Некоторые предложения по изменению Конституции страны (С.Темирбулатов, Почетный юрист РК)

03.11.2025

Некоторые предложения по изменению Конституции страны

С. Темирбулатов,

Почетный юрист РК

В ходе активного и широкого обсуждения темы однопалатного Парламента и предстоящих изменений в Конституцию все более четко определяются контуры этих изменений. В данной публикации я делюсь некоторыми своими предложениями и соображениями по Конституции и парламентской реформе.

На первом заседании Рабочей группы по парламентской реформе было отмечено, что изменения затронут около 40 статей Основного закона. После этого необходимо будет привести в соответствие как минимум 10 конституционных законов и более 50 кодексов и законов. Как сказал Глава государства: «Этот процесс, по сути, сравним с принятием новой Конституции».

Закономерно возникает вопрос о целесообразности принятия новой Конституции вместо периодического латания действующей. С момента ее принятия в Конституцию было внесено более тысячи изменений. В ходе реформы 2022 года изменения были внесены в содержание свыше 30 статей Конституции. Поэтому я предлагаю обсудить целесообразность разработки текста новой Конституции и внесения его на предстоящий всенародный референдум.

Принятие нового текста Конституции не приведет к нарушению её незыблемости, гарантом которой является Президент. Незыблемость Конституции заключается в высшей юридической силе Основного закона, в её устойчивости (пресечении произвольного изменения) и гарантированной защите от подмены, искажения и непризнания верховенства её норм.

В новой Конституции должны сохраниться такие незыблемые основы, как независимость государства, унитарность и его территориальная целостность, форма правления, разделение властей и права человека.

Бесспорно, что в новую Конституцию следует включить преамбулу и статью 1 действующей Конституции. В этом будет заложена основа преемственности новой и действующей Конституции.

В рамках обсуждения предстоящих изменений в Конституцию следует уточнить положение о равенстве всех перед законом и судом, закрепленное в пункте 1 статьи 14 действующей Конституции. Вместе с тем в тексте Конституции есть нормы, предоставляющие отдельным лицам иммунитет (неприкосновенность) перед судом и законом. Иммунитетом обладают Глава государства, председатели Конституционного и Верховного судов, судьи указанных и всех других судов, Генеральный прокурор и Уполномоченный по правам человека, а также депутаты Парламента. Этот иммунитет предусматривает особый порядок привлечения к судебной ответственности перечисленных должностных лиц в случае совершения ими нарушения закона в период исполнения ими своих должностных полномочий. Целью особого порядка привлечения перечисленных лиц к судебной ответственности является обеспечение их независимости при исполнении их обязанностей. Необходимость такого порядка для определенного круга должностных лиц никем не оспаривается.

Мне представляется, что данные конституционные нормы противоречат пункту 1 статьи 14 Конституции. Это противоречие можно устранить дополнительным уточнением в существующую редакцию указанного пункта статьи 14, добавив после слова «судом» фразу «за исключением случаев, предусмотренных в настоящей Конституции». Уверен, что такое уточнение внесет ясность в конституционные положения и исключит правовую неопределенность.

Большая часть изменений в рамках парламентской реформы затронет нормы Конституции, связанные с деятельностью Парламента. Из предлагаемых 40 статей, которые претерпят изменения, мне хочется остановиться на одной из них - статье 61, которая регламентирует законодательную процедуру в Парламенте, и более конкретно - на пункте 3 данной статьи.

В пункте 3 закреплен ограниченный перечень важнейших общественных отношений, по которым Парламент страны вправе принимать законодательные акты, устанавливающие основополагающие принципы и нормы, касающиеся этих отношений. Конституционное ограничение деятельности Парламента лишь теми одиннадцатью отношениями, по которым он вправе принимать законы, в законодательной практике действующего Парламента постоянно нарушается. За тридцатилетний период депутатами обеих Палат принято много законов по таким общественным отношениям, которые выходят за рамки перечня в указанном пункте. В ходе обсуждения таких законопроектов всегда поднимался вопрос об их несоответствии установленному Конституцией перечню законодательно регулируемых общественных отношений. Но такая порочная практика продолжается. В частных беседах чиновники, которые представляли государственный орган-разработчик того или иного законопроекта, на вопрос о том, какие цели они преследуют, отвечали, что регулирование данных отношений надо закреплять в законе, так как это обеспечит большую вероятность их исполнения по сравнению с подзаконными актами. Эти чиновники часто обосновывают при этом свою позицию тем, что, мол, у народа такой менталитет, низкое правовое сознание, которое признает только силу закона, а не других нормативных актов. Это спорные аргументы. Но в данной публикации я не ставлю перед собой цель доказать их ошибочность и переубеждать авторов таких законопроектов.

В свете обсуждения парламентской реформы здесь важно отметить, что перечень общественных отношений, по которым Парламент вправе принимать законы не следует определять в Конституции, связывая тем самым Парламент в его инициативе по принятию законодательных актов. Достаточно наличия в Законе «О правовых актах» определения понятия закона как нормативного правового акта, «который регулирует важнейшие общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы». Поэтому существование такого ограниченного списка общественных отношений, по которым только могут быть приняты законодательные акты, создает необоснованный риск потенциального нарушения Парламентом этого требования конституционной нормы.

Есть также в пункте 3 статьи 61 положение, в соответствии с которым Правительство наделяется правом «принимать под свою ответственность временные нормативные правовые акты, имеющие силу закона, которые действуют до вступления в силу принятых Парламентом законов...». Это положение противоречит принципу разделения властей и является вмешательством исполнительной власти в компетенцию законодательной власти (пункт 4 статьи 3 Конституции).

Реализация такого права Правительством, по моему убеждению, не повышает эффективность государственного управления в стране и не способствует сохранению необходимого баланса между ветвями власти. Кроме того, это также не сообразуется с основным курсом государственного строительства «сильный Президент - действенный Парламент - подотчетное Правительство», важным элементом которого является создание правовых условий для сбалансированного функционирования всех ветвей власти, укрепление независимости Парламента, усиление подотчетности исполнительной власти перед ним. В соответствии с вышесказанным я предлагаю рассмотреть целесообразность полного исключения пункта 3 статьи 61 из текста Конституции.

Еще один вопрос, вызвавший широкую дискуссию, - переход от ныне действующей пропорционально/мажоритарной системы к пропорциональной системе, по которой предлагается избрать однопалатный Парламент.

В ежегодном Послании в сентябре 2025 года Глава государства сообщил о необходимости формирования однопалатного Парламента по пропорциональной избирательной системе. Рассмотрим, насколько эта система выборов соответствует конституционным нормам (статьям 33 и 39 Конституции).

При анализе пропорциональной избирательной системы установлено, что свобода и право выбора у гражданин будут ограничены конструкцией (особенностями) такой системы. Она по сути снижает степень реализации права гражданина на свободное волеизъявление, так как его свобода выбора ограничена составленными по неизвестным для него критериям партийными списками. В них могут быть включены лица, для него чаще всего неизвестные или нежелательные, не проживающие в его избирательном округе, соответственно не способные представлять его интересы в Парламенте.

Главный научный сотрудник Каспийского Университета, доктор юридических наук, профессор Э.Б. Мухамеджанов справедливо отмечает: «Не следует забывать и о том, что парламент это не только законодательный, но и представительный орган. Исходя из сути концепции народного представительства, это означает, что в его составе должны быть не только разнообразные политические партии, но и представители других социальных, этнических, религиозных, профессиональных, оппозиционных и т.п. групп. Политические же партии Казахстана, даже объединенные все вместе, вряд ли способны представлять интересы разных социальных групп населения страны».

Согласно пункту 1 статьи 39 Конституции, «не допускается ни в какой форме ограничение прав и свобод граждан по политическим мотивам». Следовательно, выбирая для предстоящих парламентских выборов пропорциональную избирательную систему, мы ограничиваем право и свободу гражданам страны выбирать своих представителей в Парламент, которые могут полноценно представлять их интересы в высшем законодательном и представительном органе Республики.

В составе нынешнего Мажилиса из 98 депутатов 29 избраны по одномандатным округам. 7 человек из них при регистрации в качестве кандидатов в депутаты не указали своей партийной принадлежности. Не аффилированность с партиями дает возможность этим депутатам представлять интересы своих избирателей самостоятельно, без оглядки на интересы партий и исполнительной власти.

При недостаточно развитой партийной системе в Казахстане интересы избирателей не будут полноценно и всесторонне представлены и защищены. В связи с этим поддерживаю позицию профессора Э.Мухамеджанова о том, что «при пропорциональной избирательной системе депутаты, избранные по спискам политических партий, не имеют своего пятна избирателей, т.е. у них нет ни прямой, ни обратной связи с конкретными избирателями. В парламентских партийных фракциях, как правило, господствует диктат партийной верхушки, жесткая партийная дисциплина. Боясь потерять к следующим выборам место в партийном списке, депутаты теряют свою независимость и отдают приоритет внутрипартийным интересам, а не интересам народа».

Зная не понаслышке все тонкости парламентской работы, разделяю мнение профессора Э. Мухамеджанова по вопросу о зависимости депутатов от политических партий и их неспособности полноценно отстаивать интересы избирателей.

Широкое обсуждение парламентской реформы показывает, что переход к пропорциональной системе вызывает ряд вполне закономерных вопросов, многие из которых нам знакомы из своего собственного опыта. Например, не приведет ли введение пропорциональной системы к политическому отчуждению, когда массы беспартийных избирателей утратят интерес к выборам, действительно ли такая система повысит роль политических партий, оживит их деятельность и обеспечит широкое представительство интересов граждан и тем самым усилит Парламент и улучшит качество его работы?

Я более склонен согласиться с мнением, что на данном этапе смешанная избирательная система в полной мере гарантирует учет интересов всех граждан.

В связи с этим вспоминается, что Глава государства в Послании народу Казахстана 16 марта 2022 года предлагал «перейти к более гармоничной смешанной избирательной системе, которая в полной мере учтёт права всех граждан. Пропорционально-мажоритарная система будет лучше отражать интересы избирателей как на национальном, так и на региональном уровнях».

Мне представляется, что оптимальной для Казахстана является смешанная избирательная система как наиболее соответствующая велениям времени и демократическим принципам.