании» практически лишен частноправовых начал и не включает данные отношения в сферу действия гражданского права. Закон не содержит конкретных норм, позволяющих применять при регулировании отношений недропользования гражданско-правовые институты и категории. В целом же, в настоящее время, для отношений в сфере недропользования характерен административно-правовой метод регулирования. Взаимоотношения государства с недропользователями строятся на основе императивных запретов и дозволений, т.е. носят публичный характер, несмотря на то, что названный закон декларирует защиту интересов недропользователей, создание условий для равноправного развития всех форм хозяйствования. Имеющиеся разногласия в вопросе о роли и месте государства в регулировании отношений в сфере недропользования свидетельствуют о необходимости определения роли государства в этой области экономики, исходя из классических теоретических положений конституционного права, гражданского права и права о недрах. Представляется, что для сближения точек зрения о месте и роли государства в регулировании отношений в сфере недропользования необходимо на законодательном уровне закрепить следующие положения. Во-первых, исходя из права государственной собственности на недра, при регулировании отношений в сфере недропользования абсолютный приоритет необходимо отдать государственным и общественным интересам. Однако этот приоритет должен основываться на законодательных актах Казахстана с целью обеспечения баланса публично-правовых начал с частно-правовыми. Нарушение этого баланса должно быть предметом судебной и арбитражной защиты. Во-вторых, необходимо четко разделить компетенцию государства, как суверена в публичных отношениях, и как самостоятельного, равноправного субъекта в гражданско-правовых (частно-правовых) отношениях. В-третьих, предоставление участков недр (месторождений) в пользование недропользователям, вне зависимости от того национальным или иностранным, должно осуществляться на основе только открытого конкурса (тендера) и путем заключения контракта (договора) по правилам гражданского законодательства, при этом специфические условия проведения конкурса, заключения и исполнения контракта должны быть прописаны в специальном законодательном акте о недрах и недропользовании. В-четвертых, основные условия контракта на недропользование, касающиеся вопросов налогообложения и иных обязательных платежей должны соответствовать действующему налоговому законодательству. При этом императивные (публично-правовые) нормы, предусматривающие конкретные виды и размеры налогов и иных обязательных платежей не должны автоматически переноситься в контракт. Между тем должны быть сохранены «налоговые режимы», закрепленные в ранее заключенных контрактах, что будет способствовать привлекательности инвестиционного климата в стране. В-пятых, для гарантированного обеспечения государственных потребностей Казахстана стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, которые определяют национальную безопасность страны, обеспечивают ее суверенитет (стратегические минеральные ресурсы, крупные месторождения), необходимо выделить из государственного фонда недр отдельные участки недр (используемые и неиспользуемые) и придать им статус объектов стратегического значения, в том числе определить республиканский фонд резервных месторождений В-шестых, надо конкретизировать роль государства в геологическом изучении недр, определить принципы и меры экономического и иного стимулирования привлечения инвестиций в этот вид недропользования, заменить принцип возмещения исторических затрат государства на поиски и оценку месторождений полезных ископаемых на принцип приобретения у государства геологической информации необходимой для недропользователя по конкретному участку недр (месторождений). Возможно государству следует отказаться и от такого вида обязательного платежа, как бонус коммерческого обнаружения, выплачиваемого недропользователем по результатам разведки при обнаружении полезных ископаемых. В-седьмых, нуждается в законодательном закреплении принципы поддержки и стимулирования внедрения инновационных технологий, повышающих нормативы извлечения полезных ископаемых и снижающих их потери в недрах. В то же время следует ввести научно обоснованные критерии высокой выработанности запасов месторождения, трудноизвлекаемых запасов, нетрадиционных видов минерального сырья и установить принципы экономического и иного стимулирования их разработки.
Предлагаемые институциональные преобразования в сфере государственного управления недрами отождествляются с совокупностью взаимосвязанных правовых, экономических, социальных и иных институтов, которые по сути структурируют систему государственного контроля. Совокупность же этих институтов составляет особую институциональную матрицу, в которой логически обобщены реальные связи и институты, задействованные в процессах контроля за деятельностью недропользователей. Это - нормативные правовые акты, стандарты, нормы и правила, предписания и санкции, инструкции и методики, субъекты и объекты контроля. Как показывает многолетний анализ теоретических исследований, а также практики контрольно-надзорной деятельности государства в области недропользования на примере Казахстана, именно институциональные преобразования могут обеспечить эффективность государственно-правового регулирования отношений недропользования. В целом, для обеспечения этих приоритетов, параметры государственно-правового регулирования должны отвечать требованиям: оптимальности, выполнимости и контролируемости. Практика государственно-правового регулирования нуждается и в единых методических подходах, основанных на четких законодательных требованиях, обеспечивающих одновременное и равное действие публично-правовых и частноправовых норм. С развитием рыночных отношений в Казахстане государству необходимо экономически стимулировать более эффективное использование недр, путем установления научно обоснованных видов платежей за недропользование, предоставления льгот и преференций за высокотехнологичные и безопасные методы разработки недр, обеспечения стабильности законодательства и контрактных положений, формирования единообразной правоприменительной практики разрешения споров между государством и недропользователями. Только при таком подходе в полной мере будут реализовываться конституционные нормы о праве собственности на недра
ВОПРОСЫ РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ
Вопросы формирования единообразной правоприменительной практики всегда были актуальными, поскольку в ней ярко отражаются качество применяемых законов и уровень толкования их норм, состояние защищенности субъектов правоотношений и эффективность способов защиты нарушенных прав. Следует отметить, что за последнее десятилетие в Республике Казахстан сформировалась определенная судебная, административная, прокурорская и арбитражная практика по рассмотрению инвестиционных споров и споров, вытекающих из контрактов на недропользование. Нельзя признать, что эта практика всегда отвечает требованиям закона, так как есть примеры отдельных судебных ошибок, факты незаконного привлечения недропользователей и инвесторов к ответственности различного рода, что не способствует укреплению законности и правопорядка в этой важной области экономики. Так, например, имеются ошибки в практике одностороннего расторжения инвестиционных договоров и контрактов на недропользование по инициативе уполномоченных государственных органов. При этом не учитывается то обстоятельство, что эти виды договоров по своей природе относятся к гражданско-правовым, а потому на них должны распространяться нормы гражданского законодательства и положения специальных законов, регулирующих отношения, связанные с иностранными инвестициями и недропользованием. В этом процессе в большой степени преобладает административный диктат. Допускаются досадные ошибки в практике применения и налогового законодательства, предусматривающего специальные платежи недропользователей. Судебная и иная правоприменительная практика по делам данной категории свидетельствует, что налоговые службы порой дают расширительное толкование положениям налогового законодательства в нарушение прав инвесторов и недропользователей. Между тем следовало бы ожидать от них более компетентного и профессионального подхода в регулировании налоговых отношений в сфере недропользования и инвестиционной деятельности, поскольку ни один иной государственный орган не применяет налоговое законодательство чаще, чем они. Именно они являются главными экспертами налогового законодательства. Иногда органы налоговой службы любым путем, даже с нарушением прав и законных интересов недропользователей, преследуют цель пополнения государственного бюджета путем инициирования налоговых споров.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |