|
|
|
МЕТОДОЛОГИЯ ГЛОБАЛЬНОГО РЕЙТИНГА СВОБОДЫ ИНФОРМАЦИИ RTI-Rating - Алматы, 2015
Настоящая Методология подготовлена Центром исследования правовой политики (LPRC) в рамках проекта «Оценка проекта закона Республики Казахстан «О доступе к информации» на соответствие индексу RTI» по заказу и при финансовой поддержке ЮНЕСКО. Мнения и взгляды, содержащиеся в материалах не отражают точку зрения ЮНЕСКО.
Центр исследования правовой политики благодарит лично Сергея Карпова за неоценимую помощь в подготовке Методологии.
СОДЕРЖАНИЕ
1. ПРАВО НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ 2. СФЕРА ДЕЙСТВИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА (ЗАКОНОПРОЕКТА) 3. ПРОЦЕДУРА ЗАПРОСА ИНФОРМАЦИИ 4. ИСКЛЮЧЕНИЯ И ОТКАЗЫ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ИНФОРМАЦИИ 6. САНКЦИИ И ЗАЩИТА ПРАВА НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ
ВВЕДЕНИЕ
Глобальный рейтинг свободы информации (RTI)[1] разработан с целью продвижения и защиты права на свободу информации. Методология Глобального рейтинга свободы информации (RTI) лежит в основе оценки доступа к информации многих других международных индексов и использует 7 тематических категорий:
Каждая тематическая категория содержит индикаторы, которые позволяют более детально и подробно оценить положения национальных законов о свободе или доступе к информации в той или иной сфере. Важно отметить, что тематические категории и их индикаторы оценивают только правовые рамки и не измеряют качество исполнения законов по доступу к информации.
В разработке индикаторов принимали участие организация «Доступ к информации Европа» (AIE)[2] и «Центр права и демократии» (CLD)[3].
Первым шагом в создании рейтинга RTI была разработка индикаторов, которые являются основой методологии рейтинга. Индикаторы были разработаны на основе анализа международных стандартов и принципов свободы информации, а также сравнительного исследования многочисленных законов о праве на информацию, принятых в различных государствах. Следующим шагом стала разработка стандартизированного инструмента подсчета баллов на основе индикаторов для того, чтобы точно показать, в какой степени каждый из индикаторов реализован в национальных законах разных стран. Как только был разработан инструмент подсчета, он был апробирован и усовершенствован двумя методами. Первый метод заключался в том, что АIE и CLD создали экспериментальную версию методологии и применили ее на законах о свободе или доступе к информации ряда стран по всему миру, призывая экспертов и правозащитников внести свои комментарии, предложения или рекомендации. Второй метод заключался в помощи Консультативного совета[4], состоящего из известных экспертов в области свободы информации и представившего подробные рекомендации и советы. В результате этого методология и инструмент подсчета были значительно усовершенствованы. Инструмент подсчета был применен к каждой из 89 стран, которые по состоянию на сентябрь 2011 года имели принятый закон о свободе или доступе к информации. Эта работа была проведена исследователями CLD и AIE. Для того, чтобы проверить эти оценки и показать, что методология RTI безусловно ориентируется на широкий правовой контекст, местным правозащитникам (экспертам)[5] было предложено рассмотреть и прокомментировать оригинальные оценки, и эти комментарии были затем отражены в методологии. С того момента, как рейтинг RTI был впервые представлен на Международном дне права знать (International Right to Know Day, 28 сентября) в 2011 году, CLD и АIE уже постоянно обновляли его, добавляли новые страны, как только там принимались новые законы о свободе или доступе к информации. Данная методология применяется не только для оценки принятых законов, но и законопроектов, модельных законов, а также для оценки документов субнациональных организаций - таких как Всемирный Банк или Совет Европы. Рейтинг RTI широко цитируем среди мировой прессы, и признается как золотой стандарт для оценки прочности правовой среды для реализации права на доступ к информации. На сайте Глобального рейтинга свободы информации (RTI)[6] заинтересованные лица могут выбрать страну и оценить по разделам ее рейтинг. Выбрав страну, например, Кыргызстан открывается название закона и таблица следующего вида:
Общая оценка - 101 - балл означает довольно высокий результат и обеспечивает Кыргызстану позицию вверху рейтинга (28-е место). Каждая из семи категорий раскрывает оценку по индикаторам, инструкцию по начислению баллов, максимальное или минимальное количество баллов по каждому индикатору, ссылку на положения закона или законопроекта, а также комментарий и обоснование выставленной оценки. Баллы внутри каждой тематической категории суммируются, затем суммируются оценки по каждой категории в итоговую сумму баллов. Ниже представлен подробный перечень индикаторов по каждой тематической категории и инструкции по начислению баллов.КАТЕГОРИЯ 1. ПРАВО НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ
МАКСИМАЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО - 6 БАЛЛОВ
Первая группа показателей опирается на первый международный принцип максимального раскрытия и включает 3 индикатора (в третьем индикаторе два подвопроса). 1. Сфера правового регулирования (включая юриспруденцию) признает фундаментальное право на доступ к информации. 2. Сфера правового регулирования создает специальную презумпцию в пользу доступа ко всей информации, находящейся в ведении государственных органов, которая должна быть открыта, если она не подпадает под действие узкого режима исключений. 3. Нормативно-правовая база содержит определенную формулировку принципов, предусматривающих широкую интерпретацию закона о праве на доступ к информации. Придает ли нормативно-правовая база особое значение пользе права на доступ к информации?
КАТЕГОРИЯ 2. СФЕРА ДЕЙСТВИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА (ЗАКОНОПРОЕКТА)МАКСИМАЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО - 30 БАЛЛОВ
Индикаторы второй тематической категории оценивают правовые рамки сферы действия закона или законопроекта о свободе/доступе к информации, а также приоритетность его процедур над остальными процедурами по доступу к информации, действующими в государстве. 4. Каждый (включая неграждан и юридических лиц) имеет право подавать запросы на предоставление информации 5. Право на доступ к информации применяется ко всем материалам, находящимся в ведении государственных органов, которые записаны в любом формате, в независимости от того, кто их произвел. 6. Заявители имеют право на доступ как к информации, так и к записям/документам (т.е. право запрашивать информацию и просить о предоставлении специфических документов). 7. Право на доступ к информации применяется ко всем исполнительным ветвям власти, без исключения к определенным органам или видам информации, включая все исполнительные органы, такие как министерства, департаменты, органы местного самоуправления, публичные школы, учреждения здравоохранения, полиция, вооруженные силы, органы национальной безопасности. 8. Право на доступ к информации применяется ко всем органам законодательной власти, без исключения, к определенным административным органам или видам информации. 9. Право на доступ к информации применяется ко всем органам судебной власти без исключения, к определенным административным органам или видам информации. 10. Право на доступ к информации применяется управляемым государством учреждениям (коммерческие организации, которые находятся в собственности или контролируются государством). 11. Право на доступ к информации применяется к другим публичным государственным учреждениям, включая конституционные, законодательные и контрольно-надзорные органы (такие как, например, центральная избирательная комиссия). 12. Право на доступ к информации применяется к a) частным учреждениям, выполняющим публичные функции, b) частным учреждениям, которые получают существенное публичное финансирование.
КАТЕГОРИЯ 3. ПРОЦЕДУРЫ ЗАПРОСА ИНФОРМАЦИИМАКСИМАЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО - 30 БАЛЛОВ
Индикаторы третьей тематической категории оценивают простоту, легкость и доступность процедур запроса информации.
13. От заявителей не требуется предоставления обоснования своего запроса. 14. Заявители обязаны лишь предоставить информацию необходимую для определения и по доставке информации (т.е. средства связи для доставки). 15. Процедуры для оформления запроса понятны и относительно просты. Запрос может быть осуществлен посредством любого вида связи, без требования использовать официальные формы или указания того, что запрашивается информация в соответствии с законом о доступе к информации. 16. От официальных лиц требуется обеспечивать помощь заявителям в оформлении их запросов, или связываться с заявителями в случае, когда запросы были сделаны расплывчато, неоправданно широко или иначе нуждаются в разъяснении. 17. От официальных лиц требуется обеспечивать помощь заявителям в оформлении их запросов, в случае если те нуждаются в специальной помощи. 18. Заявителю, обратившемуся с запросом, выдается талон, подтверждающий прием запроса и его рассмотрение в течение разумного периода времени, который не должен превышать 5 рабочих дней. 19. Существуют понятные и простые процедуры запроса на получение информации в случае, когда обладатель информации, к которому обратились с запросом, не обладает необходимой информацией. Данное требование включает в себя обязательство информировать заявителя об отсутствии необходимой информации, и обязательство отсылать заявителя к другому обладателю информации, или отсылать сам запрос в публичное учреждение, где содержится необходимая информация. 20. Обладатели информации обязаны предоставлять ответ на запрос в форме по желанию заявителя, при четких и ограниченных предпочтениях (например, для защиты записи). 21. Обладатели информации обязаны предоставлять ответ на запрос как можно скорее. 22. Существуют четкие и разумные максимальные сроки (20 рабочих дней или меньше) для реагирования на запросы, независимо от способа удовлетворения запроса (в том числе путем публикации). 23. Есть четкие ограничения на продление срока рассмотрения (20 рабочих дней или меньше), в том числе требование, что заявитель получит соответствующее уведомление с указанием причин продления. 24. Ответы на запросы предоставляются бесплатно. 25. Существуют четкие правила, касающиеся сборов по доступу к информации, которые устанавливаются централизованно, а не определяются отдельными государственными органами. Это включает в себя требование о том, что оплата должна быть ограничена стоимостью воспроизведения и доставки информации, но как минимум 20 страниц должны предоставляться бесплатно. 26. Существует освобождение от уплаты сбора для малоимущих нуждающихся заявителей. 27. Нет никаких ограничений на повторное использование информации полученной от государственных органов, или каких либо сборов за данное использование, кроме случаев, когда третье лицо (которое не является государственным органом) реализует свое охраняемое законом авторское право на информацию.
КАТЕГОРИЯ 4. ИСКЛЮЧЕНИЯ И ОТКАЗЫ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ИНФОРМАЦИИМАКСИМАЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО - 30 БАЛЛОВ
Индикаторы четвертой тематической категории оценивают исключения из общего правила максимального раскрытия информации (именно на этом принципе должны базироваться все законы о свободе или доступе к информации), а также тестируют положения закона (законопроекта), на основании которых возможен отказ в предоставлении информации, на соответствии международным стандартам и принципам свободы информации.
22. Стандарты в проекте закона превосходят режимы исключений по раскрытию информации (положения об охраняемой законом тайне), прописанные в других актах законодательства. 23. Исключения по отношению к праву на доступ к информации соответствуют международным стандартам. Допустимые исключения: национальная безопасность, международные отношения, здоровье и безопасность населения; предупреждению, расследованию и уголовному преследованию правовых преступлений, неприкосновенность частной жизни; законных коммерческих и иных экономических интересов, управление экономики, справедливого отправления правосудия и правовой иммунитет консультации; сохранение окружающей среды; и законных политики и других операций государственных органов. Допустимо также отсылать заявителей к информации, которая уже доступна для общественности, например, в Интернете или в опубликованном виде. 24. Тест на причинение вреда относится ко всем исключениям и применим только в тех случаях, когда раскрытие информации подвергает риску непосредственного нанесения вреда защищаемые интересы, таким образом, что в нем может быть отказано. 25. При наличии обязательного общественного интереса информация должна быть раскрыта, когда это в общих интересах общества, даже если это может причинить вред отдельным охраняемым интересам. Существуют «строгие» приоритеты (которые применяются абсолютно), например, для получения информации о правах человека, коррупции и преступлениях против человечности. 26. К информации должен быть обеспечен доступ, как только законное «исключение» перестает действовать (например, после того как решение по тендеру уже было принято). Закон содержит положение о том, что исключения для защиты общественных интересов не распространяется на информацию, которой более 20 лет. 27. Существуют четкие и соответствующие процедуры для проведения консультаций с третьими сторонами, которые предоставили информацию, которая является конфиденциальной. Органы государственной власти должны принимать во внимание любые возражения со стороны третьих лиц при рассмотрении просьб о предоставлении информации, но и третьи лица не имеют права вето на разглашение информации. 28. Существуют отдельные положения проекта закона, что в случае, если часть запрашиваемой информации относится к информации с ограниченным доступом, обладатель информации обязан предоставить запрашиваемую информацию, за исключением информации с ограниченным доступом. 29. В случае отказа в доступе к информации, государственный орган должен: a) указать правовые основания и причину отказа и b) проинформировать заявителя об соответствующих процедурах апелляции.
КАТЕГОРИЯ 5. АПЕЛЛЯЦИЯ И ОБЖАЛОВАНИЕ.МАКСИМАЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО - 30 БАЛЛОВ
Индикаторы данной тематической категории отражают процедуры обжалования действий должностных лиц, которые ущемляют или нарушают право на доступ к информации. Кроме этого, оценивается наличие независимого административного органа по внесудебному рассмотрению споров и жалоб в сфере доступа к информации. 30. Проект закона предполагает внутреннюю процедуру обжалования, которая простая, бесплатная и выражена в конкретных временных рамках (20 рабочих дней или меньше). 31. Заявители имеют право подать (внешнюю) апелляцию в независимый административный надзорный орган (например, комиссию по информации или омбудсмен). 32. Член(ы) надзорного органа назначаются таким образом, чтобы они были защищены от политического вмешательства, а также от произвольного увольнения (процедурно и по существу), только в соответствии с процедурой аналогичной назначению. 33. Надзорный орган отчитывается перед парламентом и имеет свой бюджет, утвержденный парламентом, а также наделен другими эффективными механизмами для защиты своей финансовой независимости. 34. Существуют запреты на людей с сильными политическими связями в назначении в этот орган, а также есть требования по профессиональному опыту. 35. Независимый надзорный орган обладает необходимым мандатом и властью для выполнения своих функций, в том числе для рассмотрения секретных документов и осмотра помещения государственных органов. 36. Решение независимого надзорного органа является обязательным. 37. При принятии решения апелляции, независимый надзорный орган имеет полномочия назначать соответствующие средства правовой защиты для запроса, в том числе рассекречивание информации. 38. Заявители имеют право обращаться в судебные инстанции. 39. Обращение с апелляцией к надзорному органу (где это применимо, или в суд, если такого органа нет) является бесплатным и не требует юридической помощи. 40. Основания для обращения к надзорному органу (где это применимо, или в суд, если такого органа нет) широкие (в том числе не только при отказе в предоставлении информации, но и при отказе в предоставлении информации в запрашиваемой форме, нарушениях сроков, чрезмерных сборов и т.д.). 41. Существуют четкие процедуры, в том числе в отношении сроков обращения во внешние органы апелляции (надзорный орган, суд). 42. В ходе рассмотрения запроса (надзорным/судебным органом) правительство должно продемонстрировать то, что правила не были нарушены. 43. Внешний апелляционный орган имеет право наложить соответствующие меры по структурному усовершенствованию государственного органа (например, провести дополнительное обучение или улучшением процесса делопроизводства).
КАТЕГОРИЯ 6. САНКЦИИ И ЗАЩИТА ПРАВА НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИМАКСИМАЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО - 8 БАЛЛОВ
Данные индикаторы оценивают наличие санкций, которые могут быть наложены на должностных лиц обладателей информации, за ущемление или нарушение права на доступ к информации, а также процедуры по защите права на доступ к информации: 44. Санкции могут быть наложены на тех, кто сознательно действует, чтобы подорвать право на информацию, в том числе путем несанкционированного уничтожения информации. 45. Существует система наказания органов власти, которые систематически не предоставляют информацию или не справляются с обязанностями (посредством наложения санкций на них или требуя правозащитных действий от них). 46. Независимый надзорный орган и его персонал наделен правовым иммунитетом в отношении деяний, совершенных добросовестно при исполнении каких-либо властных, обязанностей или функции в соответствии с проектом Закона «О доступе к информации». Всем предоставляется аналогичный иммунитет в случае разглашения ими информации преследуя добрые помыслы в соответствии с законом «О доступе к информации». 47. Существуют способы правовой защиты от введения санкций в отношении тех, кто добросовестно, предоставляет информацию, которая раскрывает правонарушения (т.е. информаторов).
КАТЕГОРИЯ 7. МЕРЫ ПРОДВИЖЕНИЯМАКСИМАЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО - 16 БАЛЛОВ
48. Органы государственной власти обязаны назначить ответственных должностных лиц (сотрудников по вопросам информации) или соответствующие департаменты за обеспечение того, чтобы они выполняли свои обязательства по раскрытию информации. 49. На центральный орган, такой как Комиссар по вопросам информации, или отдельный департамент правительства возложена ответственность по продвижению/защите права на информацию. 50. Усилия по повышению осведомленности общественности (например, производство руководство для государственных органов или введения предметов по доступу к информации для повышения осведомленности в школах) должны быть предприняты по закону. 51. Существует система, в рамках которой минимальные стандарты в области ведения делопроизводства с записями установлены и применяются. 52. Органы государственной власти обязаны создавать и обновлять списки или реестры документов находящиеся в их распоряжении, и обязаны делать это публично. 53. Существуют обязательные тренинг программы для государственных служащих. 54. Органы государственной власти обязаны ежегодно представлять доклад о действиях, предпринятых ими для осуществления своих обязательств по раскрытию информации. Это включает в себя статистические данные о полученных запросах и о том, как они были рассмотрены. 55. Центральный орган, такой как Комиссар по вопросам информации, или отдельный департамент правительства несет обязанность представлять консолидированный отчет в законодательные органы по предпринятым мерам реализации закона.
ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Вебсайт Глобального рейтинга свободы информации http://www.rti-rating.org 2. Показатели развития средств информации Международной программы развития коммуникаций ЮНЕСКО 3. Свобода информации: сравнительное правовое исследование, ЮНЕСКО: Париж, 2008 [1] URL: http://www.rti-rating.org/ [2] Access Info Euro. URL: http://www.access-info.org/ [3] Centre for Law and Democracy. URL: http://www.law-democracy.org/live/ [4] Членами Консультативного совета являются: Яман Акдениз, Эдуардо Бертони, Мукелани Димба, Андреа Фигари, Кэтлин Янссен, Александр Кашумов, Дани Кауфман, Йохан Лидберг, Маркос Мендибуру, Присцилла Нуокаби, Дариян Рафли и Наташа Пирц Мусар. [5] Перечень местных экспертов расположен на сайте http://www.rti-rating.org/methodology [6] URL: http://www.rti-rating.org/
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |