|
|
|
Усиление роли Парламента в свете конституционных реформ: сравнительно-правовой анализ
Калиева Э.А., Заместитель директора Института парламентаризма РК, д.ю.н.
Действующая Конституция РК была принята 30 августа 1995 года на республиканском референдуме, пять последующих поправок производились парламентом страны: в 1998, 2007, 2011, 2017 и 2019 годах. В рамках поправок 1998 года были изменены и дополнены 19 статей. Так, исключили президентское возрастное ограничение в 65 лет и наряду с этим увеличили срок правления с пяти до семи лет; сняли возрастное ограничение для госслужащих в 60 лет; разделили парламент на две палаты - сенат и мажилис; распределили законодательную функцию парламента между тремя институтами - президентом, правительством и депутатами парламента; упразднили Верховный совет; отменили Конституционный и Арбитражный суд. В рамках поправок 2007 года было внесено более 40 существенных поправок. Изменения и дополнения были настолько серьезными, что можно говорить о том, что была создана практически новая Конституция демократические принципы, одинаковые для всех, закреплены как высшие ценности народа Казахстана; сократили срок президентских полномочий с семи до пяти лет; появилось определение «Первый президент», на которого не распространяется ограничение на избрание более двух раз подряд; установили пропорционально-партийную систему; появилась политическая конкуренция и многообразие; укрепился статус парламента за счет введения нормы об утверждении премьер-министра парламентским большинством; присвоили Ассамблее народа Казахстана конституционный статус и наделили правом делегировать своих представителей в Мажилис Парламента, согласно установленной квоте. В рамках поправок 2011 года в Конституцию РК была внесена всего одна поправка, установили конституционную основу по назначению и проведению внеочередных выборов президента страны, которые закрепили статус «Елбасы». В рамках поправок 2017 года в Конституцию были внесены 31 поправка. Так, изменили полномочия парламента РК, которые повлияли на его конституционно-политический статус; Президент больше не может вносить возражения на решения Конституционного Совета; Конституционный Совет толкует Конституцию, дает заключения о правильности проведения выборов президента и депутатов парламента, республиканского референдума, соответствия законов Конституции; Совбез стал главным конституционным органом Казахстана; в пределах столицы установлен особый правовой режим в финансовой сфере. Поправкой 2019 года было произведено одно изменение-переименование столицы Астаны в Нур-Султан. Глава государства в послании «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» обозначил переход Казахстана от «суперпрезидентской» модели к «президентской» с сильным Парламентом и подотчетным Правительством. В целях реализации послания Главы государства в рамках поправок 2022 года, в Конституцию предложены 56 поправок в 33 статьи, которые Президентом вынесены для всенародного обсуждения на референдуме 5 июля 2022 года. Так, в Конституцию предложены поправки по переформатированию модели системы сдержек и противовесов. 1. В целях перехода от «суперпрезидентской» к «президентской» модели для развития политического плюрализма в полномочиях Президента РК установлен запрет на членство Президента РК в политических партиях в период осуществления им своих полномочий. В целях дальнейшей децентрализации исключены положения, предусматривающие право Президента РК по отмене или приостановлению актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы, а также исключены нормы, предусматривающие право Президента РК освобождать от должности акимов районов и городов областного значения, района в городе, города районного значения, села, поселка, сельского округа. Важным изменением является запрет в отношении близких родственников Президента занимать руководящие должности в государственных органах и субъектах квазигоссектора. Безусловно важным являются нормы об обязательном выходе из партии председателей и членов Центральной избирательной комиссии РК, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Конституционного совета РК. 2. Для усиления представительной ветви власти пересмотрены положения Конституции, определяющие состав и структуру Парламента РК. Внесенные изменения по установлению пропорционально-мажоритарной избирательной системы позволят повысить ответственность депутатов. Так, депутаты, избранные по мажоритарной системе могут быть отозваны населением в случае неисполнения своих обещаний. Передача в Сенат депутатов Ассамблеи народа Казахстана (5) повышает представительные функции населения. В целях усиления роли Парламента предусмотрены механизмы укрепления и эффективности парламентского контроля. В рамках парламентского контроля реализуется представительная функция, при этом парламентский контроль, имеет инициативный характер, эффективность которого во многом определяется формой правления, партийным составом представительного органа, а также развитыми парламентскими традициями. Поэтому Парламент, задолго до появления судебного конституционного контроля, выступал исторически первым органом охраны Конституции. Так, предусмотрены новая модель принятия законов, согласно которому Мажилис принимает, а Сенат одобряет. В целях преодоления возражений между палатами Парламента предусмотрено наличие согласительных процедур и создание согласительной комиссии; пересмотрены положения конституционного, бюджетного, финансового законодательства в части осуществления парламентского контроля за бюджетными процедурами, в частности, за качеством исполнения республиканского бюджета (деятельность Высшей аудиторской палаты). В Конституции Республики Казахстан не предусмотрен термин «парламентский контроль», вместе с тем исследование конституционных полномочий Парламента, позволяет выделить следующие его формы: контрольную деятельность Парламента; контрольную деятельность Палат Парламента; контрольную деятельность постоянных комитетов; участие в формировании специализированных контрольных органов; контрольная деятельность депутатских групп и фракций. Механизм парламентского контроля включает в себя такие формы как интерпелляция, контроль за исполнением республиканского бюджета, ратификацию международных соглашений, участие в процедуре импичмента, выражение вотума недоверия, обращение в Конституционный Суд, парламентские слушания, а также иные парламентские процедуры. Самостоятельным направлением в реализации контрольных полномочий является участие Палат Парламента в формировании государственных органов, дача согласия при назначении ряда министров, членов Конституционного Суда, Высшей аудиторской палаты и судей Верховного Суда. Важнейшим контрольным полномочием Парламента является депутатский запрос. Зачастую, объектом парламентского контроля выступает исполнительная власть, но контроль в отдельных случаях может распространяться и на иные органы власти и должностных лиц. В целях эффективности данного вида парламентского контроля в законодательных актах, в дальнейшем необходимо четко детализировать юридические последствия нарушения сроков рассмотрения запросов. Ответы на запросы не должны носить формальный характер, а содержать полноценную информацию и разъяснение по вопросам, относящимся к компетенции подконтрольного органа. Одной из форм парламентского контроля, который предложено закрепить в рамках конституционной реформы в связи с возрождением Конституционного Суда, является право депутатов обращаться в Конституционный Суд по поводу официального толкования норм Конституции, а также рассмотрение на конституционность принятых Парламентом законов. Одними из эффективных видов парламентского контроля является деятельность Парламента по ратификации международных соглашений, направленных на защиту интересов государства, конституционных прав и свобод личности, а также в проведении парламентских слушаний по различным вопросам социально-экономического, культурно-информационного и технического характера. Развитие партийной системы Парламента позволит ему эффективно выступать в роли полноправного субъекта властеотношений, реально влиять на направление и характер конституционного процесса, эффективнее контролировать исполнительную ветвь власти, особенно в сфере бюджетных правоотношений. Политико-идеологическое многообразие создаст благоприятные условия для повышения эффективности форм парламентского контроля, обеспечит исполнение законов. При внесении поправок в Конституцию был изучен положительный международный опыт. Так, анализ международного опыта показал, что первая главная функция парламента в различных странах – законотворческая, поэтому в целях эффективного законотворчества предложена новая модель принятия законов. Мажилис принимает, а Сенат одобряет. В случае разногласий между палатами, предусмотрены согласительные процедуры. Поэтому члены Рабочей группы в Конституцию предложили заложить модель, которая отражает Послание Президента. Так, в статье 61 Конституции предложили следующий алгоритм: Закон, принятый большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, будет передаваться в Сенат для рассмотрения, но не более, чем шестьдесят дней. Если Мажилис отклонит проект закона большинством голосов от общего числа депутатов, то законопроект будет считаться непринятым и будет возвращаться инициатору. Закон, который будет одобрен большинством голосов от общего числа депутатов Сената, в течение десяти дней будет представляться Президенту на подпись. Сенат может не одобрить закон, в этом случае закон будет возвращаться в Мажилис. При этом Сенату предоставляется право предложить Мажилису новую редакцию отдельных статей закона. В случае, если Сенат в течение шестидесяти дней не принял соответствующего решения, закон представляется Президенту на подпись. Если Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенной Сенатом редакцией отдельных статей закона, закон считается принятым Мажилисом в новой редакции и одобренным Сенатом и в течение десяти дней представляется Президенту на подпись. В рамках рабочей группы были рассмотрены и продуманы вопросы преодоления возражений Сената, т.е. предусмотрена, как говорится, определенная система сдержек и противовесов между палатами Парламента. Если Мажилис тем же большинством голосов будет возражать против предложенной Сенатом редакции отдельных статей закона, а также в случае, если Сенат не одобрит закон в целом, разногласия между Палатами будут разрешаться путем согласительных процедур. Выработанная согласительной комиссией редакция закона будет подлежать рассмотрению Мажилисом и Сенатом в порядке, установленном Конституцией. В случаях, когда Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов Палаты не примет закон в редакции, предложенной согласительной комиссией, Мажилис будет проводить повторное голосование по закону в ранее принятой редакции. Также предусмотрены случаи, когда при повторном голосовании Мажилис большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты подтвердит ранее принятое решение, закон в течение десяти дней, то закон представляется Президенту на подпись. Однако, если закон не наберет указанного большинства голосов депутатов Мажилиса, закон будет считаться непринятым и будет возвращен инициатору. Я хочу отметить, что все предлагаемые поправки в Конституцию очень долго и бурно обсуждались в рамках рабочей группы. В рамках проводимых конституционных реформ будут приняты более 20 конституционных законов, законов, подзаконных актов. При этом в целях повышения качества законопроектной работы, интересен зарубежный опыт законотворчества. Так, в мировой практике зачастую используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, например, гильотина, т.е. несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голосованию, «флибустьерство» - затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству (прием «кенгуру»). В Японии популярной среди депутатов является тактика, когда стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии довести дебаты до конца сессии. А в японском парламенте если закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться. Как высший представительный орган страны - избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей. Правда во многих странах мира, в реальной жизни мнение граждан не оказывает существенного влияния на деятельность законодателей, в связи с низкой политической активностью населения, т.е. абсентеизм (от лат. absens отсутствующий, равнодушное отношение граждан к политической жизни, уклонение от участия в ней, в частности в голосовании на выборах). С представительской тесно связана функция «обратной связи», без которой органы государственной власти не могут обеспечить социальную поддержку проводимому курсу, посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, «круглые столы». В этом аспекте весьма своевременны поправки в Конституцию по введению пропорционально-мажоритарной системы выборов. Электорату предоставляется право отозвать депутатов, избранных по мажоритарной избирательной системе. В целях усиления Парламента важно отметить новый инструмент парламентского контроля согласно которому, председатель Высшей аудиторской палаты будет отчитываться перед Мажилисом дважды в год. Это не менее важная функция парламента в формировании бюджета, которую образно называют «правом кошелька». В истории США можно найти ряд примеров, когда Конгресс, используя «право кошелька», формировал определенные направления политики. Анализ международного опыта показал, что в деятельности парламента особое место занимают внешнеполитические функции. К ним относятся: 1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства; 2) ратификация и денонсация международных договоров; 3) объявление войны, заключение мира и др. Реализация всех перечисленных функций позволяет предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций. Глава государства определят направления внутренней и внешней политики, выступает олицетворением нации, представляя страну на международной арене. Таким образом, проведенный сравнительно-правовой анализ функций парламента различных стран показал, что в целях усиления роли парламента в ходе конституционной реформы был использован лучший мировой опыт законотворчества. На предстоящем референдуме Президент предоставляет возможность народу Казахстана самому принять участие в дальнейшем выборе модели конституционного строительства. Поправки в Конституцию направлены на модернизацию политической системы страны, обеспечению равных условий для развития всех партий; упрощению законотворческих процедур; усилению парламентского контроля за исполнением республиканского бюджета; повышению электоральной активности граждан и их вовлеченности в процесс всесторонней модернизации страны; защиты прав и свобод граждан (Конституционный Суд и Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан).
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |