|
|
|
К вопросу о нормотворческой функции Верховного Суда Республики Казахстан: состояние и проблемы
Сулейменова Г., Генеральный директор юридической компании «Vindex», кандидат юридических наук, профессор
Характерной чертой проводимой в Казахстане с начала 90-х годов прошлого столетия судебной реформы явились и являются предпринимаемые судебным корпусом республики организационные, нормотворческие и иные меры по повышению своего имиджа, устранение высказываемых в его адрес претензий как в средствах массовой информации, научных исследованиях, так и на официальном уровне. Например, в июле 2001 г. в целях обеспечения соблюдения судьями положений Кодекса судейской этики при областных и приравненных к ним судах были созданы Комиссии по судейской этике[1], реализован пилотный проект по судейскому менторству в целях оказания помощи впервые назначенным судьям. Поэтапно вводится единая автоматизированная информационно-аналитическая система судебных органов[2]. Начата и продолжается работа по дальнейшему развитию единой базы данных судебных решений, расположенной для открытого доступа на веб-сайте Верховного Суда Республики Казахстан[3] (www. subcourt. kz). Разработана и внедрена программа автоматического распределения судебных дел. Апробируется применение системы «видеоконференцсвязь» для участников процесса при рассмотрении уголовных дел в апелляционном порядке. В рамках профилактических работ по противодействию коррупции в судейском корпусе в Верховном Суде РК стал проводиться мониторинг судебных кадров, для чего разработана и функционирует информационная база данных «Суды и судьи Республики Казахстан» о каждом судье, в том числе и о совершенных судьями правонарушениях и проступках[4], а также предпринят ряд других мероприятий. Вместе с тем, несмотря на необходимость и полезность принятых мер, полагаем, что разработкой и реализацией большинства из них, носящих организационный и материально-технический характер, должен заниматься не Верховный Суд РК и местные суды, а Комитет по судебному администрированию при Верховном Суде РК, поскольку именно на этот Комитет возложены функции по организационному, материально-техническому и иному обеспечение деятельности местных судов (п. 1 Положения о Комитете по судебному администрированию при Верховном Суде РК, утв. Указом Президента РК от 12 октября 2000 г. № 471). Рассмотрение же таких вопросов судами отвлекает судей от их основной конституционной обязанности - осуществления правосудия и входит в противоречие с п. 2 ст. 23 Конституционного закона РК от 25 декабря 2000 года № 132-II «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»[5], устанавливающим: «На судью не могут быть возложены внесудебные функции и обязанности, не предусмотренные законом». Поэтому проблема необходимости разграничения вопросов отправления правосудия и организационного обеспечения судов, на что указывалось еще в 1994 г.[6], а также исключения положений, согласно которым руководители судов вместо осуществления правосудия занимаются непроцессуальной деятельностью и подменяют уполномоченный орган по организационному, кадровому и материально-техническому обеспечению судов[7], была и продолжает оставаться по настоящее время актуальной и требует своего четкого законодательного разграничения. В этой связи особо следует остановиться на проблеме нормотворческой функции Верховного Суда республики, поскольку, содержание некоторых из принимаемых этим органом актов, на наш взгляд, не бесспорно с точки зрения его соответствия закону, поскольку в них имеются положения, которые выходят за пределы предоставленной высшему судебному органу страны компетенции в сфере нормотворчества. Например, 20 марта 2003 г. в целях формирования позитивного общественного мнения о работе судов, дальнейшего развития их открытости и доступности для граждан и средств массовой информации, принята Программа повышения имиджа судебной системы РК, утвержденная пленарным заседанием Верховного Суда РК 20 марта 2003 г.[8]. Целями и задачами этой Программы были определены следующие организационные, нормотворческие, информационные и иные меры: осуществление организационных и практических мероприятий, направленных на формирование позитивного имиджа судебной системы, позволяющих оперативно оценивать состояние системы после каждого нововведения и при необходимости вносить коррективы; дальнейшее реформирование и совершенствование имеющихся правовых институтов, а также организационное и материально-техническое укрепление судов; создание системы комплексного информационного обеспечения деятельности судов; реальное обеспечение предусмотренных законом социальных гарантий независимости судей; развитие международного сотрудничества в сфере правосудия и информационного обмена. Однако, КЗоС не относит к компетенции пленарного заседания принятие каких-либо Программ и других актов, за исключением нормативных постановлений, внесения предложений по совершенствованию законодательства, дачи заключений (п. 1 ст. 22 КЗоС). Кроме того, реализация некоторых из указанных Программой целей и задач, по нашему мнению, не может быть отнесена к компетенции судебных органов. Например, рассмотрение вопросов о реформировании и совершенствовании правовых институтов, обеспечения предусмотренных законом социальных гарантий независимости судей относится, в соответствии с Конституцией и действующим законодательством, относится к ведению Парламента РК; организационное и материально-техническое укрепление судов, создание системы комплексного информационного обеспечения деятельности судов - к компетенции Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде РК[9]. Не бесспорно также распоряжение Председателя Верховного Суда РК от 7 сентября 2005 г. № 162 «Об утверждении «Положения об организации работы межпленарного заседания и оперативного совещания местных судов» (далее - Положение), которым в областных судах были введены новые структуры - межпленарные заседания областного и приравненного к нему суда и оперативные совещания районного и приравненного к нему суда - консультативно-совещательных органов при председателях судов[10], поскольку легитимность их создания и вопросы, отнесенные к их компетенции, входят в противоречие с нормами КЗоС.. Во-первых, создание этих органов не предусмотрено КЗоС, а п. 4 ст. 75 Конституции РК устанавливает: «Судебная система Республики устанавливается Конституцией Республики и конституционным законом», что в равной степени распространяется на организационную структуру судов. В соответствии с этой конституционной нормой, в структуре областных и приравненных к ним судов законом предусмотрено наряду с судебными коллегиями только пленарное заседание (п. 3 ст. 11 КЗоС), а возможность рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению этого органа (п.1 ст. 16 КЗоС), каким-либо другим органом законодатель не оговаривает, как и не оговаривает возможность создания в районных и приравненных к ним судах оперативных совещаний (ст. 7 КЗоС) и каких-либо консультативно-совещательных органов при председателях судов (ст. ст. 9 и 14 КЗоС). Во-вторых, п. 2.1 Положения, устанавливая состав этого органа, состоящий из руководителей (председатель областного суда; председатель областной дисциплинарно-квалификационной коллегии; председатели коллегий областного суда; председатель филиала Союза судей; председатель комиссии по судейской этике; администратор судов области), входит в коллизию с установленным п. 1 ст. 23 КЗоС принципом единства статуса всех судей, согласно которому все судьи обладают равными правами, за исключением полномочий по рассмотрению дел, т.е. имеется ввиду различие процессуальных полномочий по рассмотрению дел в суде первой, второй и надзорной инстанции. Во всех других случаях права судей должны быть равны. Из этого следует, что п. 2.1 Положения нарушает этот принцип, поскольку судьи областных и приравненных к ним судов лишены права участвовать в рассмотрении межпленарным заседанием важнейших для них вопросов. Кроме того, такая регламентация еще более усиливает имеющую место в судебной системе Казахстана тенденцию зависимости судов и судей от вышестоящих судов и председателей. В-третьих, к компетенции этих совещаний отнесен ряд вопросов, которые, согласно ст. 16 КЗоС, должны быть предметом рассмотрения пленарным заседанием. Причем, некоторые вопросы, отнесенные к ведению межпленарного заседания, вообще не отнесены КзОС к компетенции судов. Например, согласно Положения, к ведению межпленарного заседания отнесено: заслушивание информации председателей районных и приравненных к ним судов о работе суда (п./п. 3, п. 4.1); обсуждение результатов анализа деятельности судов, состояния составлений процессуальных документов, обращения к исполнению судебных актов судами области (п./п. 4 п. 4.1); обсуждение итогов работы судов отчетного периода (за месяц, квартал, 9 месяцев, год), информации о соблюдении законности при отправлении правосудия судами, соблюдений процессуальных сроков, организации судебных процессов, организацию работы базовых судов, работы канцелярии, архивов, библиотеки, систематизации законодательства, делопроизводства, организации статистики (п./п. 8,п. 4.1); обсуждение результатов прохождения стажировки (повышения квалификации судей) председателей, председателей коллегий, судей областных судов в Верховном Суде, председателей и судей районных и приравненных к ним судов в областном и базовом суде, а также молодых судей (п./п. 9 п. 4.1) и др. В-четвертых, межпленарные и оперативные совещания подменяют деятельность Дисциплинарно-квалификационных коллегий и Комиссий по судейской этике. Так, согласно Положения, к их компетенции отнесено рассмотрение таких вопросов, как: обсуждение результатов проверки жалоб граждан и юридических лиц (п./п. 6 п. 4.1, п./п. 4 п. 4.2); соблюдение судейской и служебной этики (п./п. 7 п. 4.1, п./п. 4 п. 4.2); рассмотрение писем, частных постановлений (определений), информаций, представлений в отношении председателей коллегий и судей областных судов, председателей и судей районных и приравненных к ним судов и работников судов (п./п. 10 п. 4.1, п./п. 5 п. 4.2). В-пятых, установленный Положением состав межпленарного заседания, связывает председателя областной дисциплинарно-квалификационной коллегии, председателя филиала Союза судей и председателя комиссии по судейской этике с принятыми межпленарным заседанием решениями. И, хотя согласно п. 6.4 Положения, решения этих консультативно-совещательных органов носят рекомендательный характер, тем не менее, исходя из характера отнесенных к их компетенции вопросов, в практической деятельности судов такие решения воспринимаются как руководство к соответствующим действиям и решениям. Таким образом, состав межпленарного заседания и его компетенция, а также компетенция оперативного совещания, характеризуются такими свойствами, которые присущи для органов, организация и деятельность которых основана на принципах централизации, единоначалия и подчинения, что позволяет сделать вывод о том, что в судебной системе республики созданы управленческо-административные органы, что противоречит закрепленному в Конституции РК и международных стандартах назначению и содержанию судебной власти. Судебная система в отличие от других органов и учреждений государства и функционально, и институционально обладает рядом специфических черт, что ставит ее в особое положение и позволяет говорить, об автономности судов[11], которую характеризуют такие признаки, как широкая гласность инстанционность, отсутствие отношений власти и подчинения между судами и инстанциями и др. Поэтому представляется, что регламентация, установленная Положением входит в противоречие с КЗоС, не соответствует конституционной идее и содержанию судебной власти и, по сути, создает реальную возможность для вышестоящих судов и председателей оказывать влияние на судей. В этой связи представляется, что на законодательном уровне должны быть четко определен перечень отнесенных к рассмотрению судов организационных вопросов, в том числе и касающихся отношений между судами различных судебных звеньев и Комитетом по судебному администрированию при Верховном Суде РК.
[1] См.: Положение о Комиссии по судейской этике: утверждено на заседании Центрального Совета Союза судей РК 6 июля 2001 г. с изменениями и дополнениями внесенными Постановлением Центрального Совета Союза судей от 2 октября 2002 г. [2] См.: Временная инструкция по делопроизводству в районном и приравненном суде по программе «Единая автоматизированная информационно-аналитическая система судебных органов Республики Казахстан», утв. Председателем Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде РК от 10 апреля 2007 г. [3] Далее - РК. [4] Мами К. По заключению Судебного жюри // Казахстанская правда. 2006. 26 июня. [6] См.: Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан (основные направления): утверждена постановлением Президента РК от 12 февраля 1994 г. № 1569 // САПП РК. 1994. № 9. Ст. 91. [7] Обращение Генерального прокурора РК от 21 апреля 2003 г. № 12-1-2003 к Президенту РК Назарбаеву Н.А. // www.basezakon.kz/doc/lawyer/?uid=15F433D3-FB74-4FEC-BC7F-CA1781A95578&language=rus&doc_id=1040897. [8] Заметим, что само наименование Программы («повышение имиджа») уже являлось свидетельством о ненадлежащем уровне имиджа этой ветви государственной власти. [9] См.: Положение о Комитете по судебному администрированию, утвержденного Указом Президента РК от 12 октября 2000 г. № 471 // Электронный правовой справочник «Законодательство РК». Версия 1.4. Издательство ЮРИСТ, 2009. [10] См.: Распоряжение Председателя Верховного Суда РК от 7 сентября 2005 г. № 162 «Об утверждении «Положения об организации работы межпленарного заседания и оперативного совещания местных судов» // Там же. [11] Мами К. Становление и развитие судебной власти в Республике Казахстан. Астана: Елорда, 2001. С. 176; Судебная система России. Учебное пособие. М.: Дело, 2000. С. 36; Конституционные основы правосудия в СССР / Под ред. В.М. Савицкого. М.: Наука, 1981. С. 54-55.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |