Некоторые проблемы судопроизводства по КоАП РК (Колупаев И., к.ю.н., советник компании «Бейкер Макензи Казахстан Б.В.»)

21.04.2025

Некоторые проблемы судопроизводства по КоАП РК

Колупаев И.,

к.ю.н., советник компании

«Бейкер Макензи Казахстан Б.В.»

В настоящей статье мы рассмотрим некоторые проблемные вопросы разрешения дел об административных правонарушениях казахстанскими судами, с которыми мы столкнулись в нашей практике. Данные вопросы, с нашей точки зрения, требуют скорейшего разрешения на правоприменительном либо законодательном уровне.

1. Наложение штрафа до разрешения налогового спора по существу

Возможность наложения административного штрафа по Кодексу РК «Об административных правонарушениях» от 5 июля 2014 г. (далее - КоАП) в ряде случаев целиком зависит от итогов оспаривания административных актов в рамках Административного процедурно-процессуального кодекса РК (далее - АППК).

Одним из таких случаев является налоговая проверка. По результатам налоговой проверки налоговые органы могут произвести доначисление налогов и иных обязательных платежей. Вместе с тем, если результаты проверки обжалованы, до тех пор пока суды на высказали свое мнение по сути доначисления, его взыскание не допускается и было бы административным произволом. Именно по этой причине ст. 185 Налогового кодекса РК предусматривает, что взыскание доначисленных налоговыми органами сумм приостанавливается на момент судебного оспаривания уведомления о результатах проверки до вступления в законную силу судебного акта.

Тот же самый принцип должен работать в отношении штрафов по КоАП. Возьмем, к примеру, ст. 278 КоАП, которая наиболее часто используется в отношении налоговых правонарушений. Она предусматривает штраф за занижение сумм налогов в декларации. Установить такое занижение возможно только по результатам налоговой проверки. Соответственно, до тех пока, пока суды в рамках АППК не высказались по сути доводов в акте налоговой проверки, налагать штраф по ст. 278 КоАП будет преждевременно.

Данная логика рассуждений прямо поддерживается в ч. 4 ст. 829-5 КоАП, где указано, что суд обязан приостановить срок рассмотрения дела при невозможности его рассмотрения до разрешения другого дела, рассматриваемого в административном судопроизводстве.

Более того, в комментарии к ст. 829-5 КоАП Министерства юстиции Республики Казахстан[1] указано следующее:

«…в данной норме законодатель определил, что обжалование результатов налоговой и (или) таможенной проверок находится за пределами рассмотрения дела об административном налоговом (таможенном) правонарушении. Поэтому при рассмотрении таких дел не подлежат обсуждению аргументы участников, подтверждающие или опровергающие результаты налоговой и (или) таможенной проверок, поскольку такие результаты подлежат обжалованию в отдельном производстве вышестоящего уполномоченного органа или суда».

Таким образом, наличие или отсутствие состава административного правонарушения по ст. 278 КоАП может быть установлено только после вступления в силу судебного акта по существу спора, то есть после разрешения иска в рамках АППК по оспариванию уведомления о результатах налоговой проверки. До этого момента рассмотрение дела о наложении штрафа должно приостанавливаться. При этом суд по административным правонарушениям ни в какой момент времени не имеет права вдаваться в суть нарушений, указанных в акте налоговой проверки.

До середины 2022 суды по административным правонарушениям соблюдали данные положения законодательства. Вместе с тем, примерно в указанное время суды перестали приостанавливать производство по делу и начали налагать штраф сразу после возбуждения дела об административном правонарушении и до разрешения дела по оспариванию результатов налоговой проверки по существу. Можно привести множество таких судебных актов, для примера (и чтобы не быть голословными) сошлемся на постановления Специализированного межрайоного суда по административным правонарушениям г. Алматы по делам 7528-22-00-3/14420 и 7528-24-00-3/14872. В обоих случаях вышестоящие судебные инстанции оставили эти постановления в силе, и они вступили в законную силу.

В некоторых из таких дел (не в тех, что упомянуты выше) судьи в устном порядке поясняли свое решение так: «мы все понимаем, но руководство выдало соответствующее указание». Или еще: «бюджет не может ждать несколько лет до вынесения решения по существу в рамках АППК». Иными словами, судьи при отказе в приостановлении либо исполняют указания своего руководства, либо беспокоятся о том, что государственный бюджет получит деньги с опозданием.

Очевидно, что такого рода действия и комментарии не имеют ничего общего с законом. Если бы все это происходило в начале 90-х годов, когда законодательство и правоприменительная практика только формировались, никто бы особо не удивился. Но наблюдать это сейчас, после того огромного прогресса, который произошел в правовой системе и в системе правосудия страны, одновременно и удивительно, и грустно.

С нашей точки зрения, у налогоплательщиков в такой ситуации есть все основания для обращения с гражданско-правовым иском к суду по административным правонарушениям о возмещении убытков, причиненных преждевременной уплатой штрафа. Такой ущерб может основываться на рыночной ставке вознаграждения по банковским займам.

Наиболее эффективным способом решения проблемы было бы вынесение Верховным Судом РК нормативного постановления по вопросу о приостановлении срока рассмотрения дела по ст. 278 КоАП, а также по иным статьям КоАП, ответственность по которым зависит от результатов обжалования административного акта в рамках АППК. В таком постановлении Верховный Суд должен был бы обратить внимание местных судов по административным правонарушениям на необходимость неукоснительного соблюдения ст. 829-5 КоАП.

2. Прокурорская проверка как основание для привлечения к административной ответственности

В последнее время участилась практика привлечение лиц к административной ответственности на основании справки, выносимой органом прокуратуры по результатам своей проверки (далее - Справка). При этом для проведения такой проверки органы прокуратуры зачастую привлекают специалистов из профильных министерств и ведомств.

Например, органы прокуратуры сравнительно недавно провели несколько проверок соблюдения законодательства о недрах. На основании выданной в каждом таком случае Справки суды привлекли недропользователей к административной ответственности по соответствующим статьям КоАП. Пример - постановление Специализированного суда по административным правонарушениям города Атырау № 2312-24-00-3ж/219 от 10 июня 2024 года (вышестоящие судебные инстанции оставили его без изменения, и оно вступило в силу).

В дальнейшем, на основании постановления суда об административных правонарушениях, государственные органы в сфере недропользования обратились за взысканием с недропользователей ущерба, причиненного недрам, в гражданско-правовом порядке. При этом экономические суды признали за судебными актами, вынесенными в рамках КоАП, преюдициальную силу.

Что не так с этой практикой?

Во-первых, в соответствии с подп. 1) ч. 3 ст. 802 КоАП, за некоторыми исключениями (которые к рассматриваемому примеру не относятся), основанием для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении субъекта контроля и надзора является результат проверки, проведенной в порядке, установленном Предпринимательским кодексом Республики Казахстан (далее - «ПК РК»).

Проверка, проводимая органами прокуратуры, не является проверкой проведенной в порядке, установленном ПК РК. Это прямо следует из п. 12 ст. 129 ПК РК, в соответствии с которым положения ПК РК в сфере государственного контроля не распространяются на надзор за соблюдением законности на территории Республики Казахстан, осуществляемого органами прокуратуры.

Таким образом, поводов и оснований для возбуждения административного производства в отношении нарушений законодательства о недрах на основании Справки нет в принципе.

Во-вторых, административные суды не рассматривают Справку в качестве административного акта, который может быть обжалован по АППК. В качестве примера, определением СМАС г. Астаны № 7194-24-00-4/2097 от 25 июня 2024 иск об оспаривании справки был возвращен на том основании, что по своей правовой природе Справка «не является обязательным к исполнению актом, не имеет внешнего воздействия, не влечет правовых последствий, данный вид акта не предусмотрен Конституционным законом Республики Казахстан «О прокуратуре», в связи с чем не может быть самостоятельным предметом судебного обжалования».

В результате сложившейся ситуации недропользователи искусственным образом лишаются права на доступ к правосудию в рамках АППК. Ведь если бы нарушения законодательства указывались в актах проверки, вынесенных по ПК РК (что является обычной практикой), недропользователь смог бы обжаловать результаты проверки в рамках АППК. А Справку, как указано выше, обжаловать в административные суды невозможно.

Остается только догадываться, является ли практика проведения прокурорских проверок с вынесением Справки заранее разработанным или случайно полученным способом замены судебного разбирательства в рамках АППК судебным разбирательство в рамках КоАП. В любом случае, такой способ, безусловно, чрезвычайно выгоден заинтересованным государственным органам. При всем уважении к судам по административным правонарушениям, оспаривание административных актов, вынесенных по результатам проверок, относится к прерогативе административных судов. Именно для этого они создавались, именно для этого готовился специализированный судейский корпус и писался АППК. Та квалификация и тот опыт по рассмотрению дел об оспаривании административных актов, которые есть у административных судов, у судов по административным правонарушениям отсутствуют.

Наиболее простым способом решения проблемы является принятие нормативного постановления Верховного Суда, в котором содержится указание судам строго соблюдать требования подп. 1) ч. 3 ст. 802 КоАП и не принимать к производству дела об административных нарушениях, возбужденные на основании Справки.

Кроме того, с целью избежать похожих ситуаций в будущем, считаем целесообразным внести изменение в Конституционный Закон РК «О прокуратуре», в соответствии с которым справка, вынесенная по результатам прокурорской проверки, может быть оспорена в качестве обременяющего административного акта в порядке АППК.

[1] https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37665953.