Безопасность и защита лиц, осуществляющих общественный контроль в учреждениях закрытого типа (доклад по результатам мониторинга) (Авторы-составители: М. Когамов, д.ю.н., профессор; Т. Мамираимов; А. Ибраева, к.ю.н.)

Безопасность и защита лиц, осуществляющих общественный контроль в учреждениях закрытого типа

Доклад по результатам мониторинга

Проведение исследований, подготовка и издание доклада по их результатам стало возможным благодаря поддержке National Endowment for Democracy

Авторы-составители:

1 глава - М. Когамов, д.ю.н., профессор

2 глава - Т. Мамираимов

3 глава - А. Ибраева, к.ю.н.

Данный доклад предназначен для Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан, Национального центра по правам человека, депутатов Парламента Республики Казахстан, Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, Национального превентивного механизма, общественных наблюдательных комиссий, учреждений, в которых осуществляются превентивные посещения, сотрудников правоохранительных, судебных и других государственных органов, представителей общественных организаций и иных лиц, заинтересованных в улучшении положения с соблюдением права на свободу от пыток

Содержание

Вместо введения

1. Анализ законодательства Республики Казахстан по вопросу о безопасности и защите (правовом статусе, гарантиях, процедурах) участников Национального превентивного механизма и членов общественных наблюдательных комиссий. М. Когамов, д.ю.н., профессор

2. Анализ результатов мониторинга. Т. Мамираимов

Общая информация об участниках НПМ, членах ОНК, сотрудниках закрытых учреждений

Уровень компетентности в сфере безопасности и защиты

Риски и угрозы безопасности правозащитников

3. Кратко о цифрах. Основные выводы и предложения. А. Ибраева, к.ю.н.

Приложения

Вместо введения

В целях изучения ситуации с защищенностью лиц, осуществляющих общественный контроль в учреждениях закрытого типа, в рамках совместного с офисом Уполномоченного по правам человека проекта ОО «Қадір-қасиет» в 2015-2016 гг. реализованы следующие мероприятия:

• В октябре-декабре 2015 г. организованы и проведены семинары для 69 участников Национального превентивного механизма и членов общественных наблюдательных комиссий¹ (членов ОНК 57 чел., НПМ - 41).

• Проведен анализ законодательства Республики Казахстан по предмету мониторинга.

• Разработан инструментарий для проведения мониторинга: карта наблюдения, анкеты для детей, лиц, проводящих общественный контроль в учреждениях закрытого типа, для сотрудников учреждений, опросный лист предполагаемой жертвы пыток, контрольные списки по вопросам безопасности и защиты для: а) предполагаемых жертв пыток, б) лиц, проводящих общественный контроль в учреждениях закрытого типа.

• Подготовлены и направлены запросы в государственные учреждения.

• В период с января по май 2016 г. в 15-ти регионах Казахстана (за исключением Кызылординской области) пожелавшими принять участие в проекте участниками НПМ и членами ОНК проведены исследования².

• Пятерым участникам НПМ предоставлена практическая помощь в страховании их здоровья в связи с деятельностью в рамках НПМ.

Исследование проводилось 47 лицами (45 участников НПМ и 25 - члены ОНК). 16 чел. входят в состав как НПМ, так и ОНК; 29 чел. - только участники НПМ; 9 - только ОНК.

В период с января по май/июнь 2016 г. они осуществили 175 визитов в 164 учреждения (из 556 подмандатных). Согласно сведениям Национального центра по правам человека, НПМ предпринято: 277 посещений в 2014 г., 528 посещений - в 2015 г., 509 - за 10 месяцев 2016 г. Таким образом, из 509 посещений 175 охвачены мониторингом. По каждому учреждению заполнена карта наблюдений. Исследователями направлен 271 запрос, на которые получены 238 ответов. Опрошено 44 члена ОНК и 81 участник НПМ, 221 сотрудник подмандатных НПМ и ОНК учреждений.

Выражаем благодарность всем, кто принял участие в мониторинге и подготовке доклада.

_____________________

¹ В ходе трех семинаров обучено 69 участников НПМ и членов ОНК (из которых 2 чел. не подавали заявления и 4 чел. не выбраны в НПМ на 2016 г.; 4 чел. - сотрудники Национального центра по правам человека; 2 чел. - не входят в состав ОНК или НПМ. 57 чел. действующих членов ОНК и 41 - НПМ) из 15-ти регионов РК, вместо ожидаемых и запланированных 60-ти:

1) 16-18.11.2015 г. проведен семинар в г. Актобе, 27 человек (20 участников, 2 сотрудника Национального центра по правам человека, 2 тренера, 1 ассистент, 1 организатор, 1 бывший член группы НПМ по г. Актобе - Ольга Климонова, директор Актюбинского филиала Казахстанского бюро по правам человека).

2) 19-21.11.2015 г. проведен семинар в г. Шымкент, 25 человек (20 участников, 2 сотрудницы Национального центра по правам человека, 2 тренера, 1 ассистент; организатор был одновременно участником).

3) 18-20.12.2015 г. в Боровом (250 км от Астаны) проведен третий - последний семинар в рамках проекта для 25-ти участников (2 тренера, 1 ассистент, 1 сотрудник Национального центра по правам человека, 21 участник НПМ и член ОНК). В ходе семинара доработан - усовершенствован инструментарий мониторинга, предложенный для обсуждения.

Итого на 20.01.2016 г. действующих НПМ обученных: 41 чел. (из них ОНК - 39 чел.), только ОНК- 18 чел. Таким образом, всего НПМ 41 чел., всего ОНК 57 чел. Были ОНК и НПМ в 2015 г.: 25 чел., из которых сейчас не в составе НПМ 5 чел., остались в ОНК 5 чел. Были только в ОНК: 14 чел., из которых на 2016 г. 1 чел. стал участником НПМ. Были только НПМ: 24 чел., из которых сейчас 4 чел. в 2016 г. не являются участниками НПМ.

1. ² Рубежанская Любовь - Акмолинская область (НПМ, ОНК)

2. Орлова Алина - Северо-Казахстанская область (НПМ)

3. Рахимбердина Жанара - Восточно-Казахстанская область (НПМ, ОНК)

4. Абышева Хадича - Южно-Казахстанская область (НПМ)

5. Айтенов Габит - Жамбылская область (НПМ, ОНК)

6. Байсакова Зульфия - г. Алматы и Алматинская область (НПМ)

7. Молчанов Сергей - Павлодарская область (НПМ)

8. Семенова Елена - Павлодарская область (ОНК)

9. Бокаев Макс - Атырауская область (НПМ)

10. Кочетков Павел - Западно-Казахстанская область (НПМ)

11. Нурпеисова Асия - Актюбинская область (НПМ)

12. Колов Игорь - Костанайская область (ОНК)

13. Наурызбаев Нуржан - г. Астана (НПМ)

14. Оздоев Руслан - г. Астана (ОНК)

15. Еркаева Нина - Карагандинская область (ОНК).

1. Анализ законодательства Республики Казахстан по вопросу о безопасности
и защите (правовом статусе, гарантиях, процедурах) участников Национального
превентивного механизма и членов общественных наблюдательных комиссий

Проблема механизма организации и деятельности по системному противодействию пыткам - одна из актуальных задач, стоящих перед правовой системой государства, действующим правом (законодательством) и практикой его применения. В этом плане в правовой системе государства значительное место отводится так называемому национальному превентивному механизму, образованному в силу взятых на себя Казахстаном международных обязательств в области защиты прав человека.

Каждый имеет право на признание его правосубъектности и вправе защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами, включая необходимую оборону, - провозглашает п. 1 ст. 13 Конституции Республики Казахстан.

Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию, - акцентирует п. 2 ст. 17 Конституции.

Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства, - закрепляет п. 1 ст. 18 Конституции.

Таким образом, можно утверждать, что внедрение национального превентивного механизма против пыток стало возможным, прежде всего, в силу прямых требований норм Конституции РК 1995 года.

В этом направлении в Казахстане уже созданы и функционируют политические (ратификация Конвенции ООН против пыток 1984 года и других основополагающих международных документов по правам человека), юридические (введена уголовная ответственность за пытки; применение пыток к участникам уголовного процесса с целью получения доказательств в уголовном деле влечет признание полученных таким способом доказательств не имеющими силы); институциональные (возможность проведения независимого расследования фактов пыток специальными прокурорами) основы противодействия пыткам.

По этому поводу и в связи с тем, что Казахстан является государством - участником Конвенции ООН против пыток (1998), на территории страны постоянно и последовательно проводится в разных формах международный мониторинг, при этом с использованием национальных правозащитных институтов по вопросам выполнения норм Конвенции на национальном уровне, включая данные о жалобах, проведенных расследованиях, вынесенных обвинительных приговорах в связи со случаями пыток и жестокого обращения, в том числе в местах содержания под стражей, а также о средствах возмещения ущерба и о реально предоставленной жертвам компенсации и реабилитации.

К примеру, весьма показательны и поучительны отдельные заключительные замечания Комитета ООН против пыток от 12 декабря 2014 года, сделанные по третьему периодическому докладу Казахстана касательно деятельности по выполнению Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания о том, что «Государству-участнику следует обеспечить независимость Управления Уполномоченного по правам человека (Омбудсмена) путем закрепления его создания в конституционном или ином нормативно-правовом акте и расширить его полномочия (такого самостоятельного законодательного акта до сих пор нет - прим. автора), с тем, чтобы оно могло эффективно работать во всех районах страны в рамках своей расширенной роли в качестве национального правозащитного учреждения в соответствии с Принципами, касающимися статуса национальных учреждений по защите и поощрению прав человека (Парижскими принципами) и в качестве Национального превентивного механизма в соответствии с Факультативным протоколом к Конвенции». И дальше: «Необходимо расширить полномочия Национального превентивного механизма и включить в них мониторинг всех мест лишения свободы, таких как отделения полиции и Комитета национальной безопасности, сиротские приюты, медицинские и социальные учреждения для детей-инвалидов, специальные закрытые учебные заведения, интернаты для престарелых и инвалидов и военные казармы, а также полномочия по проверке условий обращения с детьми в пенитенциарных и непенитенциарных учреждениях. Необходимо принять меры для улучшения способности этого механизма проводить срочные и внеплановые проверки мест содержания под стражей по соответствующей просьбе. Государству-участнику следует изучить вопрос о том, чтобы разрешить этому механизму публиковать свои выводы и рекомендации вскоре после осуществления проверок, а не исключительно на ежегодной основе, и обеспечить, чтобы члены этого механизма и население в целом могли оценивать ход выполнения этих рекомендаций».

В контексте изложенного, о заинтересованности общества, государства, его открытости и прозрачности в стремлении преодоления пыток свидетельствует и другой примечательный факт.

Так, в период с 5 по 13 мая 2009 года Казахстан посетил Специальный докладчик Комитета по правам человека ООН Манфред Новак. По итогам визита в Казахстан его обстоятельный Доклад по вопросу о пытках и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видах обращения и наказания был обнародован 16 декабря 2009 года на 13 сессии ГА ООН.

В частности, в нем было отмечено, что Казахстан добился значительного прогресса в деле реформирования правовой системы с момента обретения независимости в 1991 году. Присоединившись к международным договорам, он показал своим гражданам, а также международному сообществу, что права человека должны иметь приоритетное значение. Был принят ряд шагов по интеграции этих международных стандартов в национальные правовые рамки, в частности посредством криминализации пыток (хотя их определение является слишком узким, а наказание за это преступление несоизмеримо с его тяжестью - прим. Специального докладчика).

Вместе с тем Манфред Новак подчеркнул, что между законодательством и реальным положением дел пока сохраняется значительный разрыв, указал на то, что были предприняты значительные усилия для подготовки различных центров содержания под стражей и заключенных к его инспекциям, что противоречит самой идее независимого установления фактов и посещений без предварительного уведомления. Это также усложнило задачу объективной оценки им условий содержания под стражей и положения с точки зрения применения пыток.

Однако на основе обсуждений, проведенных с государственными должностными лицами, судьями, адвокатами и представителями гражданского общества, бесед с жертвами насилия и с лицами, лишенными свободы, Специальный докладчик сделал вывод о том, что применение насилия и жестокого обращения вряд ли ограничивается отдельными случаями. Он получил много достоверных сообщений об избиении подозреваемых кулаками, пластиковыми бутылками, наполненными песком, полицейскими дубинками и ногами, а также об удушении с помощью целлофановых пакетов и противогазов с целью получения от них признательных показаний. В ряде случаев эти сообщения были подкреплены данными судебно-медицинской экспертизы и т.д.

В свете всего вышеизложенного Специальный докладчик рекомендовал Правительству Казахстана в полном объеме осуществлять свои обязательства в области прав человека согласно международному праву. В частности, он настоятельно призвал Правительство создать независимый и эффективный национальный превентивный механизм, обеспеченный необходимыми людскими и прочими ресурсами и рассматриваемый в качестве союзника в совместных усилиях по выяснению действительного положения дел в местах лишения свободы.

Итоги исследования Специального докладчика, как и другие более ранние рекомендации и замечания по Казахстану авторитетных международных и национальных правозащитных организаций в части создания надлежащих организационно-правовых основ противодействия пыткам, также в совокупности с усилиями государства, дали свои положительные результаты.

26 июня 2008 года Казахстан ратифицировал Факультативный протокол к Конвенции против пыток, совершенный в Нью-Йорке 25 сентября 2007 года и тем самым выразил свое отношение к важности внедрения в юридическую практику государства национального превентивного механизма. Однако это произошло не сразу.

Собственно, нормы Факультативного протокола, как показало его изучение, главным образом, содержат фрагментарные положения, регулирующие компетенцию и полномочия участников национального превентивного механизма (ст. ст. 19-23), и практически не регулируют принципы их социально-правовой защиты (обязательное социальное страхование, выплата компенсаций, социальных пособий и т.д.). В нем нет и положений об обеспечении безопасности участников национального превентивного механизма в ходе выполнения ими своих функций.

Именно так следует понимать нормы п.п. 3-4 ст. 18 Факультативного протокола о том, что «Государства-участники обязуются предоставлять необходимые ресурсы для функционирования национальных превентивных механизмов» (п. 3) и «При создании национальных превентивных механизмов государства-участники учитывают Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений по защите и поощрению прав человека» (Парижские принципы 1993 года).

Кстати, в упомянутых Принципах, касающихся статуса национальных учреждений по защите и поощрению прав человека, также нет норм, затрагивающих хотя бы в самом общем плане рассматриваемые нами положения о социально-правовой защите и обеспечению безопасности участников НПМ.

Вполне логично, что подобный подход нашел свое отражение и в конструировании норм законодательства о национальном превентивном механизме в Казахстане.

Обобщенно процесс создания национального превентивного механизма получил свое отражение в постановлении Правительства РК от 3 декабря 2014 года № 1271 «Об утверждении второго периодического доклада о выполнении Республикой Казахстан Международного пакта о гражданских и политических правах», так, 2 июля 2013 года принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания». Данным Законом превентивный механизм внедрен в: 1) уголовный процесс; 2) уголовно-исполнительную систему; 3) систему здравоохранения; 4) систему адаптации и образования несовершеннолетних; 5) систему временной изоляции лиц от общества.

В частности, в УИК, в Кодекс Республики Казахстан от 18 сентября 2009 года «О здоровье народа и системе здравоохранения», Законы РК от 7 апреля 1995 года «О принудительном лечении больных алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией»; от 30 марта 1999 года «О порядке и условиях содержания лиц в специальных учреждениях, обеспечивающих временную изоляцию от общества»; от 8 августа 2002 года «О правах ребенка в Республике Казахстан»; от 9 июля 2004 года «О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности» были внесены дополнения, касающиеся следующих вопросов: национальный превентивный механизм; координационный совет; требования к участникам национального превентивного механизма; права участников национального превентивного механизма; обязанности участников национального превентивного механизма; прекращение полномочий участника национального превентивного механизма; виды и периодичность превентивных посещений; порядок превентивных посещений; ежегодный консолидированный доклад участников национального превентивного механизма; конфиденциальность; взаимодействие уполномоченных государственных органов с участниками национального превентивного механизма.

Кроме того, были приняты поправки в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года, предусматривающие ответственность за разглашение участниками национального превентивного механизма сведений о частной жизни лица, ставших известными им в ходе превентивных посещений (ст. 86-2), а также за воспрепятствование законной деятельности участников превентивного механизма (ст. 388-1). Данные нормы затем стали органичной частью нового КоАП от 5 июля 2014 года (ст.ст. 507-508).

Также в УПК РК от 13 июля 1997 года перечень лиц, которые не могут быть допрошены в качестве свидетелей, был дополнен участниками национального превентивного механизма, с мотивировкой - об обстоятельствах, ставших известными им в связи с осуществлением своей деятельности, за исключением случаев, представляющих угрозу национальной безопасности (п. 6 ч. 2 ст. 82).

Существенная работа по юридическому оформлению правового статуса национального превентивного механизма на подзаконном уровне проведена офисом Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан (далее - УПЧ).

Так, во исполнение пункта 2 распоряжения Премьер-Министра Республики Казахстан от 15 августа 2013 года № 139-р «О мерах по реализации Закона Республики Казахстан от 2 июля 2013 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания» Национальным центром по правам человека были разработаны и утверждены распоряжением УПЧ следующие правовые акты:

Первое. Положение о Комиссии по избранию членов Координационного совета при УПЧ;

Второе. Положение о Координационном совете при УПЧ (Об утверждении Положения о Координационном совете при Уполномоченном по правам человека: Распоряжение Уполномоченного по правам человека от 26 сентября 2013 года № 18);

Третье. Правила отбора участников национального превентивного механизма (Об утверждении Правил отбора участников национального превентивного механизма: Распоряжение Уполномоченного по правам человека от 26 сентября 2013 года № 20);

Четвертое. Правила формирования групп из участников национального превентивного механизма для превентивных посещений (Об утверждении Правил формирования групп из участников национального превентивного механизма для превентивных посещений: Распоряжение Уполномоченного по правам человека от 26 сентября 2013 года № 21);

Пятое. Правила подготовки ежегодного консолидированного доклада по итогам превентивных посещений (Об утверждении Правил подготовки ежегодного консолидированного доклада по итогам превентивных посещений: Распоряжение Уполномоченного по правам человека от 26 сентября 2013 года № 22).

Отметим, что второй в истории страны консолидированный доклад по итогам превентивных посещений, выполненных в 2015 году, был презентован 5 мая 2016 года в г. Астане.

Шестое. Учитывая характер деятельности участников национального превентивного механизма, связанной с посещениями объектов изоляции разных категорий лиц и по разным основаниям, к тому же находящихся в различных уголках страны, объективно влекущей финансовые расходы и необходимость их покрытия, постановлением Правительства Республики Казахстан были утверждены Правила возмещения расходов участников национального превентивного механизма по превентивным посещениям (постановление Правительства Республики Казахстан от 2 апреля 2014 года № 301).

Седьмое. С учетом специфики объектов контроля участниками национального превентивного механизма и их различной ведомственной принадлежности постановлением Правительства РК от 26 марта 2014 года № 266 дополнительно утверждены Правила превентивных посещений группами, формируемыми из участников национального превентивного механизма.

В целом можно констатировать, что основные положения норм Факультативного протокола к Конвенции против пыток в процессе создания Казахстаном национального превентивного механизма, касающиеся исключительно деятельности участников НПМ, были выполнены.

Однако этого явно недостаточно, то есть работу по совершенствованию законодательства о национальном превентивном механизме необходимо продолжить. Что здесь имеется в виду.

Первое. Необходимо провести отдельный анализ сопоставимых положений норм Факультативного протокола, Принципов, касающихся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижские принципы) (Приложение к резолюции 48/134 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 года) с нормами действующего законодательства о национальном превентивном механизме на предмет всестороннего учета и полноты правового регулирования правового статуса (компетенции и полномочий) участников НПМ в национальном праве.

Второе. С учетом сложившегося опыта деятельности и взаимоотношений Уполномоченного по правам человека и участников НПМ, целесообразно продолжить совершенствование действующего законодательства о национальном превентивном механизме путем принятия самостоятельного закона по этому вопросу или путем принятия отдельного закона о статусе Уполномоченного по правам человека в РК с включением в его нормы самостоятельного раздела о национальном превентивном механизме, исходя из его органичной практической связи с деятельностью национального Омбудсмана.

Третье. В случае принятия любого из вышеуказанных законодательных актов по вопросам национального превентивного механизма должное место в нем следует отвести социальной защищенности участников национального превентивного механизма. Это обусловлено тем, что методы такой защиты законодательством о национальном превентивном механизме не предусмотрены, тогда как участники НПМ могут стать объектами преступного посягательства, к примеру, при посещении исправительных учреждений или могут получить заболевания различных форм этих и иных учреждениях закрытого типа и мн. др.

Поэтому они должны иметь законодательное право на получение выплат:

- государственных социальных пособий по инвалидности в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

- денежного довольствия в период их временной нетрудоспособности в полном объеме;

- единовременной компенсации при получении травмы, ранения (контузии), увечья, заболевания в период исполнения ими обязанностей участника НПМ, а в случае гибели (смерти) ее выплату лицам, имеющим право на ее получение;

- денежного содержания для погребения умерших или погибших участников НПМ (близкие родственники, родственники).

В этом перечне следует предусмотреть обязательное социальное страхование участников НПМ в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

К тому же участники НПМ, получившие увечья (ранения, травмы, контузии) при исполнении правозащитных обязанностей, должны направляться на санаторно-курортное лечение за счет бюджетных средств.

Четвертое. Архиважным, но еще не решенным в достаточной степени остается правовое регулирование вопросов обеспечения безопасности участников НПМ.

Решение этого вопроса в рамках п. 12 Правил превентивных посещений группами, формируемыми из участников национального превентивного механизма, является поверхностным и явно недостаточным.

Представляется, что участников НПМ необходимо в законодательном порядке включить в число лиц, находящихся под защитой государства, как, например, это предусмотрено в УПК применительно к участникам сторон обвинения и защиты, а также должностным лица, ведущим уголовный процесс (ст.ст. 95-98). Существующий ныне порядок возложения этой безопасности на администрацию учреждений и организаций, подлежащих превентивному посещению, не отвечает реалиям данной практики и нуждается в безотлагательной коррекции.

Пятое. Целям эффективного и независимого осуществления функций участника НПМ послужило бы введение в нормы Главы 16 УК «Уголовные правонарушения против порядка управления» самостоятельной статьи, предусматривающей уголовную ответственность за воспрепятствование законной деятельности участников национального превентивного механизма, выразившееся в наступлении тяжких последствий или существенного вреда для участников национального превентивного механизма или защищаемых ими лиц.

Представляется, что юридическая ответственность за подобное воспрепятствование, но в рамках КоАП РК недостаточна, ее необходимо усилить за счет введения вышеуказанных понятий, простых и особо квалифицированных уголовно-правовых составов. Например, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью участника НПМ вначале или в ходе превентивного посещения или лицу, находящемуся в условиях изоляции, с кем планировалась соответствующая встреча; нарушение конституционных прав и свобод осужденного на подачу сообщения, жалобы участнику НПМ либо прием им сообщения и жалобы о применении пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и т.д.

Шестое. Согласно Правилам превентивных посещений группами специальные превентивные посещения группами проводятся без предупреждения на основании поступивших сообщений о применении пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Решение о направлении группы для проведения специального превентивного посещения учреждений и организаций, подлежащих превентивному посещению, принимается Уполномоченным по правам человека (п. 6).

Иначе говоря, данная процедура не отличается конфиденциальностью, к тому же она нормативно не отрегулирована, то есть не указаны условия, последовательность, основания и порядок получения данного решения, сроки, в течение которых УПЧ вправе принять решение об этом виде превентивного посещения.

Представляется, что в интересах дела решение о проведении специального превентивного посещения должно исходить от группы в целом, быть единогласным с последующим уведомлением УПЧ о его результатах (представление отчета) в установленные Правилами сроки.

Аналогично, следует коренным образом пересмотреть подходы к проведению посещений специальных учреждений членами общественных наблюдательных комиссий (далее - ОНК). Нормы ЗРК «О порядке и условиях содержания лиц в специальных учреждениях, обеспечивающих временную изоляцию от общества» и соответствующего приказа МВД РК 2012 года в части порядка осуществления общественного контроля на этих объектах носят декларативный характер и, по существу, сводят такие посещения к соблюдению большого количества процедурных формальностей и снижают на нет их эффективность.

В этой связи вышеуказанный Специальный докладчик в 2009 году также указал, что хотя механизмы (комиссии общественного надзора) ведут важную работу, они, как представляется, охватывают не всю территорию страны, и направлены, прежде всего, на мониторинг условий содержания, а не на установление фактов, связанных с применением пыток.

Седьмое. Предлагаемые выше рекомендации вполне уместны и применимы при совершенствовании законодательства, регулирующего деятельность ОНК, которые образуются для осуществления общественного контроля в целях оказания содействия лицам, содержащимся в специальных учреждениях, в осуществлении их прав и законных интересов в части условий содержания, медико-санитарного обеспечения, организации труда, досуга и обучения, предусмотренных законодательством Республики Казахстан (см. ст.ст. 50-51 ЗРК «О порядке и условиях содержания лиц в специальных учреждениях, обеспечивающих временную изоляцию от общества»; Правила образования общественных наблюдательных комиссий областей, городов республиканского значения и столицы для осуществления общественного контроля в специальных учреждениях: постановление Правительства Республики Казахстан от 24 июня 2011 года № 702; Правила посещения общественной наблюдательной комиссией специальных учреждений органов внутренних дел: приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан от 22 мая 2012 года № 312).

Представляется, что процессуальная форма осуществления функций данными ОНК, судя по законодательству, регулирующему их деятельность, не отличается продуманностью, тщательной проработкой ее норм, носит формально-декларативный и непродуктивный характер.

Доктор юридических наук, профессор М. Когамов

3 июля 2016 года

2. Анализ результатов мониторинга. Т. Мамираимов

Ситуация в области защиты и безопасности правозащитников является предметом постоянного внимания ОО «Қадір-қасиет». В конечном итоге от защищенности и безопасности правозащитников, других граждан зависит безопасность всего нашего общества. В этой связи ОО «Қадір-қасиет» перманентно делает замеры состояния сферы безопасности и защиты участников Национального превентивного механизма и членов общественных наблюдательных комиссий. Результаты этих исследований нашли отражение в предлагаемом вашему вниманию аналитическом докладе.

Доклад написан на основе проведенного в период с начала января по май 2016 года мониторинга ситуации с безопасностью и защитой лиц, осуществляющих общественный контроль в учреждениях закрытого типа. В данном случае речь идет об участниках Национального превентивного механизма и членах общественных наблюдательных комиссий. Основой мониторинга стал анкетный опрос 105 членов НПМ/ОНК и 221 сотрудников закрытых учреждений Казахстана, а также заполнение руководителями групп правозащитников карт наблюдения.

Анкета для правозащитников содержала 35 вопросов по различным аспектам системы защиты и безопасности участников НПМ и членов ОНК. В анкете для сотрудников было чуть больше вопросов (40), разбитых на две смысловые группы. Карта наблюдения состоит из трех частей, содержащих 34 расширенных пункта по различным аспектам обеспечения безопасности групп НПМ/ОНК. В докладе были использованы только те данные указанных документов, которые проливают свет на состояние безопасности и обеспеченность защитой участников Национального превентивного механизма и членов общественных наблюдательных комиссий.

В предлагаемом вниманию широкой аудитории документе также отображены известные факты нарушений прав участников НПМ, членов ОНК; казахстанцев, содержащихся в закрытых учреждениях, другие зафиксированные случаи такого рода.

I. Общая информация о членах НПМ, ОНК, сотрудниках закрытых учреждений

Общая информация о правозащитниках

В мониторинге приняли участие 81 и 44 члена НПМ и ОНК, соответственно. Необходимо уточнить, что в ряде регионов один правозащитник одновременно является членом и НПМ, и ОНК. Большая часть правозащитников является зрелыми людьми - 25,9% в возрасте 40-50 лет, 23,07% - 30-40 лет, 22,1% - 50-60 лет и 11 человек - 60-70 лет. Однако и молодых людей среди них не слишком мало - 19 (18,2%).

В силу специфики работы правозащитников как представителей общественного контроля отрадно, что большее число их сейчас работает в сфере НПО - 63 человека (60%). Остальные правозащитники работают в разных сферах: бюджетные организации (9 человек), система образования и средства массовой информации - по 8 человек. При этом 11 человек (10,4%) являются пенсионерами.

Многие участвующие в мониторинге правозащитники являются очень опытными людьми - 20 человек (19,04%) имеют больше 10 лет стажа работы в правозащитной области в НПО, до 5 лет - 28 человек (26,6%), от 5 до 10 лет - 13 человек (12,3%). Стаж работы не в правозащитных НПО имеют в общей сложности 71 человек (67,6%), 24 из них (28,5%) - свыше 10 лет, от 5 до 10 лет - 4 человека, до 5 лет - 20 человек (19,04%).

Согласно карте наблюдения, в группах правозащитников представлены юристы, ученые, врачи, преподаватели, психологи, педагоги, медиаторы, журналисты, предприниматели высокого уровня профессионализма. В группах также есть судебные медицинские эксперты, военнослужащие запаса. В большинстве случаев в каждой группе по 4 человека. Многопрофильность участников НПМ/ОНК обеспечена представленностью правозащитников разных направлений (защита религиозных, социальных, экономических, культурных, гендерных и иных прав широких слоев казахстанцев, в первую очередь содержащихся в учреждениях закрытого типа). В большинстве групп - мужчины и женщины в равном количестве.

Многие группы полиэтничные - имеют в своем составе представителей разных этносов Казахстана. В то же время в большинстве групп отсутствуют люди, говорящие на 2-3 языках, что увеличивает их уязвимость. Тем не менее есть группы, в составе которых есть члены, владеющие 2-3 языками (казахский, русский, английский). Вместе с тем во многих регионах члены групп плохо знают казахский язык, другие языки местного населения, что сужает поле доверительного, открытого и безопасного контакта с НПМ.

Материально-технические ресурсы

Профессиональный, интеллектуальный потенциал кадров НПМ/ОНК, как правило, - сильный, но практически не обеспечен материально-техническими ресурсами. Большая часть групп НПМ/ОНК по Казахстану не имеет своих собственных офисов, арендуя помещение, или пользуясь предоставленной коллегами площадью. В момент проведения мониторинга не во всех офисах групп НПМ/ОНК были схемы оповещения на экстренные случаи, в том числе по вопросам обеспечения безопасности - две группы только планировали разработку такой схемы. Имеющиеся схемы оповещения несколько упрощенные, как было указано - это телефон, интернет, мобильная связь. Практически во всех офисах участников НПМ/ОНК отсутствует тревожная кнопка, соответственно, личная повседневная безопасность правозащитников находится под рисками в случае нападения на них.

Одно из слабых мест в общей системе безопасности групп правозащитников в регионах - это практически полное отсутствие современных средств аудио- и видеофиксации информации, другого технического оборудования, на что, должно быть, нет средств. Большинство руководителей правозащитников в карте наблюдения отметили, что в деятельности их групп, особенно ОНК, остро не хватает необходимых ресурсов, соответствующего финансирования. Приведем некоторые их суждения по этому поводу: «Нет финансирования, каждый в ОНК работает как волонтер, поскольку это общественная деятельность. Офис, когда необходимо, предоставляет партнерское НПО, где проводятся заседания ОНК и т.д. Есть человеческие ресурсы, расходы покрываются из личных средств, специального финансирования этой деятельности нет. Необходимые ресурсы, соответствующее финансирование отсутствуют. Недостаточно, а именно: нет оборудования (только личные ресурсы). Финансирование необходимо на проезд и проживание в период выезда в учреждения для проведения мониторинга. Отдаленность закрытых учреждений у нас в области от 25 км до 700 км. Возможно, этот вопрос не стоит озвучивать, но трудность в регулярном посещении учреждений в рамках ОНК возникают очень остро в последние 3-4 года из-за полного отсутствия финансовой поддержки со стороны Международной тюремной реформы. Посещения учреждений с целью оказания юридической помощи, регулярного проведения мониторинга соблюдения прав человека, условий содержания, медицинского обеспечения сократились значительно. Финансовую поддержку жизнедеятельности организации оказывает один из членов ОНК, имеющий свой бизнес. Поиск других источников финансирования ведем, но, к сожалению, не всегда есть положительный результат».