|
|
|
Вопросы подсудности при обжаловании решений таможенных органов в суде
Ватаев Сергей Юрьевич Старший юрист международной юридической фирмы «Chadbourne & Parke»
VI международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 11 апреля 2008 г.)
С самого начала своей деятельности любое юридическое лицо, вне зависимости от его задач и цели, постоянно взаимодействует с государственными органами. При этом нередко возникают ситуации, когда лицо не согласно с действиями или бездействием государственных органов, и необходимо предпринять какие-то меры к тому, чтобы их оспорить. Чаще всего такие ситуации возникают в области фискальных отношений - во взаимодействии с налоговыми и таможенными органами. У многих юридических лиц, особенно работающих в сфере недропользования или имеющих тесные отношения с недропользователями, уже сложилась определенная стратегия оспаривания действий фискальных органов. Используя эту стратегию, часто юридические лица сначала направляют жалобу на уведомления и акты проверок в вышестоящий орган, а затем, в случае несогласия с вынесенным по жалобе решением, это решение вышестоящего органа обжалуется уже в судебном порядке. При этом, если дойти в рамках обжалования в административных рамках до уровня республиканских органов, то обжалование в судебном порядке может иметь место в суде г. Астаны, с возможным последующим апелляционным обжалованием в Верховном Суде. Причины широкого распространения такой стратегии в том, что обжалуя решения налогового органа сначала в административных рамках, а потом в судебном порядке, юридическое лицо во-первых, стремится избегнуть так называемого «фактора местного влияния», во-вторых, использует возможность большего числа шансов на пересмотр решения, и в третьих, может сэкономить на госпошлине, если вопрос разрешится на досудебной стадии. Стремление избежать местного влияния основывается на убеждении, что риск возможного воздействия местной оценки ситуации на мнение суда выше, если дело рассматривается в суде той же местности. В то же время, считается, что если дело рассматривается в суде г. Астаны, или в Верховном Суде, то воздействия местных факторов можно избежать. Можно добавить также в число причин выбора такой стратегии и то широко распространенное убеждение, что у суда г. Астаны и Верховного Суда имеется богатый опыт разрешения подобных споров, и заявитель рассчитывает в таком случае на большую опытность и компетентность суда. Описанная стратегия в большинстве случаев успешно работает в отношении налоговых споров. Можно предполагать, что в и случаях оспаривания решений таможенных органов та же самая стратегия должна так же быть применима. Однако это не всегда так. Существуют определенные нюансы, которые необходимо учитывать в случаях оспаривания решений таможенных органов. Так, несмотря на общую схожесть положений Налогового Кодекса («НК») и Таможенного Кодекса («ТК»), имеются и заметные различия в процедуре обжалования решений таможенных органов и налоговых органов. Так, например, при обжаловании в административном порядке сроки подачи жалобы различаются - например, жалоба налогоплательщика на уведомление по акту налоговой проверки подается в вышестоящий орган в течение тридцати рабочих дней со дня вручения налогоплательщику уведомления (ст. 553 п. 1 НК), а жалоба на уведомление таможенного органа о взыскании задолженности и пени должна быть подана в срок до десяти дней (ст. 495 п. 2 ТК). Также, например, ТК устанавливает, что жалоба на решение, действия (бездействие) таможенного органа и должностного лица таможенного органа может быть подана в срок до одного года со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав в сфере таможенного дела или истечения срока для принятия таможенным органом или должностным лицом решения (ст. 495 п. 1 ТК), а НК подобного специального срока не предусматривает, ограничиваясь лишь регулированием вопросов обжалования уведомления по акту налоговой проверки. Возможно, что подход НК в этом отношении более последователен и понятен, в то время как подход ТК создает вопрос о взаимодействии его положений с положениями Гражданского процессуального кодекса («ГПК»), предусматривающими трехмесячный срок (ст. 280) для обращения в суд с заявлением о нарушении прав, свобод и охраняемых законом интересов. В отношении же применения норм ТК возникает вопрос: может ли заявитель, подав жалобу на действия таможенного органа или должностного лица таможенного органа, использовать годичный срок для обжалования действий (бездействия) в административном порядке, а уже затем обжаловать решение вышестоящего органа, в порядке, предусмотренным ГПК? Ведь, с одной стороны, если заявитель в течение года обжалует решения таможенного органа в административном порядке, то он, таким образом пропускает трехмесячный срок, предусмотренный ст. 280 ГПК. Но, с другой стороны, было бы более логичным полагать, что если ТК предоставляет такую возможность, то заявитель вправе рассчитывать на этот годичный срок для решения вопросов в административном порядке через вышестоящий таможенный орган (уполномоченный орган), а затем уже обжаловать решение вышестоящего таможенного органа (уполномоченного органа) в суде. Такой вывод вполне подтверждается и идеей, заложенной в основу разъяснения, данного в п. 10 Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 23 июня 2006 года № 5 «О судебной практике применения налогового законодательства» (далее - «Нормативное постановление»): «... Установленный частью первой статьи 280 ГПК срок обращения с заявлением в суд исчисляется: в случае оспаривания уведомления по акту налоговой проверки непосредственно в суде - со дня его вручения в порядке пункта 4 статьи 31 Налогового кодекса, а в случае предварительного обжалования в вышестоящий орган налоговой службы - со дня, когда налогоплательщику стало известно о решении этого органа об оставлении его жалобы без удовлетворения полностью или в части. Если по результатам рассмотрения жалобы налогоплательщика вынесено новое уведомление, срок его обжалования исчисляется заново со дня вручения в установленном порядке....» Представляется, что использование аналогичного подхода было бы справедливым и к случаям жалоб на действия/бездействия таможенных органов, так как нет причин, по которым законодательная и правоприменительная политика должны быть иными. Не исключено, что многим рассуждения о разнице подходов при рассмотрении налоговых и таможенных споров покажутся схоластическим упражнением, не имеющим практической ценности. Однако это не так. Имеются неединичные случаи, когда ситуация при обжаловании действий налоговых органов и ситуация при обжаловании действий таможенных органов кардинально отличается, при отсутствии каких-либо ясных оснований для различного подхода. Мы рассмотрим два примера - два судебных дела, в которых заявления в порядке главы 27 ГПК были поданы по первой инстанции в суд г. Астаны, и затем по рассмотрении частных жалоб на определения суда г. Астаны были вынесены постановления Коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Казахстан. В первом из этих дел (Постановление Коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Казахстан от 3 марта 2005 года № 3а-46-05) ТОО «AUTO LAND» обратилось в суд г. Астаны с заявлением об оспаривании указания Агентства таможенного контроля Республики Казахстан и уведомления Департамента таможенного контроля по г. Астане. Определением судьи суда г. Астаны заявление ТОО «AUTO LAND» было возвращено по мотивам неподсудности данного заявления суду г. Астаны. В частной жалобе ТОО «AUTO LAND» просило отменить названное определение и направить заявление для рассмотрения по существу в тот же суд, указывая, что дело должно рассматриваться судом г. Астаны, так как в данном случае оспаривается не только уведомление Департамента таможенного контроля по г. Астане, но и, в первую очередь, действия Агентства таможенного контроля Республики Казахстан, которое дало указание своему территориальному подразделению - Департаменту. ТОО «AUTO LAND» в жалобе указывало, что это указание было правомерно обжаловано в суд г. Астаны, так как Агентство таможенного контроля является республиканским исполнительным органом. Однако коллегия сочла, что фактически предметом обжалования в суде по существу остается уведомление Департамента таможенного контроля по г. Астане, а поэтому определение подлежит оставлению без изменения, а частная жалоба без удовлетворения. Коллегия не приняла во внимание довод истца о том, что им оспаривается одновременно и указание республиканского исполнительного органа, поскольку»... нового решения в данном случае Агентством не принималось, а обязанность по уплате задолженности по таможенным платежам и налогам возникла для филиала ТОО «AUTO LAND» по результатам проведенной независимой экспертизы …». Коллегия постановила, что судом был сделан правильный вывод о возможности оспаривания уведомления с соблюдением правил подсудности в специализированный межрайонный экономический суд по месту нахождения ответчика, то есть Департамента таможенного контроля по г. Астане. То есть, несмотря на то, что имело место определенное конкретное указание уполномоченного органа в сфере таможенного дела, породившее определенные обязанности истца, и которое было предметом обжалования, суд счел, что поскольку права истца были затронуты решением таможенного органа «на местном уровне», а указание уполномоченного органа якобы не создало новых правовых последствий, то и подавать жалобу следовало в специализированный межрайонный экономический суд по месту нахождения ответчика. Согласиться с таким подходом трудно - фактически суд перекладывает на заявителя обязанность разобраться, чьим решением и в какой мере затронуты его права. В результате заявитель мечется между судами, теряя время и упуская возможность обжалования вообще, и не может воспользоваться правами, предусмотренными законом. Еще более ярким примером является ситуация, когда заявители обжалуют отказ уполномоченного органа в пересмотре решения нижестоящего таможенного органа. Так, в другом деле, в рассмотрении которого автор принимал непосредственное участие, компания «Шлюмберже Лоджелко Инк» обратилась в суд с заявлением об оспаривании действий Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан. Причиной заявления было то, что Департаментом таможенного контроля по Атырауской области было вынесено предварительное решение, которым определенное оборудование (скважинные перфораторы) были классифицированы по коду 7304909000 ТН ВЭД «Полый бесшовный профиль из черного металла». В то же время, заявителю как из собственного опыта, так и из иных источников было известно, что, например, Центральная таможенная лаборатория рекомендовала классифицировать указанное оборудование по коду 8431430000 как части бурильных и проходческих машин, а отдел таможенных экспертиз Департамента таможенного контроля по Актюбинской области - по коду 9015900000. Фактически, без вмешательства Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан («КТК») установить истину и прийти к единообразному пониманию классификации оборудования было невозможно. Соответственно, компания обратилась в КТК с жалобой на действия Департамента таможенного контроля по Атырауской области, и просьбой вынести иное решение, однако последний оставил жалобу без удовлетворения, и указал в своем письме, что предварительное решение было обоснованным. Поскольку КТК не изменил предварительное решение, заявителем было принято решение обжаловать отказ КТК в пересмотре решения, что полностью согласуется с законодательством - как действие, так и бездействие, нарушающие права лица, может быть обжаловано в суде; решение об отказе, выраженное а письме КТК, являлось правовым актом индивидуального применения, т.к. было рассчитано на одноразовое применение. Поскольку, согласно ст. 28 п. 2 ГПК дела об оспаривании ненормативных актов республиканских исполнительных органов, касающихся прав организаций, рассматриваются судом города Астаны, заявление об обжаловании решения КТК об отказе в пересмотре решения нижестоящего таможенного органа, было подано в суд г. Астаны. Однако определением судьи суда города Астаны заявление было возвращено в связи с неподсудностью дела суду города Астаны. Заявитель подал частную жалобу на это определение, однако Коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Казахстан согласилась с выводами суда г. Астаны, и оставила определение без изменения. При этом Коллегия обосновала свое заключение следующим: «...Письмо Комитета, которым Компании в пересмотре предварительного решения Департамента таможенного контроля по Атырауской области отказано, к правовому акту государственного органа отнести нельзя, поскольку оно не влечет для заявителя юридических последствий. Между тем, именно предварительное решение указанного выше Департамента влечет для Компании юридические последствия, поэтому судья обоснованно возвратила заявление в связи с неподсудностью дела суду города Астаны....» И хотя в Постановлении Коллегии содержалась ссылка на то, что судом города Астаны рассматриваются дела об оспаривании ненормативных актов республиканских исполнительных органов, касающихся прав и свобод граждан, прав организаций, и несмотря на то, что в Постановлении была приведена дословная выдержка из ст. 4 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах», вывод, который был в итоге сделан, противоречит логике. В Постановлении Коллегии совершенно уместно цитировался Закон «Об административных процедурах» - поскольку законодательство Республики Казахстан не содержит определения того, что есть «ненормативный акт», то Коллегия абсолютно правильно прибегла к толкованию понятия «ненормативный акт» как «акт индивидуального применения», понятие которого дано в указанной ст. 4 Закона «Об административных процедурах»: «... правовой акт государственных органов относится к актам индивидуального применения, является письменным официальным документом установленной формы и: 1) рассчитан на одноразовое либо иное ограниченное применение; 2) (или) распространяется на определенное лицо либо иной определенный круг лиц в рамках законодательно регламентированной ситуации; 3) (или) устанавливает, изменяет, прекращает или приостанавливает права и обязанности определенного лица или иного ограниченного круга лиц» Однако при применении процитированной нормы Коллегия сделала ошибочный вывод, что письмо Комитета, которым в пересмотре решения отказано, к правовому акту государственного органа отнести нельзя, поскольку оно не влечет для заявителя юридических последствий. Для отнесения правового акта к категории «актов индивидуального применения», т.е. к «ненормативным актам» (в терминологии ГПК), достаточно, чтобы он удовлетворял любому из трех перечисленных в п. 2 ст. 4 Закона «Об административных процедурах» условию. Это, в частности, специально подчеркнуто использованием частицы «или» в тексте списка из трех подпунктов указанной нормы. Таким образом, одного только того факта, что решение КТК об отказе в пересмотре распространялось на определенное лицо (заявителя), было достаточно, чтобы признать подсудность данного спора суду г. Астаны. Коллегия же, по всей видимости, сочла необходимым, чтобы акт удовлетворял всем трем условиям из списка, что в итоге привело к ошибочному заключению. Коллегии также нужно было учесть положение п. 1 ст. 4 Закона «Об административных процедурах», где говорится, что «государственные органы и должностные лица при осуществлении государственных функций и должностных полномочий принимают решения путем издания правовых актов.» То есть, правовым актом является любое решение, любое действие государственного органа, произведенное им при осуществлении государственных функций. Государственный орган не должен производить юридически незначимых действий в принципе, а единственное разделение между действиями, осуществляемыми государственным органом при осуществлении государственных функций, заключается лишь в том, будет ли действие носить характер акта индивидуального применения или будет изданием нормативного акта. Если взглянуть на рассмотренную ситуацию в перспективе, более масштабно, то напрашивается следующий вывод - решения уполномоченного органа, которым он отказывает в пересмотре решений нижестоящих органов, не могут быть обжалованы вообще! Ибо, исходя из логики рассмотренного Постановления, какой-либо акт, которым уполномоченный орган совершает действие отказа в пересмотре решения, говоря словами Постановления»...к правовому акту государственного органа отнести нельзя, поскольку оно не влечет для заявителя юридических последствий», и оспаривать следует только акты нижестоящих органов. Таким образом, следуя такой интерпретации закона, мы приходим к тому, что уполномоченный орган может с легкостью избегнуть оспаривания в суде его актов по вопросам пересмотра решений нижестоящих органов, то есть стать неподсудным, и практически «иммунным» от действия закона. Для этого ему необходимо лишь полностью отказывать в пересмотре решений, а суд г. Астаны будет в связи с неподсудностью ему дела направлять заявителей в суды по месту нахождения нижестоящих органов. Кстати, одним из итогов такого подхода является то, что неразбериха с кодами классификации товара, которые мы приводили в качестве примера, по всей видимости, так и будет продолжаться, поскольку уполномоченный орган, который вправе принять решение об единообразном подходе к классификации, самоустранился от решения проблемы, а судебная власть его в этом фактически поощрила. Очевидно, что такое положение дел вступает в противоречие с основными принципами не только гражданского судопроизводства, но и всей правовой системы в целом. Автор полагает, что в этой связи государственным органам (как исполнительным, так и судебным) необходимо внимательно изучить практику определения вопросов подсудности в делах по обжалованию решений таможенных органов в суде, с той целью, чтобы изменить несоответствующие духу и букве закона подходы к решению вопросов, и реально обеспечить право на защиту интересов граждан и организаций, установить честные и прозрачные «правила игры» для всех участников внешнеэкономической деятельности - и регуляторов, и регулируемых. Самим же участникам внешнеэкономической деятельности в ожидании возможных изменений остается только посоветовать учитывать нюансы теории и практики, как описанные здесь, так и иные.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |