|
|
|
Введение в административное право
Подопригора Р.А.
Глава 1. Введение в административное право§ 1. Определение административного права Административное право - одна из фундаментальных отраслей права в системе права Республики Казахстан, наряду с конституционным, уголовным, гражданским, уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным правом. Само название показывает управленческую природу этой отрасли. Один из переводов латинского слова «Administratio» - управление. Однако, управление очень многомерная категория, поэтому будет ошибочно утверждать, что административное право занимается всеми управленческими вопросами. Очевидно, что управление живыми организмами или техническими устройствами, инженерными системами не изучается административным правом, которое напрямую связано с социальным управлением. Но и не всякое управление в различных социальных системах представляется интересным для административного права. Управление в семье, религиозных или общественных объединениях, коммерческих организациях по большей части не охватывается административным правом. Административное право - отрасль, непосредственно связанная с вопросами государственного управления. Сравнительно недавно во многих учебниках по административному праву указывалось, что административное право призвано регулировать общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления[1]. Но государственное управление также очень широкая категория. В известной степени любой государственный орган занимается государственным управлением, т.е. целенаправленно воздействует на соответствующие общественные отношения с целью их упорядочения. В таком понимании Парламент, издавая законы, безусловно, занимается государственным управлением. Суды, вынося решения по гражданским или приговоры по уголовным делам, опосредованно воздействуют на общественные отношения. Поэтому в широком смысле законодательные органы, суды и другие государственные органы (Президент, Конституционный совет, органы прокуратуры) задействованы в государственном управлении (управлении государством). Недаром один из законов, регулирующих деятельность местных представительных органов в Республике Казахстан, носит название «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан». Но законотворческая, судебная деятельность, большей частью, регулируется другими отраслями права: конституционным, гражданским, уголовным, процессуальными отраслями. Основной интерес для административного права представляет государственное управление в узком смысле слова, т.е. управленческая деятельность органов исполнительной власти и иных органов государственной администрации. Именно это повседневное, оперативное, детальное управление находится в центре внимания административного права. Универсальная и всепроникающая управленческая деятельность государственной администрации связана с огромным количеством правил поведения для государственных органов, государственных и негосударственных организаций, граждан. Эти правила могут устанавливаться законами или подзаконными актами в целях охраны общественного порядка и общественной безопасности. Поэтому административное право можно определить как совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере управленческой деятельности органов государственной администрации (в которую включаются исполнительные органы власти, а также иные государственные административные органы, не являющиеся формально исполнительными). Огромный массив этих норм содержится в административном законодательстве, а также в другом отраслевом законодательстве (гражданском, трудовом и др.). Существует множество других понятий и подходов к определению административного права, но все из них показывают публичную и управленческую суть этой отрасли. В более широком смысле административное право представляет собой не только совокупность правовых норм, но и правовые теории, идеи, концепции, принципы. Управленческая деятельность государственных органов разнообразна. Она охватывает и так называемое позитивное управление, выражающееся в издании многочисленных актов, содержащих разнообразные правила поведения, и индивидуальные предписания, и полицейскую деятельность, связанную с применением государственной администрацией разнообразных мер административного принуждения, контролем и надзором и даже квазисудебную деятельность. В современной научной литературе встречается дискуссия о природе административного права, имеет ли эта отрасль управленческую или полицейскую природу. В советское время из-за своей полицейской составляющей административное право даже исключалось из программ юридических учебных заведений, поскольку считалось, что советское право не имеет ничего общего с буржуазным полицейским правом и с полицейским аппаратом. В этой связи справедливым будет признание и управленческой, и полицейской, и некоторых других составляющих в природе административного права. Административное право не только отрасль, обслуживающая интересы государственного управления и государственной администрации. Оно призвано защищать граждан и негосударственные организации от неправомерных действий государственных органов путем наделения их правами, гарантиями в государственном управлении, закреплением различных процедур публичной деятельности государственных органов, обязанностей и ответственности должностных лиц. Поэтому административное право нельзя рассматривать только как отрасль, обслуживающую государственные потребности. Современное административное право - это отрасль, позволяющая согласовать различные интересы в государственном управлении, направленном в целом на упорядочение жизни общества, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Роль и значение административного права проявляется в самых разных направлениях. Оно регулирует вопросы организации государственного аппарата, взаимоотношений граждан и организаций с государственной администрацией в различных сферах общественной жизни, разрешение публично-правовых споров. Административное право играет огромную роль в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности. Это особенно актуально в связи с возросшими угрозами общественной безопасности со стороны различного рода экстремистов и террористов, сложными миграционными и экологическими процессами. В таких условиях фигура полицейского оказывается в центре общественной жизни. Многочисленные правила, которые организовывают и упорядочивают общественную жизнь, содержатся преимущественно в административном праве и пронизывают всю систему общественных отношений.
§ 2. Исполнительная власть в системе трех ветвей государственной власти Из всех отраслей права, пожалуй, именно административное право наиболее тесно связано с вопросами организации и деятельности исполнительной власти. И это вполне объяснимо. Посредством реализации исполнительной власти осуществляется государственное управление, находящееся в центре внимания административного права. Любое управление предполагает наличие субъекта, обладающего властными полномочиями - администратора или администрации. Государственная администрация сформирована преимущественно в рамках исполнительной ветви власти. Исполнительная власть обладает определенными признаками: 1. Исполнительная власть - это разновидность государственной власти. Теория разделения властей предполагает три классических ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых имеет свое предназначение, принципы организации и деятельности, особенности. 2. Исполнительная власть осуществляется специальными государственными органами - органами исполнительной власти. Эти органы представляют собой основное звено в системе органов государственного управления. Конечно, будет ошибочным утверждать, что все управленческие структуры государства сосредоточены в рамках исполнительных органов, но бесспорным является доминирование исполнительных органов власти среди этих структур. 3. Исполнительная власть обладает единством на всей территории Республики Казахстан. Единство проявляется в принципах организации, процедурах деятельности государственных органов на различных уровнях исполнительной власти и в различных сферах общественных отношений. Для унитарных государств, к числу которых относится и Казахстан, характерно, что даже на местном уровне присутствует единая структура местных исполнительных органов. 4. Исполнительная власть четко структурирована. Существуют различные уровни исполнительной власти, иерархия и система подчинения одних органов другим. 5. Исполнительная ветвь власти носит подзаконный характер, означающий, что организация и функционирование органов исполнительной власти осуществляется на основании законов. 6. Исполнительная власть имеет организующий характер, поскольку целью ее осуществления является упорядочение общественных отношений, организация исполнения законов и иных правовых предписаний, сложных социальных систем в экономике, административно-политической и социально-культурных сферах. 7. Исполнительная власть имеет универсальный характер, то есть распространяется на самые различные общественные отношения и субъектов этих отношений вне территориальных или временных границ. 8. Реализация исполнительной власти отличается непрерывной, систематической деятельностью, поскольку государственное управление предполагает постоянное воздействие на участников общественных отношений. 9. В рамках осуществления исполнительной власти реализуются различные функции. Во-первых, это непосредственно функции государственного управления: планирование, прогнозирование, организация, регулирование, исполнение, учет, контроль. Во-вторых, реализация исполнительной власти предполагает нормотворческую деятельность исполнительных органов, что показывает близость к законодательной функции. В-третьих, важной функцией является охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. В определенных случаях в рамках реализации этой власти осуществляется правосудие: вынесение от имени государства публичных наказаний или решений по спорам во внесудебном порядке, что говорит о наличии квазисудебной или юрисдикционной функции. В связи с новыми взглядами на административное право можно говорить о правозащитной функции исполнительной власти, в рамках осуществления которой исполнительные органы обеспечивают соблюдение прав и свобод граждан. 10. Исполнительная власть, являясь самостоятельной ветвью государственной власти, тем не менее, взаимодействует с другими ветвями государственной власти. Принцип разделения властей не означает изоляции одной ветви государственной власти от другой. Они взаимодействуют между собой, ограничивают друг друга. С одной стороны, исполнительная власть вторична по отношению к другим ветвям. Само ее название говорит о том, что исполнительные органы призваны исполнять решения, принятые органами других ветвей власти (законы, решения маслихатов, приговоры и решения судов). Деятельность исполнительных органов часто оценивается судами и иными органами с точки зрения законности, что также свидетельствует о занимаемом исполнительной властью месте среди других ветвей государственной власти. С другой стороны, в реальности исполнительная власть является самой могущественной. Именно поэтому в системе сдержек и противовесов присутствует некий крен: существует огромное количество ограничений для исполнительной власти, но сама исполнительная власть формально очень слабо влияет на законодательную и судебную. Более того, законодательством специально предусматриваются механизмы, не позволяющие исполнительной власти оказывать серьезное влияние на законодательную или судебную ветви. Такая могущественность исполнительной власти объясняется следующими причинами, которые также можно отнести к признакам исполнительной власти: 1. В системе исполнительной власти сосредоточены основные организационные, кадровые, финансовые, информационные, идеологические ресурсы государства. 2. Именно в системе исполнительной власти сосредоточен аппарат государственного принуждения (полицейские органы, армия, пенитенциарная система, специальные службы). 3. Исполнительная власть организована на принципах единоначалия деятельности и строгого подчинения нижестоящих органов вышестоящим, что отсутствует в случае с законодательной или судебной властями.
§3. Этапы в истории административного права Административное право сравнительная молодая отрасль права. До своего современного состояния она прошла несколько этапов. Возникновение административного права как отрасли права связывают с XVII-XVIII веками. Предшественниками административного права были камералистика и полицейское право. Камералистика, уходящая корнями в 16 век и окончательно сформировавшаяся в Германии в XVII в., представляла собой цикл административных и экономических дисциплин, преподававшихся в европейских средневековых университетах. В рамках этой науки изучались вопросы управления хозяйством крупных феодалов, равно как финансовые и экономические вопросы хозяйствования, аграрное, горное, лесное дело. Подобные знания были необходимы управляющим и служащим феодальных хозяйств, поскольку в средние века все управление - административное, финансовое, военное, судебное - осуществлялось в пределах территорий феодалов. С точки зрения исторических событий, повлиявших на становление и развитие административного права, выделяется рост городов, создание централизованных государств и усиление центральной власти, развитие экономических и культурных отношений, торговли между государствами. Абсолютистские государства, не признававшие разделения властей, в которых вся власть и управление были сосредоточены в руках правителя, не ограниченного никакими правовыми предписаниями, были вынуждены реагировать на новые процессы. Появилась насущная необходимость эффективного государственного управления в иной общественно-политической и социально-экономической ситуации, создания специального аппарата, способного охранять общественный порядок не только с помощью норм уголовного права. В XVIII веке камералистика расширила свой предмет на все связанные с государственной политикой дисциплины[2] (ученые в этой связи пишут о старой и новой камералистике[3]). В рамках управленческой составляющей камералистики закладывались иерархическое построение государственного аппарата, регламентировались функции, права и обязанности чиновников, унифицировались учреждения, обосновывалась необходимость централизации управления, что было очень показательным для эпохи просвещенного абсолютизма. Камеральное право очень бурно развивалось в таких европейских странах как Франция, Пруссия, Италия, Швеция, Голландия. В процессе развития камералистики от нее отделялись различные дисциплины. К примеру, специалисты в области финансового права ведут свой отсчет с отделения своей отрасли от камералистики. Одной из выделившихся дисциплин было и полицейское право. Первый труд, непосредственно посвященный вопросам полицейского права, связывают с именем французского ученого Н. Деламаре (1639-1723)[4], который опубликовал работу под названием «Трактат о полиции». В этом труде ученый описал предметы полицейской деятельности, выделил главные ее черты[5]. Серьезное значение для развития полицейской науки имели работы И. Юсти (1717-1771) и Е.фон Зонненфельса (1732-1817), которые внесли большой вклад в улучшение работы полиции, пенитенциарных учреждений и финансовой сферы[6]. Название полицейское право созвучно с существовавшими в те времена полицейскими государствами. Вместе с тем, термин «власть полиции» служил в качестве правового наименования государственного обеспечения «хорошего порядка» в обществе, а полицейская власть понималась как осуществление заботы о благосостоянии общества[7]. Во многих странах создавались специальные полицейские учреждения, у которых был очень широкий круг обязанностей: многим из того, чем сегодня занимаются многочисленные административные агентства, в XVII-XVIII веках занимались полицейские органы (освещение улиц, санитарное состояние, противопожарная безопасность, образование, культура и даже семейные отношения). Появились первые своды полицейского законодательства. Понятно, что в полицейских государствах все отношения между властью и гражданами строились на основе беспрекословного подчинения государственным органам, а сами чиновники не были ограничены какими-либо установлениями. Следующий этап в развитии административного права связан с глубокими переменами в политической, экономической жизни, новой социально-экономической обстановкой в конце XVIII- в первой половине XIX века. Промышленные революции в Европе, переход в ряде европейских стран к конституционным формам правления, следование принципу разделения властей, распространение концепции правового государства не могли не оказать влияния на полицейское право. Отношения между государством и гражданами перестают рассматриваться только в режиме подчинения последних первому. Право действует для всех - и для чиновников и для государства, более того, право призвано сдерживать административный произвол чиновников. Возникают совершенно иные по своей природе отношения в сфере государственного управления. «Полицейское право для регламентации этих отношений оказалось узкой отраслью права. К тому же оно имело неприглядную репутацию защитника абсолютистского государства, получившего затем название полицейского»[8]. Как пишет К.С. Бельский, в течение второй половины XIX века полицейское право должно было уступить свое место другой совокупности правовых норм, которая в Германии получила название «право управления» («право внутреннего управления»), а во Франции - «административное право»[9]. Ю.Н. Старилов указывает, что сначала наука «административного права» называлась «государственно-правовой наукой», а административное право отделилось от науки государственного права в результате длительного и противоречивого процесса развития[10]. Возникновение административного права связано с признанием верховенства права человека и гражданина, с идеями правового государства, с либеральными представлениями о роли государства в социальных процессах[11]. Особое развитие на новом этапе административное право получило в таких странах как Франция и Германия. Административное право изначально создано как право контроля за государственной администрацией, право защиты гражданина от произвола со стороны административных властей[12]. Поэтому в работах ученых того времени особое внимание уделялось сдерживанию полицейской власти и ограничению административного произвола, управлению, основанному на законе, взаимности прав и обязанностей государства и граждан. Вместе с тем, административное право не отказалось от полицейской составляющей. Но полиция стала рассматриваться как одна из функций государственных органов по охране общественного порядка, обеспечения безопасности граждан, а не как принцип государственного управления. Окончательное превращение административного права в самостоятельную правовую дисциплину в литературе связывают с концом XIX - началом XX века. Ю.Н. Старилов пишет, что становление административно-правовой науки во многом состоялось благодаря немецкому ученому О.Майеру (1846-1924), который определил параметры управления в правовом государстве, сформулировал многие понятия субъективного публичного права, публичной собственности и публичного предприятия, уделил большое внимание административным актам. Многие разработанные О.Майером понятия и правовые институты соответствуют современному стандарту административно-правовой догматики[13]. Дальнейшее развитие административного права, прежде всего в европейских странах, было связано с преодолением понимания административного права как «принуждающей» отрасли, систематизацией и специализацией многочисленных административно-правовых норм, вниманием к вопросам административной юстиции и административного процесса, публичной службы. В числе других ученых, внесших большой вклад в развитие административно-правовой науки, называются имена Л. Гумпловича (Австрия), М. Ориу (Франция), Лоренц фон Штейн (Германия)[14]. В более близких к Казахстану странах бывшего постсоветского пространства и, главным образом в России, административное право возникло и развивалось преимущественно под западноевропейском влиянием. Как и в Западной Европе, административное право начиналось с полицейского права и его зарождение связывают с началом XIX в.[15]. Полицейское право рассматривалось как отрасль, обслуживающая полицейскую деятельность, состоящую в контроле и надзоре за гражданами и организациями, обеспечении общественного порядка, безопасности и благосостояния. Позднее в конце XIX - начале XX в. административное право стало пониматься более широко - как наука о деятельности многочисленных административных органов, но центральными вопросами при этом были: организация административных учреждений, формы управления и административная юстиция, что составляло Общую часть административного права. В Особенную часть включались учения о 1) полиции безопасности; 2) народном здоровье; 3) духовном развитии; 4) об экономическом благосостоянии[16]. Крупнейшими российскими полицеистами и административистами того времени были И.Е. Андреевский, И.Т. Тарасов, В.Ф. Дерюжинский, А.А. Трифонов, М.М. Шпилевский, Э.Н. Берендтс, В.М. Гессен, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский и др.[17]. Советский период характеризуется различным отношением к административному праву. С одной стороны, отрасль окончательно сформировалась. При всех неутихающих до сих пор спорах о предмете, методе, системе административного права, природе административно-правовых отношений, терминологии, сложилось более-менее общее представление о содержании и наполнении этой отрасли. С другой стороны, административное право пережило трудные времена. В 20-30 годах прошлого столетия идеология стала активно вмешиваться в определение и задачи административно-правовой науки. Как отмечают российские исследователи, в начале 30-х годов разработка проблем административного права практически прекратилась по причине ненужности старых буржуазных подходов в управлении, полицейского аппарата, торжества идей об отмирании государства и права. В конце 1920 - начале 1930-х годов началось фронтальное наступление на административное право как отрасль правоведения[18], которое закончилось исключением административного права из учебных программ юридических факультетов ВУЗов. В 1938 году было решено восстановить науку административного права и возобновить преподавание административного права в университетах[19]. С этого времени административное право носило ярко выраженный идеологический характер. Государственное управление неизменно связывалось с социалистическим государством, руководящей ролью партии, классовой сущностью права, демократическим централизмом и социалистической законностью. Огосударствление всех сфер общественной жизни, приоритет государственного над частным также не могли не сказаться на состоянии административного права. Либеральные концепции, в рамках которых административные отношения нельзя рассматривать только как отношения властного характера с неравенством сторон, уступили место жестким управленческим схемам с безусловным доминированием государства и огромным количеством административных обязанностей для граждан и часто неограниченной административной властью государственных органов. Вместе с тем, продолжалась разработка традиционных институтов административного права, прежде всего, органов государственного управления, методов и форм управленческой деятельности, административной юрисдикции, административного процесса. К.С. Бельский отмечает что в этот период проявилась величайшая односторонность административно-правовой науки с вниманием к вопросам государственного управления и невниманием к полицейской составляющей административного права[20]. Распад СССР и крушение партийно-идеологической системы означали новый этап в развитии административного права. Освободившись от идеологических пут, административное право должно было получить новое развитие. И действительно, в рамках науки стали развиваться ранее обделенные вниманием ученых институты (например, административной юстиции), пересматриваться правовой статус органов управления, формы и методы управленческой деятельности, переосмысляться институты государственной службы, административного процесса и административной ответственности. Развернулась большая дискуссия по поводу системы административного права. Конечно, развитие административно-правовой науки столкнулось с рядом старых и новых проблем правового и неправового характера: живучестью взгляда на административное право как отрасль, закрепляющую неравенство сторон, беспрекословным подчинением командам субъекта управления; увлечением гражданско-правовыми методами регулирования общественных отношений даже в тех сферах, где эти методы неприменимы в принципе; громоздкостью и самодостаточностью бюрократического аппарата. Преодолеть эти препятствия и выйти на новый уровень развития - одна из задач современного административного права.
§ 4. Развитие административного права Республики Казахстан Следует признать, что административное право в Казахстане не получило достойного развития по сравнению с другими отраслями права, такими, к примеру, как гражданское, конституционное, уголовное. Конечно, эта отрасль традиционно входила в учебные планы юридических факультетов, но в силу разных причин в Казахстане не сложилось серьезной научной школы административного права, немногие ученые посвятили свою деятельность этой отрасли. Отчасти это объяснимо существовавшим политико-правовым режимом, идеологизацией государственного управления и государственной службы, безусловным приоритетом государственных интересов перед интересами личности, полицейским характером отношений между государством и гражданами. В таких условиях многие институты административного права, такие как административная юстиция, государственная служба объективно не могли развиваться. Единая управленческая вертикаль пронизывала всю страну, исключая региональные особенности управления и возможность их изучения. Большое внимание административному праву традиционно уделялось в образовательных учреждениях системы органов внутренних дел, но скорее, с точки зрения обеспечения полицейской деятельности. В советский период развития Казахстана не было издано ни одного казахстанского учебника по административному праву. Учебники, издававшиеся в России под общим названием «Советское административное право», находили свое применение и в Казахской ССР. Административное право Казахстана, несмотря на собственное административное законодательство, не выделялось из курса советского административного права с его охватом всех сфер и областей государственного управления, централизацией государственного управления, тщательным регламентированием всех сфер общественной жизни. Заметим, что, несмотря на такое незавидное положение административного права, Казахстан первым из всех советских республик принял Кодекс об административных правонарушениях. С точки зрения персоналий, следы первых ученых и преподавателей административного права обнаруживаются в 30-х годах прошлого столетия. До этого времени упоминаний об ученых-административистах, преподавании административного права в различных созданных юридических курсах, школах, Алматинском филиале ВЮЗИ, Алма-Атинском институте советского строительства не встречаются. 28 апреля 1938 года Совнарком Казахской ССР принял постановление о реорганизации Алма-Атинского института советского строительства в Алма-Атинский Государственный юридический институт. Эта дата считается днем рождения высшего юридического образования в Казахстане. В период становления юридического образования в Республике существовала большая проблема с кадрами, в связи с чем союзные органы направляли в Казахстан специалистов. В годы второй мировой войны в Алма-Ату были эвакуированы институты и ученые, студенты и аспиранты из Москвы, Минска, Риги, Харькова[21]. Алматинский юридический институт был временно объединен с Московским юридическим институтом. Приехавшие специалисты оказали неоценимую помощь в становлении и развитии высшего юридического образования и юридической науки в Казахстане. Так, например, в числе профессоров, на время приехавших в Алматы, была известный ученый государствовед и административист Ц.А. Ямпольская[22]. В преподавательский состав Первого государственного юридического института (1 ГЮИ - название объединенных Московского и Алма-Атинского юридического институтов) был включен один из знаменитых административистов того времени - С.М. Берцинский[23]. 1 ГЮИ был разрешен прием докторских и кандидатских диссертаций, в том числе по специальности «Административное право». В этот период была защищена кандидатская диссертация С.М. Берцинского «Административно-правовая защита советского гражданина и право жалобы»[24], которую, по-видимому, следует считать первой научной работой по административному праву, защищенной в Казахстане. Среди студентов, обучавшихся в 1 ГЮИ были будущие ученые и преподаватели административного права, в частности, доцент к.ю.н. С.Н. Савицкий, без которого невозможно представить административное право послевоенного Казахстана. После образования юридического факультета КазГУ в 1955 г., административное право вошло в цикл дисциплин, преподававшихся на кафедре советского государственного права. Среди преподавателей, читавших эту дисциплину, можно назвать М.А. Ваксберга, М.Б. Зусмана М.Б., С.Н. Савицкого. В секторе права Академии наук Казахской ССР в 50-е годы прошлого века начал свою деятельность будущий доктор юридических наук, посвятивший большую часть своей научной деятельности административному праву, - С.Н. Досымбеков. Определенное место вопросам государственного управления уделялось в работах М.Т. Баймаханова, В.А. Кима, Г.С. Сапаргалиева. Но в целом исследования по административному праву в 40-90 годах прошлого века не были приоритетными. Гораздо большее внимание уделялось работам по истории государства и права, государствоведению, гражданскому и уголовному праву. Время от времени утверждались научно-исследовательские темы, касающиеся большей частью управленческой составляющей административного права. Так в секторе права АН Казахской ССР в 1955 году была утверждена тема, связанная с вопросами административно-территориального районирования Казахстана в конце 1920-х годов[25]. В 1965 году в Институте философии и права разрабатывался раздел «Система органов управления хозяйственным строительством в СССР и союзных республиках» в рамках всесоюзной темы «Хозяйственно-организаторская деятельность Советского государства (совместно с АН СССР, АН УССР)[26]. Полицейская тематика административного права развивалась в рамках существующих милицейских учебных заведений: Карагандинской высшей школы милиции и Алматинской средней специальной школы милиции МВД СССР. Видным казахстанским административистом 50-80-х годов прошлого века был профессор С.Н. Досымбеков, который подготовил целый ряд работ по государственному управлению промышленностью и долгое время заведовал кафедрой административного права КазГУ им. Кирова. В числе других ученых, занимавшихся вопросами государственного управления как в теоретическом, так и прикладном плане, можно назвать М.Т. Баймаханова, Е.Б. Баянова, М.Х. Джекбатырова, В.М.Левченко, А.Ш. Туганбаева, Р.Т. Окушеву, И.И. Попова, С.Н. Савицкого, М.С. Сапаргалиева, Г. С. Сапаргалиева, С.С. Сартаева, А.А. Таранова, А.И. Худякова, В.Н. Уварова. Последний защитил докторскую диссертацию в 1987 г. по вопросам управления физической культурой и спортом и долгое время - до начала 2000 годов - был единственным доктором наук по административному праву в Казахстане. Особенно хотелось бы выделить ученых, для которых административное право составляло главный интерес в их научной и педагогической деятельности: С.Н. Досымбекова, Р.Т. Окушеву, С.Н. Савицкого, А.А. Таранова, В.Н. Уварова, А.И. Худякова. В 90-е годы прошлого века и первое десятилетие нынешнего века развитие административного права в Казахстане связано, прежде всего, с именем кандидата юридических наук, проф. Таранова А.А. Под его редакцией впервые вышел казахстанский учебник по административному праву[27], равно как множество других интересных трудов[28]. Ряд важных работ по вопросам государственного управления и государственной службы в эти годы был опубликован проф. Уваровым В.Н.[29] В постсоветском Казахстане были защищены докторские диссертации по административному праву: Б.А. Жетписбаев (проблемы административного принуждения), Е.О. Тузельбаев (административно-правовые вопросы общественной безопасности), Р.А. Подопригора (административно-правовые вопросы деятельности религиозных объединений). Изменения в политико-правовой действительности, новые подходы в нормотворчестве, усилия ученых в сфере административного права привели к соответствующим изменениям в отрасли с точки зрения ее нормативно-правового наполнения. Появилось большое количество собственных актов, причем на уровне законов, существование которых в советский период было невозможным (законы о государственной службе, административных процедурах, обращениях физических и юридических лиц и т.д.). Все большую роль в развитии административного права играют нормативные постановления Верховного Суда и Конституционного Совета Республики Казахстан, а также непосредственная судебная практика, в которой возникает все больше и больше споров между гражданами, негосударственными организациями с одной стороны и государством с другой, при этом, государственные органы нередко проигрывают споры.
§ 5. Административное право в зарубежных странах Административное право - неотъемлемая часть системы права во многих государствах мира. В то же самое время, отношение к нему в конкретном государстве может серьезно отличаться, поскольку оно зависит от различных факторов: правовых традиций, политико-правовой культуры, принадлежности к определенной системе права. К примеру, в странах англо-саксонской системы права, с их недоверием к публичным правовым институтам, административному праву не уделяется такого же внимания как в странах Европы. Эта дисциплина является, как правило, факультативной в юридических вузах. В Великобритании долгое время считалось, что административного права не существует вообще, либо оно рассматривалось как часть конституционного права[30]. В англо-саксонских странах административное право в меньшей степени изучает вопросы организации публичной администрации, государственной службы или административных правонарушений (которых в принципе в известном нам виде не существует во многих странах). Оно сосредоточено вокруг деятельности административных агентств, административных процедур, нормотворческой деятельности бюрократических структур, судебных и процессуальных гарантий от незаконной деятельности административных агентств, делегирования полномочий, квазисудебных органов. Особое внимание уделяется судебному контролю за деятельностью государственной администрации. В странах этой правовой семьи налицо децентрализация государственного управления, развитое местное самоуправление, рассредоточение административных функций по многочисленным и трудно структурируемым агентствам.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |