| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Заключение
Габдуалиев Мереке Тлекович кандидат юридических наук член Клуба молодых экспертов при Сенате Парламента РК
В Мажилис Парламента РК внесен проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» (далее - законопроект) [1], который предусматривает, в том числе, внесение изменений и дополнений в Закон РК от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах» [2]. Как известно, принятие Закона РК «О правовых актах» в 2016 г. стало очередным этапом в механизме обеспечения конституционной законности, развитии казахстанского права и законодательства, поскольку данный закон является рамочным и после Конституции РК [3] служит правовым ориентиром для законодательной и нормотворческой деятельности, придавая целостность, осмысленность, устойчивость и логическую завершенность правовым реформам, реализуемых в стране. Не случайно Закон «О правовых актах» называют «Законом законов», поскольку изменение даже одной его нормы может иметь серьезные последствия для правотворческой и правоприменительной деятельности в стране. Если не принимать во внимание техническую сторону данного законопроекта, связанного с переносом некоторых статей из Предпринимательского кодекса РК от 29 октября 2015 года № 375-V ЗРК [4], уточнением понятий в Законе «О правовых актах» (например, «правовой мониторинг»), а также введением «регуляторной политики», требующей отельной исследовательской работы на данную тему, то можно выделить пять направлений предлагаемых изменений и дополнений, являющиеся спорными и содержащие риски законодательного дисбаланса в стране в случае принятия.
1. Проблема рамочного (узкого) понимания термина «закона» Разработчик предлагает введение новой статьи 9-1 в Закон РК «О правовых актах», пункт второй которой ограничивает законодательные функции парламента: «Законы принимаются для регулирования важнейших общественных отношений, предусмотренных пунктом 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан.». Данный упрощенный подход к формулированию понятия «закон» противоречит Конституции РК, является ошибочным и не состоятелен с научной точки зрения. В пункте 3 статьи 61 Конституции РК закреплено, что «Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся: 1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; 2) режима собственности и иных вещных прав; 3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы; 4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей; 5) республиканского бюджета; 6) вопросов судоустройства и судопроизводства; 7) образования, здравоохранения и социального обеспечения; 8) приватизации предприятий и их имущества; 9) охраны окружающей среды; 10) административно-территориального устройства Республики; 11) обеспечения обороны и безопасности государства. Все иные отношения регулируются подзаконными актами». Необходимо иметь ввиду, что понятие «закон», содержащееся в пункте 3 статьи 61 Конституции, является родовым (общим) для других видов законов, как указанных в Конституции РК (конституционные законы, законы), так и дополнительно введенных в законодательство Законом РК «О правовых актах» (например, кодексы, консолидированные законы). Так, хотя в подпункте 6) пункта 3 статьи 61 Конституции РК закреплено, что парламент вправе издавать законы … касающиеся «вопросов судоустройства и судопроизводства», - вопросы судоустройства урегулированы Конституционным законом РК от 25 декабря 2000 года №132 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» [5], а судопроизводство - отраслевыми кодексами (Гражданский процессуальный кодекс [6], Уголовно-процессуальный кодекс [7], Кодекс об административных правонарушениях [8]). Данный тезис также соответствует сформулированному в постановлении Конституционного Совета РК от 3 июля 2000 года № 15/2 «Об официальном толковании подпункта 2) статьи 44, пункта 2 статьи 45, пункта 2 статьи 61, пункта 2 статьи 62, подпункта 2) пункта 1 статьи 72 Конституции Республики Казахстан» выводу, что «категория «закон», употребляемая в подпункте 2) статьи 44, пункте 2 статьи 61, пункте 2 статьи 62, подпункте 2) пункта 1 статьи 72 Конституции Республики Казахстан, охватывает своим содержанием понятие «конституционный закон» [9]. Перечисление в подпунктах 1) - 11) пункта 3 статьи 61 Конституции РК общественных отношений, по которым могут быть приняты законы, не означает, что законодательные функции парламента ограничены. Так, в Казахстане изданы и действуют Законы от 15 декабря 2006 года № 207 «О культуре» [10], от 18 февраля 2011 года № 407-IV «О науке» [11], хотя в подпунктах 1) - 11) пункта 3 статьи 61 Конституции РК отношения в сфере культуры либо науки не указаны. Однако, системный анализ подпункта 1) пункта 3 статьи 61 Конституции РК о «правосубъектности физических лиц», «гражданских правах и свободах» в связи с другими положениями Конституции о праве «на пользование родным языком и культурой», на свободный выбор «обучения и творчества» (статья 19) позволяет сформулировать вывод, что парламент был вправе издать указанные законы. В тоже время норма пункта 3 статьи 61 Конституции РК носит стратегическо-ориентированный характер для законодателя, определяя сферы общественных отношений, по которым могут быть изданы законы. Однако, смысл и содержание пункта 3 статьи 61 Конституции РК не ограничивают конституционную функцию парламента по изданию законов. Так, в Нормативном постановлении Конституционного Совета РК от 6 марта 2013 года № 1 «Об официальном толковании норм пункта 8 статьи 62 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» сформулирован вывод применительно вопроса издания Закона «О правовых актах», что «Конституция не ограничивает предмет правового регулирования специального закона исключительно порядком разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов, указанных в пункте 8 статьи 62 Конституции. В него могут быть включены и другие вопросы правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, в том числе регулирования порядка разработки и принятия правовых актов, не являющихся нормативными. При необходимости законодатель вправе сделать это, используя полномочия, предусмотренные Конституцией» [12]. Эта правовая позиция означает, что парламент вправе издавать законы и по другим важнейшим общественным отношениям и вопросам установления основополагающих принципов и норм, прямо неперечисленным в пункте 3 статьи 61 Конституции РК. Основным условием реализации законодательных функций парламента должно быть то, что согласно пункту 7 статьи 62 Конституции РК «законы Республики, постановления Парламента и его Палат не должны противоречить Конституции». По этой причине при обсуждении проекта действующего Закона РК «О правовых актах» была принята редакция понятия «закон», которое (понятие) было изложено без ссылки на конкретную статью Конституции РК (пункт 3 статьи 61), а - использована общая формулировка: «предусмотренные Конституцией Республики Казахстан» [13]. Для сравнения, в ранее действовавшем Законе РК «О нормативных правовых актах» содержалась другая редакция понятия «закон» - это «нормативный правовой акт, который регулирует важнейшие общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, предусмотренные пунктом 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, принимаемый Парламентом Республики Казахстан, а в случаях, предусмотренных подпунктом 3) статьи 53 Конституции Республики Казахстан, - Президентом Республики Казахстан». Предлагаемая разработчиком замена выработанного и устоявшегося в правотворческой практике понятия «законодательный акт» на термин «закон» по тексту в Законе РК «О правовых актах» (например, в статьях 16, 17 и др.) не учитывает вышеизложенное постановление Конституционного Совета РК от 3 июля 2000 года № 15/2 «Об официальном толковании подпункта 2) статьи 44, пункта 2 статьи 45, пункта 2 статьи 61, пункта 2 статьи 62, подпункта 2) пункта 1 статьи 72 Конституции Республики Казахстан» [14].
2. Проблема упрощенного подхода к решению вопроса конкуренции норм права в различных нормативных правовых актах Разработчик предлагает новую редакцию п. 3 ст. 12 Закона РК «О правовых актах»: «3. При наличии противоречий в нормах одного нормативного правового акта или нормативных правовых актов одного уровня действует норма акта, позднее введенного в действие, или норма, которая соответствует акту, позднее введенному в действие.». Для сравнения действующий п. 3 ст. 12 Закона РК «О правовых актах» изложен в следующей редакции: «3. При наличии противоречий в нормах нормативных правовых актов одного уровня действуют нормы акта, позднее введенные в действие.». По сути, разработчик предлагает упрощенную формулу: «если в одном НПА одна норма противоречит другой норме, то применяется норма, позднее введенная в действия», тем самым изначально закладывая коррупционные риски для правоприменительной практики на будущее. Представьте себе гипотетическую ситуацию, когда в «Общую часть» Гражданского кодекса включают норму, противоречащую норме, содержащуюся в «Особенной части» Гражданского кодекса. В этом случае, по логике предлагаемых изменений, должна будет применяться общая норма только по той простой причине, что она была позднее введена в действие, когда же должно действовать классическое правило юриспруденции «специальная норма отменяет действие общей» [15]. К сожалению, разработчик не принимает во внимание, что в теории права существуют различные видовые характеристики конкуренции правовых норм: а) конкуренция общих и специальных норм; б) конкуренция специальных норм; в) полная и неполная конкуренция; г) конкуренция части и целого; д) конкуренция норм со смягчающими и отягчающими обстоятельствами; е) простая и «скрытая» конкуренция; ж) конкуренция норм во времени; з) конкуренция норм в пространстве; и) межотраслевая конкуренция и т.д.[16]
3. Введение программы информационного сопровождения нормативного правового акта Разработчик предлагает дополнить п. 2 ст. 34 Закона РК «О правовых актах» новыми абзацами следующего содержания: «При принятии нормативных правовых актов, указанных в подпункте 1) пункта 2 статьи 7 настоящего Закона органом-разработчиком нормативного правового акта утверждается программа информационного сопровождения и разъяснения принятого законодательного акта. Под программой информационного сопровождения и разъяснения понимается перечень мероприятий по информированию граждан об изменениях в законодательстве, затрагивающих их права и интересы и их разъяснению, а также обеспечению эффективной реализации принятого законодательного акта. Программа информационного сопровождения и разъяснения в обязательном порядке согласовывается с Министерством юстиции Республики Казахстан и уполномоченным органом в сфере информации в порядке, определенном правилами законотворческой деятельности Правительства Республики Казахстан.». В пп.1) п. 2 ст. 7 Закона РК «О правовых актах» указаны: «Конституция Республики Казахстан, конституционные законы Республики Казахстан, кодексы Республики Казахстан, консолидированные законы Республики Казахстан, законы Республики Казахстан». Разработчик предлагает сделать обязательным составление и согласование с Министерством юстиции РК перечня мероприятий по информированию граждан об изменениях в законодательстве. Полагаем, что введение дополнительного условия для принятия НПА в виде составления и согласования с Министерством юстиции программы информационного сопровождения еще больше усложнит и забюрократизирует правотворческий процесс, а также потребует дополнительных финансовых затрат из республиканского бюджета на разъяснение законов, которое по долгу своей службы должны осуществлять государственные служащие, депутаты Парламента и маслихатов.
4. Передача функций по организации научной правовой экспертизы уполномоченной организации, определяемой Правительством РК (Координатор) Разработчик предлагает включить в Закона РК «О правовых актах» новую статью 33-1, пункт 2 которой предусматривает: «2. В целях обеспечения единства администрирования, независимости, прозрачности и публичности научно-правовой экспертизы организация осуществления их деятельности возложена на уполномоченную организацию, определяемую Правительством Республики Казахстан (далее - Координатор). В качестве научно-правовых экспертов привлекаются лица, соответствующие требованиям, установленным Правилами проведения научной экспертизы проектов законов. Порядок, сроки проведения научной правовой экспертизы, требования к научно-правовым экспертам определяются Правилами проведения научной правовой экспертизы проектов законов.». В новой статье 33-4 Закона РК «О правовых актах» предлагается наделить координатора научной правовой экспертизы функциями, в том числе по ведению реестра научно-правовых экспертов, заключения договоров и т.д. Предполагается, что «Координатором научной правовой экспертизы» будет Республиканское государственное предприятие на праве хозяйственного ведения «Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан» Министерства юстиции Республики Казахстан. Поддерживая идею введения «Координатора научной правовой экспертизы», реестра экспертов, повышения статуса экспертов, предлагаем обсудить вопрос определения конкретного субъекта в качестве координатора, поскольку решение данного вопроса подведомственной государственному органу организацией содержит риски коррупции, субъективизма, бюрократизма и непрозрачности, тем более, что процесс отбора экспертов предлагается регламентировать на уровне подзаконного акта. Как известно, в целях повышения качества законов Глава государства К.К. Токаев в Послании народу Казахстана «Конструктивный общественный диалог - основа стабильности и процветания Казахстана» поручил создать при Парламенте Институт анализа и экспертизы законодательства [17]. Разработка проектов законодательных актов является трудоемким процессом, требующим привлечения коллектива ученых различных отраслей права, создания конкуренции научных школ. Полагаем, что создание Института анализа и экспертизы законодательства при Парламенте страны и наделение его, в том числе, функциями по координации научной правовой экспертизы, способствовало бы усилению качества разрабатываемых Парламентом законов и обеспечению открытости и прямой связи депутатов с экспертами. Положительный опыт по созданию Клуба молодых экспертов при Сенате Парламента РК [18] подтверждает, что процесс отбора экспертов можно сделать открытым без привлечения каких-либо подведомственных органам исполнительной власти организаций. Очевидно, что очередной этап развития парламентаризма в Казахстане должен сопровождаться отходом от ведомственно-лоббисткой ориентации подведомственных органам исполнительной власти структур. Качество представленного разработчиком проекта Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» свидетельствует, что деятельность подведомственных структур в части «правовой информации Республики Казахстан» исполняется более эффективно.
5. Другие вопросы по законопроекту В законопроекте содержатся и другие предложения, требующие своего обсуждения, на некоторых из которых следует остановиться. Во-первых, разработчик предлагает исключить из сферы регулирования Закона РК «О правовых актах» «порядок осуществления закупок, установленных законодательством Республики Казахстан в сфере государственных закупок» (пп. 6) п. 2 ст. 2). В настоящее время такой порядок регламентирован «Правилами осуществления государственных закупок», утвержденных приказом Министра финансов РК от 11 декабря 2015 года № 648 [19]. Полагаем, что выводить из-под регулирования Закона РК «О правовых актах» порядок осуществления государственных закупок необоснованно, поскольку это содержит коррупционные риски. Во-вторых, разработчик предлагает в статье 43 Закона РК «О правовых актах» - «Обратная сила нормативного правового акта» в п. 3 слово «нормативные правовые акты» заменить словом «закон», а в п. 4 слова «законодательные акты» - словом «закон». При этом разработчик обосновывает свое предложение необходимостью приведения в соответствие с Нормативным Постановлением Конституционного Совета РК от 18 апреля 2007 года № 4 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 12, пунктов 2 и 8 статьи 62, пункта 1 статьи 76, подпунктов 3) и 5) пункта 3 статьи 77 Конституции Республики Казахстан» [20]. Опять же разработчик, принимая во внимание, используемое в данном нормативном постановлении Конституционного Совета слово «закон», не учитывает вышеназванное Постановление Конституционного Совета РК от 3 июля 2000 года № 15/2 «Об официальном толковании подпункта 2) статьи 44, пункта 2 статьи 45, пункта 2 статьи 61, пункта 2 статьи 62, подпункта 2) пункта 1 статьи 72 Конституции Республики Казахстан», в котором формулируется правовая позиция, что термин «закон» «охватывает своим содержанием понятие «конституционный закон» [21], а если учитывать пп. 7) ст. 1 Закона РК «О правовых актах», то и кодексы, консолидированные законы и т.д. В-третьих, разработчик законопроекта предлагает новую статью 14-3 «Стабильность правовой системы»: «Изменение и (или) дополнение нормы или его отдельной части ранее, чем через год после ее изменения и (или) дополнения допускается только в исключительных случаях на основании требований закона более высокого уровня, поручения Президента Республики Казахстан, а также в целях реализации решений Конституционного Совета Республики Казахстан.». Поддерживая идею обеспечения стабильности правовой системы, полагаем, что подобная норма, в случае ее поддержки депутатским корпусом, должна располагаться в отдельном пункте ст. 4 Закона РК «О правовых актах» - «Система законодательства Республики Казахстан, обеспечение ее целостности», а наименование статьи 4 должно быть дополнено словом «стабильности», т.е.: «Статья 4. Система законодательства Республики Казахстан, обеспечение ее целостности, стабильности.». Также разработчик, включая в число субъектов, по поручению которого «изменения и дополнения могут быть внесены ранее чем через год после ее изменения и (или) дополнения» Президента, оставил без внимания Председателя Совета Безопасности, правовым актам которого предан особый статус в п. 5 ст. 10 Закона РК «О правовых актах».
Таким образом, исходя из вышеизложенного, предлагаем: 1) сохранить содержащееся в Законе РК «О правовых актах» действующее понятие «закон», поскольку перечисление в подпунктах 1) - 11) пункта 3 статьи 61 Конституции РК общественных отношений, по которым могут быть приняты законы, не означает, что законодательные функции парламента ограничены именно этими рамками; 2) сохранить содержащийся по тексту Закона РК «О правовых актах» и устоявшийся в правотворческой практике термин «законодательный акт», не сужая его до слова «закон»; 3) сохранить содержащееся в п. 3 ст. 12 Закона РК «О правовых актах» правило о конкуренции норм НПА и не упрощать подход к решению данного вопроса; 4) отказаться от введения дополнительного условия для принятия НПА в виде составления и согласования с Министерством юстиции программы информационного сопровождения, поскольку данная процедура еще больше усложнит и забюрократизирует правотворческий процесс, а также потребует дополнительных финансовых затрат с республиканского бюджета на разъяснение законов, которое по долгу своей службы должны осуществлять государственные служащие, депутаты Парламента и маслихатов; 5) в реализацию поручения Президента РК Токаева К.К. создать Институт анализа и экспертизы законодательства при Парламенте страны и наделить его, в том числе, функциями по координации научной правовой экспертизы, что способствовало бы усилению качества разрабатываемых Парламентом законов и обеспечению открытости и прямой связи депутатов с экспертами; 6) не исключать из сферы регулирования Закона РК «О правовых актах» «порядок осуществления закупок, установленных законодательством Республики Казахстан в сфере государственных закупок» (пп. 6) п. 2 ст. 2), поскольку это содержит коррупционные риски; 7) сохранить редакцию ст. 43 «Обратная сила нормативного правового акта» Закона РК «О правовых актах» и не заменять в п. 3 слово «нормативные правовые акты» словом «закон», а в п. 4 - слова «законодательные акты» словом «закон»;
[1] Проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» http://www.parlam.kz/ru/mazhilis/itreceived [2] Закон РК от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах» [3] Конституция РК. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. [4] Предпринимательский кодекс РК от 29 октября 2015 года № 375-V ЗРК [5] Конституционный закон РК от 25 декабря 2000 года №132 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» [6] Гражданский процессуальный кодекс РК от 31 октября 2015 года № 377-V ЗРК [7] Уголовно-процессуальный кодекс РК от 4 июля 2014 года № 231-V ЗРК [8] Кодекс РК «Об административных правонарушениях» от 5 июля 2014 года № 235-V ЗРК [9] Постановление Конституционного Совета РК от 3 июля 2000 года № 15/2 «Об официальном толковании подпункта 2) статьи 44, пункта 2 статьи 45, пункта 2 статьи 61, пункта 2 статьи 62, подпункта 2) пункта 1 статьи 72 Конституции Республики Казахстан» [10] Закон РК от 15 декабря 2006 года № 207 «О культуре» [11] Закон РК от 18 февраля 2011 года № 407-IV «О науке» [12] Нормативное постановление Конституционного Совета РК от 6 марта 2013 года № 1 «Об официальном толковании норм пункта 8 статьи 62 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» [13] См. подр.: Габдуалиев М.Т. Экспертное заключение касательно дачи официального толкования пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан по обращению Председателя Сената Парламента Республики Казахстан в Конституционный Совет Республики Казахстан https://www.zakon.kz/5026323-ekspertnoe-zaklyuchenie-kasatelno-dachi.html [14] Постановление Конституционного Совета РК от 3 июля 2000 года № 15/2 «Об официальном толковании подпункта 2) статьи 44, пункта 2 статьи 45, пункта 2 статьи 61, пункта 2 статьи 62, подпункта 2) пункта 1 статьи 72 Конституции Республики Казахстан» [15] Сенякин И.Н. Конкуренция и коллизии норм права: соотношение и взаимосвязь //Законодательный дисбаланс/ И.Н. Сенякин, А.А. Фомин, А.А. Никитин и др., г. Саратов, СГЮА, 2013 г. С. 182. [16] См.напр.: Иногамова Л.В. Виды конкуренции норм уголовного права //Журнал российского права, 1999. № 4. [17] Послание Главы государства К.К. Токаева народу Казахстана «Конструктивный общественный диалог - основа стабильности и процветания Казахстана» https://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana [18] При Сенате создан Клуб молодых экспертов http://senate.parlam.kz/ru-RU/news/details/3690 [19] Приказ Министра финансов РК от 11 декабря 2015 года № 648 «Об утверждении Правил осуществления государственных закупок» http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1500012590 [20] Нормативное Постановление Конституционного Совета РК от 18 апреля 2007 года № 4 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 12, пунктов 2 и 8 статьи 62, пункта 1 статьи 76, подпунктов 3) и 5) пункта 3 статьи 77 Конституции Республики Казахстан» [21] Постановление Конституционного Совета РК от 3 июля 2000 года № 15/2 «Об официальном толковании подпункта 2) статьи 44, пункта 2 статьи 45, пункта 2 статьи 61, пункта 2 статьи 62, подпункта 2) пункта 1 статьи 72 Конституции Республики Казахстан»
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |