Практический обзор Нормативного постановления Верховного Суда «О судебном решении по административным делам» (Равиль Кассильгов, управляющий партнер KP Disputes; Лидия Мартынова, юрист; Мадина Мажитова, младший юрист)

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

Практический обзор Нормативного постановления Верховного Суда «О судебном решении по административным делам»

Равиль Кассильгов, управляющий партнер KP Disputes

Лидия Мартынова, юрист

Мадина Мажитова, младший юрист

29 ноября 2024 года принято первое Нормативное постановление Верховного Суда по применению Административного процедурно-процессуального кодекса (АППК) в части вопросов вынесения судебных актов (НПВС).

Принятие НПВС восполнило ряд пробелов в регулировании вынесения судебных актов по административным делам, возникших в практике после вступления в силу АППК. В данной статье рассматриваются наиболее значимые аспекты разъяснений Верховного Суда, их практическое применение и возможные пробелы, требующие дополнительного регулирования.

1. Образцовые судебные акты в административных делах

С 1 января 2022 года в Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан (ГПК) в целях унификации судебной практики введены нормы об образцовых решениях (статьи 27-1 и 28-1). При этом, на практике возникали вопросы относительно применения положений ГПК по образцовым решениям к административным делам. НПВС устраняет эту неясность, указывая в п. 3, что поскольку в АППК не урегулирована указанная процедура, к вынесению образцовых решений по административным делам подлежат применению нормы ГПК.

Институт образцовых дел пока применяется редко, авторам известны единичные случаи вынесения образцовых решений по административным делам. Один из таких примеров - решение судебной коллегии по административным делам Туркестанского областного суда № 5199-22-00-4/172 от 11.03.2022 г. по делу ЗАО против ДГД и других государственных органов об оспаривании уведомления об оплате сбора за проезд транспортного средства и признания незаконным акта задержания. Иск был удовлетворен, при этом суд сослался на принцип приоритета прав (сомнения в части применения погрешностей к весу транспортного средства истолкованы в пользу истца) и принцип пределов административного усмотрения (отсутствие полномочий у ответчиков на задержание транспортного средства).

Образцовое решение позволяет судам ссылаться на изложенные в нем правовые позиции при рассмотрении схожих однородных дел.

По нашему мнению, более детальное описание критериев однородности дел в НПВС или ГПК для целей их рассмотрения как образцовых могло бы ускорить развитие данного института.

2. Своевременная проверка допустимости иска

Пункт 6 НПВС разъясняет необходимость проверки допустимости административного иска в обязательном порядке до оценки судом обоснованности иска по существу. В описательной части решения суда, в случае наличия спора о допустимости иска, излагаются сведения о допустимости иска, а именно «соблюдение истцом норм АППК о подведомственности, подсудности спора, требований к форме и содержанию иска в зависимости от его вида, выполнение обязательных внесудебных процедур и другие вопросы, подлежащие разрешению до проверки обоснованности иска».

По нашему мнению, указанное разъяснение позволит искоренить практику запоздалых возвратов исков на этапе рассмотрения дела по существу. Полагаем также, что изложение сведений о допустимости иска во всех судебных решениях (а не только при оспаривании допустимости) могло бы обеспечить более качественное и быстрое формирование единообразной судебной практики по вопросам юрисдикции, подсудности и соответствия иска формальным требованиям. Примеры выводов о допустимости иска из судебной практики:

Пример: оспаривание отказа судебного исполнителя в прекращении исполнительного производства. Решение СМАС г. Астаны № 7194-23-00-4/991 от 18.05.2023 г.:

«Допустимость иска: административный иск является допустимым (то есть, подан к надлежащему ответчику, своевременно).

В соответствии со статьей 136 Административным процедурно процессуальным кодексом Республики Казахстан (далее - АППК) иск на действия (бездействие) судебного исполнителя по исполнению исполнительных документов подается в суд в течение десяти рабочих дней со дня совершения действия (отказа в совершении действия) (часть 4). Предъявленный административный иск является иском об оспаривании.

Истец является адресатом обременяющего административного акта, в связи с этим нарушение его прав и законных интересов является возможным (статья 132 АППК) и, соответственно, обладает правом на предъявление иска, оспаривая акт и действие».

Пример: оспаривание приказа ТОО «Самрук - Казына Контракт» о включении ТОО в перечень ненадежных потенциальных поставщиков. Решение СМАС г. Астаны № 7194-23-00-4/3574 от 27.12.2023 г.:

«Допустимость иска: административный иск является допустимым (то есть подан своевременно, к надлежащим ответчикам, без необходимости соблюдения досудебного урегулирования спора до подачи иска). Предъявленный административный иск является иском о совершении действия. Истец является адресатом отказа, в связи с этим нарушение прав и законных интересов является возможным (статья 134 Административным процедурно-процессуальным кодексом Республики Казахстан, далее - АППК) и, соответственно, истец обладает правом на предъявление иска. В соответствии со статьями 84, 158 АППК иск о совершении действия является обоснованным, если совершенное действие ответчика является незаконным (противоправным) и (или) послужило причиной нарушения прав и законных интересов истца.».

Пример: иск к КГД и ДГД о признании незаконным ответа и возложении обязанности совершить действия по отмене требований об уплате таможенных пошлин. Решение СМАС города Астаны № 7194-22-00-4/3710 от 01.11.2022 г.:

«Предоставленный ответ КГД по результатам рассмотрения обращения от 27 сентября 2022 года об отказе в удовлетворении жалобы носит рекомендательный характер, тем самым в действиях ответчика по рассмотрению обращения отсутствует признак, отказывающий в реализации, ограничивающий, прекращающий права участника административной процедуры, не возлагает на истца определенные обязанности, а также иным образом не ухудшает его положение.

Действия (бездействие) административного органа, выраженные в нарушении порядка рассмотрения жалобы заявителя не могут быть предметом самостоятельного иска, поскольку таковым нарушениям дается оценка судом при рассмотрении дела об оспаривании принятого административного акта, в данном случае требований об уплате таможенных пошлин.

Тем самым, требования к КГД о признании незаконным ответа от 27 сентября 2022 года, об обязании совершить действия по отмене и отзыву требований об уплате таможенных пошлин в соответствии с подпунктом 11) части второй статьи 138 АППК не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства».

Приведенные примеры выводов суда о допустимости административного иска демонстрируют тщательную проверку административного иска на его соответствие требованиям АППК. На наш взгляд, краткое описание допустимости иска (определение надлежащего истца, ответчика, подсудности) позволит снизить количество заведомо не подлежащих рассмотрению в административном судопроизводстве исков.

3. Пределы судебного усмотрения при определении надлежащего ответчика

Часть 4 статьи 29 АППК предусматривает право суда без согласия истца привлечь второго ответчика, в случае несогласия истца на замену ответчика. В свою очередь пункт 11 НПВС делает акцент на том, что привлечение второго ответчика по инициативе суда является правом суда, но не обязанностью. Данное разъяснение уточняет норму, но не устраняет спорный вопрос: может ли считаться нарушением принципа активной роли суда ситуация, когда суд не воспользовался своим правом на привлечение второго ответчика?

Пример. Постановлением № 4799-24-00-4а/109 Судебной коллегии по административным делам Мангистауского областного суда от 11.07.2024 г. установлено, что истцом заявлено исковое требование к Акиму (заместитель) города Актау и государственному учреждению «Аппарат акима города Актау», однако государственное учреждение «Аппарат акима города Актау» не может являться ответчиком. При этом, учитывая, что судом первой инстанции по существу принято правильное решение об отказе в иске, коллегия посчитала возможным оставить решение без изменения. Вывод суда вытекает из части 3 статьи 427 ГПК, согласно которой не может быть отменено правильное по существу решение суда по одним лишь формальным основаниям.

Как видно из приведенного примера, суд апелляционной инстанции отдал приоритет устранению формализма при разрешении спора без оценки вопроса реализации судом первой инстанции принципа активной роли суда. Если такой подход закрепится в практике, можно будет констатировать, что в вопросе соотношения принципа активной роли суда и права суда на привлечение второго ответчика окончательный выбор сделан в пользу последнего. Полагаем, данный вопрос неизбежно будет продолжать возникать на практике и вероятно потребуется уточнение НПВС в этой части.

4. Резолютивная часть решения суда

4.1. Иск об оспаривании

Пунктом 21 НПВС даны разъяснения о том, какое решение следует принимать суду по иску об оспаривании:

1) при удовлетворении иска об оспаривании суд обязан принять решение о юридических последствиях признания административного акта незаконным;

2) суд вправе признать административный акт незаконным, понудить ответчика отменить исполнение и потребовать совершения действий по возвращению истца в первоначальное положение;

3) аннулируются все последствия административного акта и восстанавливается прежнее состояние правоотношений.

Пример: иск об оспаривании решения о признании камерального уведомления не исполненным; о признании незаконными действий по приостановлению расходных операций по банковским счетам и ограничению доступа к информационной системе «электронных счетов-фактур». Решение СМАС г. Астаны №2394-22-00-4/44 от 24.03.2022 г.:

«Соответственно следует обязать ответчика устранить в полном объеме допущенное нарушение и восстановить нарушенные права и законные интересы истца путем приведения в первоначальное положение до совершения действий по приостановлению расходных операций по банковским счетам и ограничению доступа к информационной системе «электронных счетов-фактур». Суд считает необходимым определить срок исполнения решения в один месяц с момента вступления в законную силу».

4.2. Иск о принуждении

Пункт 22 НПВС содержит требования к резолютивной части решения по иску о принуждении:

1) суд признает незаконным отказ ответчика в принятии благоприятного административного акта;

2) при нарушении отказом или бездействием ответчика прав истца суд возлагает на ответчика обязанность принять административный акт;

3) по требованию истца суд также может возложить на ответчика обязанность не принимать обременяющий административный акт.

Пример: иск о принуждении налогового органа начислить на лицевой счет налогоплательщика пеню за несвоевременный возврат превышения НДС. Решение СМАС г. Астаны № 7194-21-00-4/2439 от 02.03.2022 г.:

«Усмотрев факт несвоевременного исполнения ответчиком обязательства перед налогоплательщиком в отсутствие законных оснований для освобождения от начисления пени, суд удовлетворил иск о принуждении с принятием благоприятного административного акта в виде понуждения к начислению соответствующей суммы пени.

[…] Принудить ответчика произвести начисление пени в пользу истца за несвоевременный возврат суммы превышения НДС.».

4.3. Иск о совершении действия

В пункте 23 НПВС разъясняются требования к резолютивной части решения суда по искам о совершении действий с приведением примеров:

1) суд возлагает на ответчика обязанность совершить конкретные действия, не связанные с принятием административного акта, и устанавливает срок их исполнения.

Пример: если запрашиваемые истцом документы носят общедоступный характер и не имелось оснований для ограничения прав доступа к информации в силу закона, то суд вправе обязать ответчика предоставить истцу заверенные копии документов, установить форму, порядок и срок их предоставления;

2) при удовлетворении иска о запрете действий суд должен указать какие конкретные действия, не связанные с принятием административного акта, запрещается совершать ответчику в последующем, или от каких конкретно действий он должен воздержаться.

Примеры: случаи плановой и внеплановой эмиссии, заявление должностными лицами в средствах массовой информации несоответствующей действительности информации, пресс-релизов.

Пример. Решение СМАС Карагандинской области по делу №3594-24-00-4/1348 от 03.12.2024 г.:

«Обязать Управление государственных доходов по району имени Казыбек би ДГД по Карагандинской области совершить действия по перерасчету суммы налога за транспортное средство DODGE RAM 1500, 2021 года выпуска, государственный регистрационный номерной знак 007 ССС 09, по ставкам, относящимся к грузовым автомобилям, за период 2022, 2023 года.».

4.4. Иск о признании. Доказывание заинтересованности истца

Иск о признании является достаточно редким видом административных исков, поскольку подается только в случае невозможности подачи другого иска. Его обоснование осложняется необходимостью доказывания правовой, моральной или материальной заинтересованности истца, что на практике вызывает множество вопросов. Пункт 24 НПВС призван решить эту проблему, предлагая ориентиры для определения заинтересованности:

1) правовая заинтересованность истца может состоять в том, чтобы установить, требуется ли ему для осуществления определенной деятельности получение разрешения (лицензии);

2) материальная заинтересованность истца может быть обусловлена намерением получить возмещение убытков, состоящих в причинно-следственной связи с административным актом;

3) интерес морального характера может быть обоснован желанием истца восстановить нарушенные права и законные интересы, получить компенсацию морального вреда и др.;

4) решение суда не отменяет исполнение административного акта и не приводит истца в первоначальное положение, оно создает предпосылки для возникновения правоотношений, которыми обусловлена заинтересованность в иске.

Пример: иск к судебному исполнителю о признании незаконными действий по возбуждению исполнительных производств. Решение СМАС г. Астаны № 7194-21-00-4/621 от 17.09.2021 г.:

«В данном случае, эти требования Закона не соблюдены, при наличии исполнительного листа с указанием взыскателя - АО «Казкоммерцбанк», с дальнейшей переуступкой прав, изменением наименования взыскателя и без разрешения вопроса о правопреемстве, преждевременно разрешен вопрос возбуждения исполнительного производства по заявлению коллекторского агентства.

Ответчик согласился с незаконностью возбуждения исполнительных производств и 14 июля 2021 года вынес постановления об отмене ранее принятых мер по обеспечению исполнения исполнительного документа, также направил в Департамент юстиции города Нур-Султана письмо об исключении * из реестра должников.

Тем не менее, истец требовал признать незаконными оспариваемые действия судебного исполнителя по возбуждению исполнительных производств.

Установлено, что рассматриваемый иск о признании является обоснованным и законным.

Интерес истца в установлении незаконности действий судебного исполнителя имеет для него правовой характер. А именно, при исчислении сроков предъявления исполнительного документа к последующему исполнению».

5. Согласование вышестоящего органа на подачу частных, апелляционных и кассационных жалоб

В пункте 32 НПВС приведено разъяснение о порядке применения статей 429, 401 и 435 ГПК:

1) административный орган реализует право апелляционного обжалования решения суда с обязательным согласованием вышестоящего административного органа;

2) частная жалоба административного органа и государственного органа, являющегося лицом, участвующим в административном процессе, на определения судов первой и апелляционной инстанций также подлежит согласованию с вышестоящим административным органом;

3) аналогичные требования о необходимости наличия согласования вышестоящего органа предъявляются к кассационным жалобам на судебные акты.

Следует отметить, что на практике административные органы зачастую не выполняют требование о получении согласования вышестоящего органа, что приводит к оставлению жалоб без движения с предоставлением срока на устранение недостатков. Более того, суды обращают внимание на наличие в согласовании вышестоящего органа мотивированной позиции, а не только формального согласия на подачу жалобы.

6. Выводы

Принятие первого НПВС по АППК стало важным шагом в формировании единообразной судебной практики по административным делам. Помимо очевидной пользы для судей, оно также служит ориентиром для юристов при подготовке процессуальных документов и формулировании правовой позиции.

Нормы НПВС о допустимости административных исков и критериях заинтересованности истца в подаче иска о признании помогают минимизировать ошибки при обращении в суд и повышают эффективность правовой защиты. Таким образом, НПВС упрощает административное судопроизводство, помогая судьям и юристам избегать ошибок при рассмотрении дел.

Несмотря на прогрессивный характер НПВС, отдельные его положения требуют дальнейшего уточнения.