О хранении и размещении отходов. Эффект матрешки (Есенбек Есниязов, Юрист ТОО «West Dala»)

О хранении и размещении отходов.
Эффект матрешки

Оптимизация препятствует эволюции.

Алан Джей Перлис (Alan Jay Perlis; 1922—1990)

— американский учёный в области информатики.

Время. На все нужно время. И на производство товаров и на переработку образующихся при этом отходов. Однако необходимость временного хранения сырья на складе при производстве продукции признается, но предварительное накопление отходов для рентабельной переработки не признается. Специфику переработки отходов с учетом сезонных циклов правоприменительные органы не учитывают и переработчики отходов, эти реальные защитники, чистильщики природы попадают под общую гребенку с прочими загрязнителями и признаются опасными загрязнителями. Более того переработчик отходов может подвергнуться правоприменительной атаке с использованием двусмысленностей в экологическом законодательстве, когда одно понятие включает другое понятие, которое обнимается третьим понятием, причем это корреспондируется с нормами разных отраслей права. Эффект матрешки порой служит грозным оружием, позволяющим иногда применить меру ответственности, тяжесть которой приводит к банкротству вполне законопослушной организации занимающейся управлением отходами. Рассмотрение сложившейся ситуации и некоторые предложения по изменению законодательства на одном примере являются предметом настоящей статьи.

О сроках хранения накапливаемых отходов.

Вы знаете в течение какого срока специализированная организация по управлению отходами вправе хранить накапливаемые отходы до их переработки? Напомним, что для лиц, у которых отходы образуются и хранятся до передачи переработчикам отходов предусмотрен срок временного хранения, который согласно п.3-1 статьи 288 Экологического кодекса составляет не более шести месяцев. Поэтому вполне логичным представляется считать, что ответ содержится в п.3 статьи 288 ЭК где определено, что места хранения отходов предназначены для безопасного хранения отходов в срок не более трех лет до их восстановления или переработки (a), или не более одного года до их захоронения (b).

Однако, с другой стороны, правоприменительные органы возражают и ссылаются на Ответ Министра энергетики РК от 14 февраля 2017 года на вопрос от 30 января 2017 года № 454195 (dialog.egov.kz) «О хранении отходов на предприятии», где написано, что «указанное в пункте 3 ст.288 ЭК хранение отходов является долговременным хранением отходов, которое нормируется согласно ст.298 ЭК». К сожалению, на чем основано столь категоричное утверждение из Ответа не ясно, поэтому обратимся к п.3 ст.298 ЭК и прочитаем, что местом долговременного хранения отходов являются места их постоянного (постоянного! а не на один или три года) размещения с возможным (возможным! но не обязательным в течение одного или трех лет) последующим перемещением. Отсюда следует вывод, что Ответ МЭ от 14 февраля 2017 года недостаточно обоснован и к тому же не имеет обязательную силу официального разъяснения. А ведь хранение и накопление отходов остро нуждаются в ясном официальном регулировании. Что помешало уполномоченному органу инициировать внесение в п.3 ст.288 ЭК и ст.298 ЭК соответствующие уточнения вместо сохранения конфликтогенной двусмысленности со сроками хранения отходов? Более того правоприменительные органы заявляют, что никакого срока для накопительного хранения отходов специализированным переработчикам отходов вовсе не требуется. По их мнению, отходы поступающие в специализированные предприятия должны быть переработаны сразу, в тот же день.

Это показывает сохраняющееся недопонимание специфики работы предприятий по переработке отходов и сложности применяемых технологий переработки, которые зависят от многих факторов включая погодные условия, связанные с сезонными перепадами температуры, например, в случае принятия нефтезагрязненных грунтов, нефтешлама для переработки методом биоремедиации. Важно отметить, что данный метод является наиболее щадящим, экологически чистым способом переработки одобренным уполномоченным органом. Переработка нефтешлама методом биоремедиации происходит на производственном комплексе, на котором имеются площадки специально оборудованные для предотвращения попадания загрязняющих веществ на земную поверхность и включает несколько промежуточных этапов. Вкратце это выглядит так, доставленный на производственный комплекс нефтешлам должен сначала образовать объем достаточный для начала промышленной обработки, а затем спецтехникой распределяется по площади специально обустроенного поля, производится сортировка и удаление металлических, резиновых, пластмассовых и иных предметов. Далее нефтешлам распределяется слоем толщиной порядка 35 сантиметров по площадке и подготавливается к внесению биопрепаратов, содержащих микроорганизмы биологически активные в отношении нефтезагрязненных отходов. При низких температурах жизнедеятельность микроорганизмов невозможна и переработка нефтешламов методом биоремедиации осуществляется только в теплое время года. Указанная специфика работы по обращению с нефтешламами требует много времени, в связи с чем правоприменительные органы к специализированным переработчикам отходов должны применять сроки хранения накапливаемых отходов, предусмотренные п.3 статьи 288 ЭК: не более трех лет до их восстановления или переработки, или не более одного года до их захоронения. При этом для каждого природопользователя срок должен определяться согласно проектной документации в зависимости от вида отходов и применяемой технологии от минимально достаточных недель до максимально допустимых лет при исключительных исторических запасах. Важно помнить, что переработчикам отходов нет смысла затягивать сроки хранения накапливаемых отходов, напротив, переработчики экономически прямо заинтересованы в своевременной переработке, поскольку за весь период начиная с принятия отходов и до завершения переработки ежеквартально осуществляют платежи за производимые эмиссии в виде выбросов в атмосферу.

И все-таки обоснованность позиции переработчиков отходов оказалась признанной уполномоченным органом и в обсуждаемый сейчас проект нового ЭК РК включена норма о предоставлении шестимесячного срока накопления отходов до их переработки. Конечно хорошо, но логичнее не откладывать реализацию признания правомерности позиции переработчиков на будущее принятие нового ЭК, а уже сейчас устранить двусмысленность либо путем выдачи акта официального толкования уполномоченного органа имеющего обязательный характер, либо в виде выражения правовой позиции Верховного Суда РК в пункте 21 Нормативного постановления Верховного Суда РК от 25 ноября 2016 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами экологического законодательства Республики Казахстан по гражданским делам». Сейчас выраженное в этом пункте 21 разъяснение суда о сроках безопасного хранения отходов до их восстановления или переработки либо захоронения определенных пунктом 3 статьи 288 ЭК ни единым словом не поддерживает необоснованную позицию выраженную в упомянутом Ответе Министра энергетики РК от 14 февраля 2017 года произвольно привязывающую сроки к долговременным хранилищам по ст.298 ЭК, но и применение сроков хранения по п.3 ст.288 ЭК к переработчикам отходов не поддерживает. Между тем ясное определение правовой позиции ВС по данному вопросу представляется крайне актуальным для защиты переработчиков отходов от необоснованных обвинений.

Об алгоритме использования двусмысленных понятий.

Переработчика отходов обвинили в осуществлении деятельности на производственном комплексе по обращению с отходами без экологического разрешения, поскольку по мнению правоприменительных органов имевшееся экологическое разрешение на эмиссии на данном объекте, полученное собственником объекта надо было переоформить на переработчика отходов работавшего на объекте. Такое мнение не соответствует условиям переоформления, предусмотренным в ст.78 ЭК, но это отдельная тема, а сейчас рассмотрим, как действовали правоприменительные органы, чтобы начислить как можно (хотя и нельзя) большую сумму.

В самой статье 78 ЭК о последствиях невыполнения переоформления экологического разрешения ничего не сказано, а в пункте 5 Нормативного постановления Верховного Суда РК от 25 ноября 2016 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами экологического законодательства РК по гражданским делам» указано, что невыполнение природопользователем обязанности по переоформлению разрешения на эмиссии следует считать, как «незаконное осуществление эмиссии в окружающую среду». Что дает такое судебное разъяснение? Возникает ли при невыполнении переоформления ущерб вследствие «незаконного использования природных ресурсов», подлежащий возмещению согласно п.2 статьи 321 ЭК?

Во-первых, ущерб для бюджета не возникает, поскольку платежи за эмиссии были выплачены по имевшемуся у собственника объекта экологическому разрешению на эмиссии на объекте.

Во-вторых, ущерб для окружающей среды не возникает, поскольку деятельность осуществлялась в соответствии с проектной документацией.

Правоприменительные органы признают, что переоформление - это чисто административное, формальное действие. Отсутствие ущерба означает, что неисполнение переоформления не относится к так называемым «нарушениям экологического законодательства РК, влекущим имущественную ответственность» согласно классификации экологических правонарушений, предложенной в статье 319 ЭК.

Поскольку следом в пп.2) ст.319 ЭК идут административные правонарушения, находим статью 328 КоАП, согласно которой отсутствие экологического разрешения, влечет штраф на субъекты малого предпринимательства - в размере 30, среднего предпринимательства - 50 МРП, крупного предпринимательства - одной тысячи процентов ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий. Но переработчик отходов был малым предприятием и штраф в 30 МРП был малым и проверяющие пошли иным путем.

Шаг №1. Переработчику заявили, что последняя партия нефтешламов принята на переработку 31 декабря, а биопрепараты внесены 1 июля, значит был нарушен шестимесячный срок временного хранения, поэтому хранившиеся нефтешламы на основании п.3-1 ст.288 ЭК признаются размещенными с момента их образования, то есть нефтешламы признаются как-бы захороненными в загрязненном виде без переработки. Когда переработчик указал, что положения п.3-1 ст.288 ЭК о шестимесячном сроке временного хранения применимы только к предприятиям у которых образуются отходы, то правоприменительные органы заявили, что любое хранение признается размещением отходов, благодаря действительно удобному для правоприменительных органов определению-трансформатору в пп. 27) ст.1 ЭК размещение отходов - хранение или захоронение отходов производства и потребления.

Шаг №2. Используя признание хранившихся отходов размещенными, начисляется плата за эмиссии по ставкам за размещение отходов «янтарного» списка предусмотренным в п.6 ст.495 Налогового кодекса (от 10.12.2008 г.).

Шаг №3. Используется то обстоятельство, что согласно п.3 ст.492 НК (от 10.12.2008 г.) эмиссии в окружающую среду без оформленного в установленном порядке разрешительного документа рассматриваются как эмиссии в окружающую среду сверх установленных нормативов эмиссий в окружающую среду. В связи с этим хранившиеся отходы уже один раз превращенные в как-бы размещенные, далее ещё раз превращаются уже в отходы, размещенные сверх нормативов эмиссий.

Шаг №4. Переработчик с удивлением узнает, что поскольку он оказывается осуществил эмиссии в окружающую среду в виде размещения отходов сверх установленных нормативов, то начисляемые по п.6 ст.495 НК (от 10.12.2008 г.) ставки платы за размещение отходов (см. Шаг №2), увеличиваются в десять раз согласно п.10 ст.495 НК (от 10.12.2008 г.). При этом важно отметить, что 10-кратное увеличение было отменено с 01.01.2017 года, но несмотря на отмену всё-таки применено в сентябре 2017 года, ссылаясь на применение права действовавшего во время совершения правонарушения (ст.4 КоАП), но игнорируя, что закон, смягчающий или отменяющий ответственность за правонарушение, имеет обратную силу (ч.1 ст.5 КоАП).

Кстати, здесь можно отметить, что в ст.319 ЭК к видам экологических правонарушений отнесены нарушения экологического законодательства, влекущие «имущественную» ответственность. Казалось бы, имеется в виду «гражданско-правовая» ответственность, но почему-то указана именно «имущественная» ответственность, если это не случайность, то возможно здесь подразумевалась также своеобразная спорная «налоговая имущественную ответственность» по п.10 ст.495 НК (от 10.12.2008г.)?

Итак, специализированная организация полностью как положено по технологии переработала, очистила нефтегрунты и выпустила чистый грунт. Через год приходят налоговики с проверкой. Переработка выполнена в полном объеме и качественно. Чистый грунт налицо. Не зацепишься. Но за несколько месяцев проверки появляется обвинение, что все полторы тысячи тонн нефтешлама якобы размещены, захоронены без очистки в загрязненном виде и начисляется огромная сумма неподъемная для малого предприятия.

Особенно незаслуженно такое отношение к специализированной организации по переработке отходов, ведь именно эти экологические предприятия непосредственно своими руками защищают экологию, выполняют всю черновую работу по очистке окружающей среды от загрязнений. Тысячи лет люди помнят о подвигах легендарного древнегреческого героя Геракла, шестым подвигом которого была очистка конюшен царя Авгия от огромных исторических накоплений биологических отходов. Это, пожалуй, первый известный в истории авторский проект по обращению с отходами. Геракл проявил инженерное мышление и перенаправив воды реки смыл все отходы. Однако сейчас переработчики отходов должны находить более сложные и экологически чистые технические решения, проходить процедуры проверки, согласования и получения разрешения. И несмотря на все это даже законопослушная компания по управлению отходами, может оказаться обвиненной при использовании эффекта матрёшки, возникающего от пертурбации в понятийном ряду действующего экологического законодательства. Современные переработчики отходов ни в коем случае не претендуют на лавры героев, но особое значение специализированных компаний по управлению отходами в экологическом и налоговом законодательстве все-таки отразить надо.

О последствиях нарушения сроков.

В настоящее время переработчик отходов может оказаться обвиненным в том, что не переработал отходы сразу после принятия и допустил просрочку хотя бы на один день. Однако если посмотреть на эту ситуацию с точки зрения экологического законодательства, то мы увидим, что, во-первых, в соответствие с пп.28) п.1. ст.1 ЭК и разрешительной документацией переработка отходов включает различные операции, в том числе сортировку. При сортировке отделяется металл, шины, пластик. Затем смешивание нефтешламов с чистым грунтом и распределение массы тракторами по производственной площадке, разрыхление, увлажнение. Эти операции переработки отходов производятся ещё до первого внесения биопрепаратов. Следовательно, вывод о нарушении срока хранения отходов должен быть основан на объективных данных позволяющих в соответствии с нормами ЭК и особенностями применяемой технологии безусловно точно определить дату начала процесса переработки.

Во-вторых, когда из-за превышения срока хранения отходы признаются размещенными, захороненными с момента их образования, то необходимо обратить внимание на место хранения. Отходы всегда принимают и перерабатывают на специально оборудованных площадках, поэтому правоприменительным органам необходимо учитывать, что согласно п.7 ст.321 ЭК случаи сверхнормативного размещения отходов в оборудованные объекты, предотвращающие загрязнение земной поверхности, не рассматриваются в качестве ущерба окружающей среде, признаются действием безвредным. Является ли такое действие экологическим правонарушением? Определения понятия экологического правонарушения в ЭК нет, но есть в пункте 8 Нормативного постановления Верховного Суда РК от 25 ноября 2016 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами экологического законодательства Республики Казахстан по гражданским делам» - под экологическим правонарушением понимается действие (бездействие), нарушающее экологическое законодательство и причиняющее вред либо создающее реальную угрозу такого причинения.

Следовательно, признание экологическим правонарушением зависит от ущерба, поэтому действие/бездействие, не порождающее ущерба, не является экологическим правонарушением. В этом состоит радикальное отличие, от административного правонарушения которое признается таковым независимо от ущерба, поскольку согласно п.1 ст.25 КоАП административным правонарушением признается действие/бездействие за которое КоАП предусмотрена административная ответственность. Обязательны виновность и противоправность, но не ущерб. При этом отсутствие причиненного ущерба является основанием для освобождения от административной ответственности согласно статье 64-1 КоАП ввиду малозначительности правонарушения.

О правопонимании

В обсуждаемом сейчас проекте нового Экологического кодекса РК, по теме нашей статьи можно с удовлетворением отметить, что наконец-то за специализированными организациями по управлению отходами признается право на накопление отходов, в также убирается просто одиозное определение понятия размещения отходов как хранение или захоронение отходов, которое давало возможность манипулирования этими понятиями для применения неправомерных санкций. Это замечательно. С другой стороны, мы же понимаем, что только естественнонаучные законы физики всегда и везде работают одинаково, независимо от воли людей, а законы юридические могут быть хорошими, но правоприменение не очень хорошим, поскольку люди понимают, толкуют законы по-разному, у двух юристов три мнения, у проверяющего четвертое мнение, противоречия множатся, а Комментария к Экологическому кодексу нет. Обоснованных официальных разъяснений нормативного характера от уполномоченного органа явно не хватает. Есть Нормативное постановление Верховного Суда РК от 25 ноября 2016 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами экологического законодательства Республики Казахстан по гражданским делам», но это капля в море и то, не всегда актуально и нуждается в правовом мониторинге. Такие вот отдельные недостатки формирования экологического правопонимания. Указанные отрицательные факторы способны значительно девальвировать потенциал нового кодекса. Над этим надо поработать до принятия нового ЭК.

С другой стороны, несмотря на некоторые недостатки действующего Экологического кодекса хотелось бы отметить, что решение многих вопросов в сфере управления отходами зависит все-таки не только и не столько от ЭК, а от общих экономических условий хозяйствования. Как известно, например, Германия является одним из мировых лидеров опережая в переработке мусора, однако при этом «отстает» и лет двадцать уже обсуждает, но не принимает различные проекты Экологического кодекса. И такой обстоятельный немецкий подход к качеству законопроектов никак не мешает в реальной жизни успешно развивать имеющееся действующее экологическое и другое законодательство. Возможно не обязательно оптимизировать сроки и форсировать обсуждение проекта, а поступательно преодолевая болезни роста, дополняя и изменяя действующий ЭК эволюционировать в заявленном направлении перехода страны к «зеленой экономике».