| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Качество гарантированной государством юридической помощи.
Настоящий материал подготовлен и опубликован Центром исследования правовой политики в рамках проекта «Улучшение условий доступа к правосудию в Казахстане» реализованного при поддержке Посольства США в Казахстане. Мнения и взгляды, содержащиеся в материале, не отражают точку зрения Посольства США в Казахстане.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Международный опыт по вопросам стандартов качества юридической помощи Общие теоретические вопросы оценки качества Контроль и обеспечение качества Структура и организация системы Основные выводы и практические рекомендации
ВВЕДЕНИЕ [1]
Задача улучшения качества работы адвокатов по делам о гарантированной государством юридической помощи (далее «ГГЮП») находится на повестке дня уже много десятилетий во многих юрисдикциях. Сложность установления каких-либо стандартов в отношении юридической помощи связана со спецификой адвокатской профессии, а также с нежеланием большей части адвокатов во всех странах, подвергать свою работу каким-либо измерениям. При этом основной тезис заключается в том, что профессиональная квалификация достигается при получении образования, проверяется при выдаче лицензии, и в дальнейшем обеспечивается требованиями членской организации - коллегии (палаты, ассоциации) адвокатов, вследствие чего нет необходимости устанавливать какие-либо стандарты, которые невозможно объективно выработать. Слабость данного тезиса, по мнению международного экспертного сообщества, заключается в том, что, во-первых, он не отражает действительности, в плане существующих проблем, т.е. юридическое образование и инструменты саморегулирования адвокатской профессии, не обеспечивают должного качества по оказанию ГГЮП без целенаправленных критериев и механизмов мониторинга качества. Во - вторых данный тезис не учитывает современные теории управления процессом, которые позволяют разработать эффективные методы измерения и улучшения качества услуг любой организации. Данный отчет посвящен изучению вопроса регулирования качества юридической помощи, предоставляемой за счет средств государства, посредством разработки и установления определенных стандартов в отношении работы адвокатов. Будет рассмотрен международный опыт в этой области, а также проведен общий анализ ситуации с гарантированной государством юридической помощи в Казахстане, с использованием результатов социологического опроса адвокатов. По итогам странового и сравнительно - правового анализа будут предложены практические рекомендации по внедрению конкретных стандартов качества юридической помощи, предоставляемой за счет средств государства.
Международный опыт по вопросам стандартов качества юридической помощи
Предпосылки развития
Установление систематических стандартов качества в отношении бесплатной юридической помощи началось в Соединенных Штатах и Великобритании в 70-х годах прошлого века и обрело наибольшее развитие и становление в 1990-ых. Основные предпосылки для широкого развития этого направления в политике по вопросам ГГЮП, были связаны с растущим уровнем государственного финансирования этой сферы, а также с последовавшим за этим политическим давлением со стороны общественности, требовавшей продемонстрировать максимальную рентабельность затрат и наилучшее соотношение «цены-качество».
Этому также способствовало выявление проблем на практике независимыми общественными организациями в деятельности адвокатов, когда в результате их пассивности и низкой компетентности не были предотвращены ошибки в отправлении правосудия. Этот период также сопровождался созданием отдельных государственных органов, администрирующих ГГЮП, основной задачей которых было обеспечение эффективности и качества юридической помощи.
Общие теоретические вопросы оценки качества
Для начала необходимо определить, о чем именно идет речь, когда мы говорим о «качестве» юридических услуг. В настоящее время подчеркивают относительный характер этого понятия, зависящий от конкретного контекста оказываемых услуг. Однако если рассматривать его в континууме деятельности от уровня «невыполнение» до «превосходное исполнение» (см. Рисунок 1), то качественная юридическая помощь может находиться в промежутке «порог компетентности» и «превосходное исполнение».[3]
Рисунок 1. Континуум деятельности
Ресурсы - измеряет количественные показатели в отношении образования, курсов повышения квалификации, опыта работы. Структура - измеряет материально-технические и регулятивные параметры, например, техническое оснащение, наличие определенных процедур, механизмы рассмотрения жалоб и т.д. Процесс - непосредственно направлен на измерение поведения адвокатов, эффективности работы и соблюдение всех требований (законодательных, этических). Результат - применяется больше в отношении медицинских или образовательных услуг и измеряет исход деятельности в индивидуальном случае. В правовой профессии принято измерять такие показатели как затраченное адвокатом время на оказание юридической помощи, исход дела, удовлетворенность клиента. Измерение каждого их этих показателей сопряжено со сложностями учета индивидуальных особенностей дел. Например, однозначно сложно назвать положительный результат по уголовному делу, когда речь идет о множестве факторов, которые могут изменить процессуальное положение подзащитного, существенно смягчить наказание или повлиять на условия исполнения приговора.
В отношении, удовлетворенности клиентов, не все могут оценить соблюдение профессиональных требований, так как они мало что об этом знают. Однако, оценка клиентами степени учета их интересов при осуществлении защиты, является хорошим показателем качества работы адвокатов.
Международные обязательства
В международном праве, вопрос качества юридической помощи рассматривается в общем контексте обязательств государства обеспечить соблюдение процессуальных требований, составляющих право на справедливый судебный процесс. Действительно, невозможно обеспечить качественную защиту, если в законе и в правоприменительной практике отсутствуют такие гарантии как: (a) право на презумпцию невиновности; (b) право хранить молчание и не свидетельствовать против себя; (c) право быть судимым без неоправданной задержки; (d) право на открытое судебное заседание (e) право на информацию о характере и причине обвинения; (g) право иметь конфиденциальные консультаций с адвокатом; (і) право быть судимым в своем присутствии и участвовать в процессе; (m) достаточное время и возможности для подготовки защиты; (n) право вызывать и допрашивать свидетелей; (o) право на бесплатного переводчика
Эти права очерчивают процессуальные рамки, в которых возможно оказание эффективной юридической помощи. В отношении бесплатной юридической помощи, международные органы установили требование о, том, что государство обязано предоставлять бесплатную юридическую помощь, в случаях отсутствия у обвиняемых финансовых средств, а также когда интересы правосудия того требуют. При чем, такая помощь, должна быть обязательно «эффективной». Договорные органы четко не прописывают стандарты в отношении содержания понятия «эффективной» юридической помощи.
В этом вопросе, продвинулись международные специализированные органы, такие как Управление ООН по Наркотикам и Преступности (ЮНОДК). Так в 2013 г. ЮНДК опубликовал Принципы и Руководство по Доступу к Юридической Помощи в Системе Уголовного Правосудия. Они были утверждены Генеральной Ассамблеей ООН в 2012 г. в качестве общего руководства для государств в сфере предоставления гарантированной государством юридической помощи.
a) обеспечить разработку критериев для аккредитации адвокатов по оказанию БЮП; b) обеспечить соблюдение адвокатами действующих профессиональных кодексов поведения и предусмотреть соответствующие санкции за их нарушения; c) установить нормы для обеспечения того, чтобы адвокаты не имели права требовать каких-либо выплат от получателей ГГЮП; d) обеспечить, чтобы дисциплинарные жалобы на действия адвокатов рассматривались беспристрастными органами; e) создать надлежащие механизмы надзора за действиями поставщиков юридической помощи, в частности в целях предупреждения коррупции.
В 2013 году Управление ООН по Наркотикам и Преступности (ЮНОДК) также опубликовало руководство по Раннему доступу к юридической помощи по уголовным делам. Основными требованиями к поставщикам БЮП по обеспечению качества такой помощи были обозначены:
• Соответствие этическим стандартам: - Конфиденциальность между адвокатом и клиентом должна быть соблюдена. • Своевременность предоставления БЮП: Учитывая важность раннего доступа к юридической помощи, поставщики услуг юридической помощи должны работать по определенным стандартам в отношении времени, в рамках которого отвечают на просьбы о юридической консультации и помощи. Это в частности относится к программам вызовов и могут быть выражены в следующем порядке, например, в 80% звонков, консультация (по телефону или лично) должна быть предоставлена в течении 60 минут. • Методы предоставления консультаций или помощи: Консультации и юридическая помощь должны быть предоставлены лично. Если существует веские причины предоставления помощи по телефону, об этом должна быть сделана соответствующая письменная запись. • Регистрирование всех заявление о БЮП: Письменные записи должны храниться на все запросы о юридической помощи и о принятых мерах, и в случае предоставления юридической помощи, на всю относящуюся информацию. Следует уделить внимание требованию использования утвержденной формы документов. • Непрерывность представления: Следует уделить внимание требованию поставщиков юридической помощи предоставлять непрерывное представительство. В отсутствии определенных причин, поставщик услуг, приняв дело, продолжает предоставлять юридическую помощь лицо пока дело не будет завершено. • Запрет на взимание оплаты для клиентов юридической помощи: Никакие сборы не должны взиматься у клиентов дел по юридической помощи, за исключением, когда это разрешено соответствующим законодательством или правилами. • Проведение курсов повышение квалификации адвокатов по БЮП на основе объективно установленных потребностей. • Архивация дел по БЮП на определенный срок, в частности для определения возможного конфликта интересов. • Нагрузка дел - требования по максимальному количеству активных дел в производстве адвокатов. • Качество работы адвокатов - установить процедуры проверки качества работы адвокатов, например, на основе коллегиальной оценки адвокатских досье.
Механизмы оценки качества
а) Экспертная оценка коллег - адвокатов
Основная суть этого метода состоит в том, что независимый орган назначает опытных и уважаемых практикующих адвокатов в качестве экспертов-рецензентов. В схеме коллегиальной оценки применяется несколько практических методов, таких как общее наблюдение, интервью, проверка материалов дел, наблюдение за работой в суде. Комбинация этих методов обеспечивает наиболее объективное выставление оценки и, кроме того, дает возможность оценщику предоставить тщательные и точные замечания. Для такой оценки разработана общая система критериев/стандартов, а также программа тренингов для рецензентов с целью обеспечения единообразия процесса оценки. В результате анализа широкого круга профессиональных и законодательных требований в отношении работы работа, было определено минимальное число критериев -20. В качестве предмета оценки были выбраны следующие аспекты оказания юридической помощи. Во-первых, точность, целесообразность и своевременность даваемого клиенту юридического совета. Во-вторых, это забота о клиенте: прояснение запросов клиента и предоставление первичной информации о будущих действиях, включая встречи с клиентом. В-третьих, это необходимые и своевременные усилия по сбору фактов, а также соблюдение требований профессиональной этики. Кроме того, оценке подвергаются разработка исполнение стратегии и порядок документирования всех стадий работы. Ниже приведены примеры критериев оценки. Адвокатские документы оцениваются по пяти бальной шкале, соответствующей континууму деятельность на Рис.1. Так, например, уровень «превосходное исполнение» соответствует следующим результатам оценки: • Запросы клиента должным образом задокументированы в полном объеме. • Контакты, консультации и другие виды работы проводятся с учетом обстоятельств отдельного клиента. • Все клиенты получают полные и надлежащие консультации. • Все проблемы решаются всесторонне, надлежащим образом и эффективно. • Явно заметно наличие глубоких знаний и понимание широкого контекста. • Превосходно применяются тактики и стратегии, проявляются навыки и опыт, чтобы обеспечить наилучшие результаты для клиентов. • Поставщик по собственной инициативе делает больше, чем просто выполнение указаний клиента. • Ни одна из сфер деятельности поставщика не требует значительных улучшений.
«Порог компетентности» является минимально допустимым уровнем квалификации адвоката для оказания ГГЮП. Данная оценка выставляется при наличии следующих показателей качества.
• Запросы клиента должным образом задокументированы. • Контакты с клиентом проходили адекватно, но были ограничены. • Консультации и другая помощь отвечали требованиям, хотя не всегда были подробными и могли не касаться проблем клиента, отличных от основной проблемы, с которой он обратился за помощью.
В результате оценки не предполагается исключать адвокатов, получившие баллы, ниже чем допустимый уровень порога компетентности из списка адвокатов по ГГЮП. Адвокат получает предупреждение и ему предоставляется шестимесячный срок для исправления ситуации. Ожидается, что за это время он проведет самостоятельную (внутреннюю) проверку материалов всех дел, по которым оказывается помощь. Такие показатели применяются, например, в Англии и Уэльсе, а также в Шотландии.
Механизм экспертной оценки коллег - адвокатов может применяться для конкретных целей, таких как:
• адресный контроль
когда имеются сомнения в качестве работы поставщика (организации где работают адвокаты по ГГЮП), коллегиальная проверка применяется для определения того, соответствует ли работа поставщика стандартам, определенным в контракте;
• выборочный контроль
когда коллегиальная проверка является вспомогательным элементом аудита или другого метода оценки качества;
• квалификационный контроль
Данный метод, является наиболее эффективным для полноценной оценки качества работы адвокатов по ГГЮП, однако он сопряжен со значительными расходами. Подготовка и проведение оценки, оплата труда оценщиков, проведение после-оценочных мероприятий подразумевает наличие определенных ресурсов у администратора по ГГЮП.
б) Оценка адвокатских досье
Более ограниченный метод качественной оценки работы адвокатов заключается в проверке адвокатских досье. Национальное законодательство позволяет органам юридической помощи иметь доступ к файлам клиентов, которым предоставляется юридическая помощь, для проверки качества как исключение обычному правилу соблюдения адвокатской тайны и конфиденциальности. В странах, где системы юридической помощи малоимущим созданы и развиваются давно, были созданы такие полуавтономные органы, ответственные за управление программами юридической помощи. Такие органы, которые в разных странах могут называться советом, комиссией или даже корпорацией, имеют схожие характеристики, в частности автономность, независимость, четкий круг полномочий по обеспечению эффективного администрирования системы ГГЮП, включая вопросы качества юридической помощи. В таких странах поверку досье осуществляют специалисты - сотрудники таких государственных органов по юридической помощи. Они не имеют опыта и квалификации уровня экспертов-рецензентов, которые привлекаются для коллегиальной оценки, однако проходят специальную подготовку для осуществления проверки. Специалисты просматривают произвольно выбранные адвокатские документы и оценивают их на основе специальных критериев.
Критерии оценки охватывают следующие аспекты:
• информация, полученная от клиента; • данный клиенту совет (консультация); • шаги, предпринятые для продвижения дела клиента; • защита прав и интересов клиента.
в) Оценка степени удовлетворенности клиентов
Полноценная оценка работы адвокатов по ГГЮП невозможна без информации со стороны получателей такой помощи. По опыту развитых стран, выявилась определенная корреляция между мнением клиента об оказанной ему помощи и оценкой качества этих услуг со стороны коллег-оценщиков. Следует признать, что изучение степени удовлетворенности клиентов связано с некоторыми проблемами. В частности, необходимо обеспечить конфиденциальность клиентов, а также рассмотреть различные тактики для преодоления нежелания клиентов участвовать в оценке. Кроме того, нельзя не понимать, что мнение клиента о качестве юридических услуг в значительной степени зависит от исхода их дел. Поэтому считается, что необходимо быть тщательным и внимательным при проведении таких оценок, а также при интерпретации результатов. Так, при составлении анкет для опросов клиентов, необходимо учесть требование конфиденциальности, и обеспечить полное отсутствие какой-либо информации, позволяющей определить личность клиента. Цель проведения обследований степени удовлетворенности клиентов состоит в том, чтобы получить представление о других факторах, которые могут быть важными для будущего развития системы юридической помощи: причины выбора клиентом конкретного адвоката, проблемы доступа клиентов (как личного, так и по телефону) к услугам, их мнение о деятельности административного персонала.
г) Модельный клиент
Модельный клиент - это человек, играющий роль клиента, желающего получить юридическую услугу. Для модельного клиента специально разрабатывается модельное дело, чтобы проверить, может ли адвокат правильно оценить его проблему и предоставить необходимую консультацию и помощь. На медицинском факультете Гарвардского университета этот тип оценки использовался как «экзамен» для студентов. В Англии и Уэльсе этот метод также широко используется для сравнения уровня качества услуг различных поставщиков, работающих в программе юридической помощи. Такой метод основан на научном предположении о том, что при неизменности исходного рода данных любые отклонения в действиях адвокатов можно более точно отнести к различиям в качестве их работы. Модельные стандартизованные клиенты использовалась для исследования работы врачей и адвокатов. Действуя как предполагаемые клиенты, желающие получить информацию и консультацию, группа обученных «мнимых покупателей» посещает поставщиков юридических услуг, чтобы на личном опыте оценить действия адвокатов, которые могут быть объективно не отражены в документах. Не существует каких-либо специальных требований для лиц, выступающих в роли модельных клиентов. После отбора для участия в программе эти люди должны пройти курс обучения, в ходе которого они знакомятся с особенностями схемы предоставления юридической помощи, целями исследования и типами проблем, с которыми обращаются за помощью клиенты. Затем модельные клиенты должны пройти курс практических занятий по разыгрыванию разных сценариев и по составлению отчетов. Модельным клиентам присваивается «модельное» имя, изменяется дата рождения, другая идентификационная информация, а также реальный домашний адрес. Информация о модельном клиенте предполагает, что по финансовым параметрам он имеет право на любой объем юридической помощи, которую поставщик уполномочен оказывать. Метод мнимых покупателей как метод оценки качества должен применяться внешней организацией, отличной от органа, управляющего системой юридической помощи. Также как метод экспертных коллегиальных оценок, данный метод является довольное дорогостоящим мероприятием для постоянного проведения. Однако, в комплексе мер по выявлению объективных эмпирических данных, например, с целью развития эффективной государственной политики, такой метод, будет ценным источником информации для анализа поведения адвокатов по ГГЮП и создания стимулов для повышения качества юридической помощи.
д) Внутренняя проверка
Внутренняя проверка качества - это метод, предполагающий, что поставщики (в нашем случае - руководители юридических консультаций) сами проверяют материалы дел адвокатов, которые оказывают ГГЮП, и оценивают по различным параметрам, включая качество подготовки по делу, консультации, контакты с клиентом, работу в суде и т.п. Эти данные проверяют руководители организации, когда подписывают акты о закрытии дел. Такая проверка может проводиться в рамках ежеквартальной проверки качества работы каждого адвоката по ГГЮП, как выборочно, так и постоянно. В ходе такой личной проверки материалов дела следует установить, правильно ли выполнены запросы клиента и нужны ли дополнительные действия для реализации этих пожеланий, нужен ли контакт с клиентом, чтобы изменить план работу по делу или получить дополнительные пояснения. Решения о проверках должны быть записаны в личном деле каждого сотрудника. Такой метод самооценки является наименее объективным и не может служить единственным методом оценки. Более того, для обеспечения случайности выборки, необходимо установить определенные процедуры отбора, а также установить правила перекрестной проверки.
Контроль и обеспечение качества
В разных юрисдикциях, с различными этапами развития системы юридической помощи, каждое адвокатское сообщество разработало ряд схожих механизмов обеспечения качества: кодексы профессиональной этики и дисциплинарные процедуры; курсы для обучения стажеров и новых специалистов; требования об обязательном периодическом повышении квалификации и т.д. Все эти механизмы применяются профессиональным адвокатским сообществом. Однако, такие механизмы, равно как и понятие «статус адвоката», присваиваемый профессиональным сообществом, не являются достаточными для обеспечения определенного стандарта качества. Тот факт, что в работе адвокатов по ГГЮП имеются существенные вариации с точки зрения качества является хорошим тому аргументом. По этой причине в отношении поставщиков юридической помощи в разных странах применяются ряд механизмов обеспечения качества, основанных в большинстве случаев на аккредитации или сертификации. Данных подход к обеспечению качества представляет собой предварительный тип контроля, когда для занятия определённой деятельностью, необходимо выполнить определенные требования и гарантировать соблюдение минимальных стандартов качества. При несоблюдении, разрешение или допуск к определенной деятельности прекращается. Ниже приводятся примеры введение требований к качеству услуг посредством аккредитации или сертификации.
Заключение контрактов
Данная практика началась в странах, где государство имеет ограниченные ресурсы на ГГЮП, а количество адвокатских фирм/организаций, готовых оказывать такие услуги очень много. Для повышения общего уровня качества юридической помощи, государство устанавливает требование о заключении контракта на оказание ГГЮП и только фирмы, заключившие такой контракт имеют право оказывать юридическую помощь, и получать за это оплату от государства. Чтобы получить контракт, фирмы должны подчиниться строгим видам контроля, включающим в себя подробные правила в отношении установления управленческих процедур, правил введения документации, учета времени, и т.д. Фирмы также должны предоставлять доступ к их материалам для внешней оценки на основе контрольных вопросов.
Знак качества
Для поощрения развития стандартов качества по инициативе самих поставщиков юридической помощи, в развитых Европейских странах, на примере Голландии, начали применять использование знака качества предоставляемых юридических услуг. Получение такого знака качества фирмой означает, что она прошла процесс контрольных проверок и выполнила все требования в отношении качества. Для потенциальных клиентов, такой знак качества дает уверенность в том, что в данной фирме соблюдаются конкретный стандарт, касающийся знаний, профессиональной этики и менеджмента, который измеряется путем проведения проверок и исследования удовлетворенности клиентов. Этот тип регулирования поощряет поведение, которое принято называть в теории управления «гонки к вершине», когда организации опережают друг друга, в улучшении определенных показателей/стандартов увидев в этом долгосрочные выгоды. Напротив, «гонки по наклонной плоскости», означает, что компании будут стремиться к наименьшему знаменателю, так как не связывают с этим уровнем никаких рисков для своей деятельности.
Привилегированный поставщик
Схема привилегированных поставщиков была предложена в Великобритании для того, чтобы государство оплачивало работу только тех поставщиков, которые могут предоставить клиентам качественные услуги. В соответствии с этой схемой, в системе ГГЮП участвуют только те поставщики, которые преодолели соответствующий минимальный порог качества, и обеспечивают наиболее оптимальное соотношение качества цены и услуг. Имеется несколько критериев для получения статуса привилегированного поставщика: - подтверждение качества работы адвокатов на основе коллегиальной оценки - финансовая устойчивость компании - оптимальное соотношение цены - качества - история соблюдения предыдущих контрактов на оказание ГГЮП Получение такого статуса дает только право на участие в конкурсе по получение контрактов по ГГЮП и само по себе не дает гарантии для получения контрактов.
Стандарты качества
Минимальные стандарты в отношении работы адвокатов по оказанию юридической помощи, являются своеобразным эталоном, в сравнении с которым можно определить, надлежаще ли исполнил адвокат свои профессиональные обязанности. При разработке стандартов необходимо учесть следующие принципы: Универсальность - стандарт должны быть применим ко всем делам на основе типичности действий с учетом категорий дел; Обязательность и минимальность - стандарты должны отражать набор минимальных действий, обязательных к соблюдению, подразумевая, возможность действия большего объема и лучшего качества. Страны СНГ, такие как Украина, Грузия, Молдова, где были проведены широкомасштабные реформы в системе БЮП, представители национальных органов по юридической помощи, при поддержке международных организаций, разработали Модельные стандарты практики по БЮП. Были предложены практические стандарты для адаптации в соответствующих правовых системах. Эти стандарты включают описание действий адвокатов в отношении следующих этапов и задач: · Первая встреча с клиентом · Предварительное следствие · Разработка стратегии · Содержание под стражей (исчерпание всех правовых средств для обеспечения альтернативной меры пресечения) · Возможности ускоренного производства · Подготовка к главному судебному разбирательству · Выбор судей и присяжных · Представление доказательств · Перекрёстный допрос · Участие в прениях · Заключительное выступление · Выбор меры наказания · Подготовка к апелляции · Стратегия на этапе апелляции · Особенности работы с уязвимыми группами населения
Также были предложены рекомендации по содержанию адвокатского досье: 1.заявление от клиента 2. письменные заметки о встречах с клиентом 3. стратегия защиты 4. копии документов 5. доказательства 6. отслеживание времени, затраченного на дело 7. оценка работы адвоката клиентом
Контроль нагрузки дел
В некоторых странах, где существуют схема Офисов общественных защитников, вопрос качества был тесно связан с нагрузкой адвокатов. Для регулирования этого вопроса в США, Национальная Ассоциация по Юридической Помощи установила максимальные уровни по количеству дел, находящихся в производстве у адвокатов. Например, нагрузка индивидуального адвоката не должна превышать следующих пределов: · Кол-во тяжких уголовных преступлений - не более 150; · Уголовные проступки - не более 400; · Дела ювенальных судов - не более 200; · Дела по Закону о Психическом Здоровье - не более 200; · Количество дел в апелляции в год - не более 25. Ситуация в Казахстане
Предоставление и оказание юридической помощи за счет средств государства во исполнение конституционного права на квалифицированную юридическую помощь регулируется в УПК, ГПК и КОАП РК. а также рамках Закона РК «О гарантированной государством юридической помощи», Законом РК «Об адвокатской деятельности». Отдельно необходимо отметить некоторые особенности Закона РК о гарантированной государством юридической помощи, которые отражают своеобразный подход к организации и администрированию юридической помощи в Казахстане, существенно отличающийся от международной практики и стандартов. Так, под понятием ГГЮП, понимается в широком смысле, следующая деятельность различных субъектов: 1. правовое информирование - осуществляется всеми государственными органами; 2. правовое консультирование - осуществляется адвокатами, нотариусами 3. защита и представительство интересов физических лиц в судах, органах уголовного преследования, иных государственных органах и негосударственных организациях - подразумевает деятельность адвокатов 4. принятие принудительных мер по исполнению исполнительных документов частными судебными исполнителями о взыскании алиментов и заработной платы - осуществляется судебными исполнителями.[4]
Таким образом, термин ГГЮП в понятии государства, и в частности Министерства Юстиции, включает себя деятельность и поведение широкого круга субъектов, имеющие различные цели и задачи, конституционные основания, особенности регулирования, финансирования, контроля и отчетности, а также международно-правовые обязательства. Непосредственно, сам закон детально не регламентирует ни одну из этих видов деятельности с точки зрения полноценного «регулирования», а содержит отсылочные нормы к другим нормативно правовым актом. В этом аспекте, справедливой является критика этого закона, заключающаяся в том, что он нарушает положение Концепции правовой политики 2010-2020 о минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты. Единственным положительным достижением данного закона отмечают установление Министерства Юстиции как единого администратора бюджетных программ по всем видам гарантированной государством юридической помощи. Для оценки эффективности администрирования системы юридической помощи экспертами используются следующие показатели: 1) Структура и организация системы 2) Финансирование и обоснование 3) Стандарты качества 4) Мониторинг и контроль 5) Правоприменительная практика
Следуя этому руководству, можно дать следующее описание ситуации в Казахстане.
Структура и организация системы
Министерство юстиции РК является уполномоченным органом, который обеспечивает реализацию государственной политики в этой сфере и координацию деятельности субъектов оказания гарантированной государством юридической помощи. Юридическая помощь за счет средств государства обеспечивается коллегией адвокатов и осуществляется только адвокатами. Коллегия адвокатов составляет список адвокатов для оказания ГГЮП и направляет в территориальный орган юстиции, который опубликовывает его в печатном издании и на интернет портале. Орган юстиции ежегодно заключает с адвокатами соглашение об оказании гарантированной государством юридической помощи. Критерии отбора адвокатов в этот список минимальные: добровольность, наличие свидетельства о налоговой регистрации и отсутствие дисциплинарных взысканий за последний год, включая непредставление статистического отчета о своей работе или неуплата членских взносов.
Финансирование и обоснование
Согласно информации, на сайте Министерства юстиции, финансирование юридической помощи за счет средств государства увеличивается в общих объемах. Увеличение бюджета было обусловлено изменениями законодательстве, изменениями тарифов оплаты, а также ростом месячного расчетного показателя.
Таблица 1. Объем бюджетных расходов
Прогнозируемое количество получателей, которым необходима бесплатная юридическая помощь в предусмотренных законом случаях, составляли следующие показатели:
Таблица 2. Количество получателей
В международной практике существуют методологии по оценке реальной потребности в бесплатной юридической помощи, которые применяются при периодических исследованиях, необходимых для обоснования бюджета. В Казахстане, данные прогнозы о количестве получателей составляются не на основе обширных эмпирических данных, а в результате предположений по итогам отчетности за предыдущий период.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |