О состоянии и проблемах административного права в Республике Казахстан (Подопригора Р.А.)

О состоянии и проблемах административного права в Республике Казахстан

Подопригора Р.А.

Многие отрасли права переживают сегодня серьезные изменения. Не является исключением и административное право, которое по-прежнему признается многими учеными-правоведами фундаментальной отраслью в системе правовых дисциплин. Однако, в Казахстане фундаментальность административного права и дальнейшее его развитие можно поставить под сомнение, учитывая процессы, происходящие в правовой действительности страны.

Административное право традиционно, еще с советских времен, не занимает передовые позиции среди казахстанских ученых. Достаточно вспомнить хотя бы то, что в советское время так и не был издан казахстанский учебник по этой дисциплине. Первый такой учебник появился только в 1996 году[1]. Справедливости ради надо сказать, что и в целом, на наш взгляд, в советской правовой науке, административное право занимало далеко не доминирующие позиции.

Однако сегодня во многих постсоветских странах, и прежде всего, в России, отношение к административному праву меняется. Свидетельством тому являются достаточное количество конференций и круглых столов, дискуссий и научных статей, учебников и монографий, как по общим, так и по частным проблемам административного права.

В Казахстане процесс развития административного права практически не наблюдается. Отдельные работы на административно-правовые темы не затрагивают основ административного права и не показывают новых подходов и к административному праву в целом, и к отдельным его институтам[2]. Очень мало и монографических работ в данной сфере. Причем все это относится как к науке и отрасли, так и к учебной дисциплине[3].

Невнимание к вопросам административного права и пассивность административистов Казахстана приводит к тому, что административное право сдает свои позиции и в процессе юридического образования. В то время как количество часов, выделяемое на эту дисциплину в юридических вузах других стран увеличивается, в нашей стране, в соответствии с последним государственным стандартом юридического образования, оно уменьшается. Вместе с тем, возвращается характерный для советского времени уголовно-правовой уклон в сфере юридического образования. С другой стороны развитие и становление рыночной экономики, приватизация и разгосударствление различных сфер жизнедеятельности, предполагает соответствующее развитие частно-правовых отраслей, и, прежде всего, гражданского права и гражданского процесса. Наконец, еще недавно традиционные для административного права некоторые управленческие институты в связи с появлением и развитием правовых дисциплин переходят из административного в таможенное, финансовое, налоговое, банковское право.

В таких условиях, учитывая помимо прочего негативное отношение ко всему административно-командному, административному праву действительно приходится трудно. Можно согласиться с Ю.А.Тихомировым, который говоря о российской ситуации называет очень характерное и для Казахстана положение, проявляющееся в том, что преувеличенная в прошлом оценка роли управления сменилась нигилистическим подходом к управлению в период реформ. Результаты преувеличения рыночных механизмов привели к усилению стихийной регуляции и кризисным явлениям[4]. В Казахстане такие явления ярко проявлялись и проявляются в самых различных сферах: экономической, административно-политической, социаль-культурной.

Однако, аксиоматичным является факт, что вопросы государственного управления и деятельности государственной администрации актуальны в любом обществе с разным политическим, социальным режимом и пренебрегать ими очень опасно. Даже в условиях рыночного общества и экономики государство не отказывается от соответствующего административного воздействия на экономические и другие процессы, протекающие в обществе. Тем более регулирующая роль государства важна в странах с переходной политической системой и экономикой, где только начинают развиваться демократические институты, позволяющие решать многие вопросы без участия государства, в порядке общественной инициативы и саморегулирования. Поэтому административное право, обслуживающее такое регулятивное или директивное воздействие государства, серьезно затрагивающее самые разные сферы человеческой жизнедеятельности рано выносить на обочину правовой науки и действительности. Другое дело, что административное право нуждается в реформировании и новом развитии.

Конечно, говоря о возрождении административного права, речь следует вести не о восстановлении бюрократического и административно-командного стиля управления и его правового обеспечения, которые были характерны для административного права советского времени. С учетом новой экономической и политической ситуации, возникновения новых социальных и правовых реалий, роль и значение административного права должны принципиально измениться в современных условиях. Если традиционно административное право обслуживало, прежде всего, деятельность государственной администрации, рассматривая многие вопросы в режиме власти-подчинения, то сегодня акценты должны быть смещены в сторону изучения вопросов взаимодействия граждан и организаций с государством, закрепления и анализа их взаимных прав и обязанностей. Если традиционно административное право сосредотачивало свое внимание на командных, императивных методах управления, то сегодня свое место в управленческой практике и, соответственно в отрасли обслуживающей эту практику, будут занимать косвенные регулятивные методы управления, в том числе имеющие договорную природу.

Сложившиеся и десятилетиями изучающиеся административно-правовые институты требуют сегодня своего нового осмысления, поскольку уже не отвечают современным задачам и формам государственного управления, характеру отношений между государством и негосударственными субъектами в демократическом обществе. Появляются и новые административно-правовые институты, требующие соответствующего внимания.

В то же время для нормального развития административного права равно как в целом публично-правового регулирования имеются определенные препятствия: сложность и неразвитость административного законодательства и его отставание по сравнению с другим и, прежде всего, гражданским законодательством, недооценка государственного управления и увлечение гражданско-правовыми методами регулирования в управленческой практике, невнимание к важным административно-правовым институтам и, в то же время, поспешное принятие различных административно-правовых моделей без учета казахстанской специфики и т.д.

Таким образом, разговор о реформе административного права давно назрел. По сути дела эта реформа в Казахстане уже идет, что видно хотя бы на примере института государственной службы. Реформированию должны быть подвергнуты и многие другие институты административного права: административный процесс и административная юстиция, административное нормотворчество и правоприменение, административно-юрисдикционная деятельность и некоторые другие.

Однако, первый вопрос, который требует нового осмысления это вопрос о предмете административного права. Вопрос настолько сложный, что как утверждает К.С.Бельский уже полтора столетия раздаются жалобы отечественных и зарубежных административистов на то, что общественные отношения, регулируемые административным правом настолько безбрежны и мозаичны, что не поддаются учету и классификации, на основе которой можно было бы откорректировать и более точно определить предмет отрасли[5].

В современной литературе существуют различные мнения по вопросу предмета административного права. Многие административисты отказались от доминирующего в советское время достаточно простого определения в качестве предмета административного права общественных отношений в сфере государственного управления. Государственное управление очень объемное и многогранное понятие и связывание с ним предмета административного права и, особенно, в современных условиях не показывает специфику отношений, регулируемых рассматриваемой отраслью[6]. Государственное управление, безусловно, осталось в сфере внимания административистов, но большей частью рассматривается как некая организационно-правовая форма в которой реализуется исполнительная власть.

Более того, появилось мнение, что термин «государственное управление» вообще исчезнет из лексикона права, поскольку его можно применять только по отношению к внутриаппаратной деятельности государства [7].

Наиболее часто предмет административного права сегодня связывается с организацией, деятельностью, реализацией исполнительной власти или функционированием органов исполнительной власти (государственной администрации)[8].

Есть и другие точки зрения. Так, К.С. Бельский выделяет три уровня типизированных общественных отношений составляющих предмет административного права: государственно-управленческие, полицейские, отношения в сфере административной юстиции[9].

Очень широкое определение регулируемых административным правом отношений дал Ю.Н.Старилов «общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов»[10].

Однако, очевидно, что любое определение не сможет охватить весь круг общественных отношений, регулируемых административным правом и всякое определение будет страдать условностью. Анализируя приведенные в литературе мнения по вопросу о предмете административного права и учитывая особенности казахстанского законодательства и правовой действительности (отсутствие, например, системы местного самоуправления[11] или несложившуюся систему административной юстиции) можно предложить включать в предмет административного права группы отношений, связанных, во-первых, с организацией исполнительной власти или в более широком смысле - государственной администрации, во-вторых, с реализацией государственной администрацией управленческих (исполнительно-распорядительных функций, в том числе так называемых полицейских функций), в третьих - с вопросами внутренней организации различных государственных органов (представительных, судебных), в-четвертых, с административно-юрисдикционной деятельностью как исполнительных, так и других государственных органов и организаций. Каждая из этих групп отношений, безусловно, требует разъяснений и уточнений.

Вместе с тем, такое определение предмета административного права соориентировано большей частью на организацию и полномочия государственной администрации и отражает государственно-властную природу отрасли. И это вполне оправданно, поскольку административное право относится к публичным отраслям права. Однако, как замечает Ю.А.Тихомиров публичные интересы нельзя отождествлять только с интересами государства, а административно-правовое обеспечение предназначено для реализации интересов общества, государства, социальных общностей и граждан[12]. Действительно одна из задач административного права состоит в создании режима взаимодействия между государством с одной стороны и гражданами и негосударственным организациями с другой, при которой каждая из сторон имеет свои права и обязанности. Учитывая такой подход, представляет интерес данное Д.Н. Бахрахом определение административного права как бы с другой точки зрения, а именно как совокупности общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью[13].

Серьезные споры и дискуссии вызывает сегодня и вопрос о системе административного права. Многими авторами признается не соответствующим современным реалиям традиционное деление на Общую и Особенную части и включение в последнюю институтов отраслевого управления. Как отмечает К.С.Бельский, деление на Общую и Особенную часть положил начало учебник административного права 1940 года, причем данная конструкция была заимствована с курсов гражданского и уголовного права. В административном праве такое деление не имело достаточных оснований, поскольку общественные отношения регулируемые административным правом резко противоположны по своей природе и отличаются большим разнообразием, непостоянством, разномерностью в отличие от норм уголовного и гражданского права[14].

Отметим, что деление на Общую и Особенную часть, разделение последней по институционально-отраслевому признаку, возможно, было оправдано в советский период, учитывая тотальное государственное вмешательство в самые различные вопросы, экономической, социальной, политической действительности, огосударствление всех сфер жизнедеятельности, отсутствие сколько-нибудь серьезного негосударственного сектора. В таких условиях, к примеру, методы управления в экономической сфере немногим отличались от управления в административно-политической сфере.

Сегодня ситуация кардинально изменилась. Возникновение частного сектора и отказ государства в силу разных причин (финансовых, организационных, политических) от присутствия в различных сферах и, прежде всего, в экономической и социально-культурной, разгосударствление и приватизация предопределили переход от прямых административных, директивных методов к регулятивным. Однако, либерализация общественной и государственной жизни не предполагает полное отстранение государства от решения общественных проблем, она предполагает новые методы воздействия, заключающиеся к примеру во влиянии на управляемых посредством лицензирования и разрешительной деятельности, надзора и контроля, учетных и аналитических функций, большему использованию экономических рычагов, договорных средств. И, как указывает А.Ф. Ноздрачев, такая тенденция, перехода от всеобъемлющего государственного управления к административно-правовому регулированию[15], а также самоорганизации и саморегулирования будет развиваться. Традиционные подходы, предлагаемые Особенной частью административного права в данном случае, не могут показать возможность или специфику административно-правового воздействия.

Кроме того, многие вопросы отраслевого государственного управления перешли из административного права в сферу изучения других отраслей права и учебных дисциплин. И такие процессы с учетом развития законодательства и правовых наук будут продолжаться[16]. Не зря появляются мнения о том, что административное право является не отраслью права, а конгломератом неоформившихся еще, скрытых правовых отраслей[17]. Трудно согласиться с последним мнением, однако, совершенно закономерно возникают вопросы о новой системе административного права.

В литературе существует множество взглядов по поводу современной системы административного права и в частности по вопросу сохранения двух основных частей Общей и Особенной: от отказа от деления на Общую и Особенную части[18] до сохранения такого деления, ярко проявляющуюся во многих современных учебниках по административному праву[19].

Ю.М. Тихомиров отказывающийся от деления на Общую и Особенную части в качестве подотраслей административного права выделяет: нормативно-регулятивную часть, органы исполнительной власти, государственную службу, административно-правовые режимы, административный процесс, законность в управлении, организацию государственного управления, информационное право, правовое регулирование нормативов[20].

К.С. Бельский в соответствии со своим видением предмета говорит о новой системе административного права как о государственной администрации (управленческое право), полиции (полицейское право) и административной юстиции (право административной юстиции)[21].

В.И.Горобцов предлагает включить в систему административного права: административное материальное право, административно-процессуальное право, административно-исполнительное право[22].

Ю.Н.Старилов выступая в защиту сохранения деления административного права на Общую и Особенную часть, предлагает в основу разделения положить предмет правового регулирования. По его мнению, общее административное право должно включать понятие и сущность публичного управления, субъектов управленческих действий, структуру и содержание государственного управления, управленческий процесс, административное принуждение, административно-юрисдикционный процесс, административный процесс, возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим лицам в административном порядке, контроль и надзор в сфере государственного управления, а особенное: строительное право, дорожное право, предпринимательское право, социальное право, школьное право, полицейское право, служебное право и т.д.[23]

Представляется, что критерии деления и выделения новых подотраслей и институтов административного права на сегодня не выработаны. Так, предлагаемая Ю.Н.Стариловым структура особенного административного права, очень схожая с подходами принятыми в некоторых европейских странах к системе административного права, мало чем отличается от существующего сегодня построения, поскольку все равно основана на институционно-отраслевых признаках. Ситуация осложняется еще и тем, что существуют разные мнения о содержании тех подотраслей, которые надо включать в современное административное право, например, о полицейском праве.

На наш взгляд, отказ от деления на Общую и Особенную часть вполне оправдан. В качестве новых крупных составляющих системы отрасли административного права в Республике Казахстан следует признать: организацию государственного управления (включая субъектов, формы и методы управленческой деятельности) и государственную службу, административный процесс (в его широком понимании, а не только деятельность в сфере административной юстиции), административное принуждение и административно-юрисдикционный процесс.

Очень важным говоря о новых подходах в административном праве, представляется разговор об органах исполнительной власти или еще более широко об органах, обладающих исполнительно-распорядительными функциями или реализующих исполнительную власть. И первым возникает вопрос, какие органы можно называть исполнительными органами. В Конституции и законодательстве страны об этом нет четкого указания, равно, как самого определения исполнительной власти[24].

На первый взгляд, выделить исполнительные органы не представляет особого труда: Правительство, министерства, агентства, акимы и некоторые другие. При более внимательном взгляде ситуация выглядит гораздо сложнее. Даже в казахстанских учебниках по административному праву не дается определения и анализа таких органов, как государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту. Кроме непосредственно исполнительных органов власти к числу субъектов, реализующих функции исполнительных органов власти, безусловно, должны относиться ведомства. Последние формально не признаются исполнительными органами, но, тем не менее, обладают серьезными государственно-властными полномочиями. Требуют своего внимания и анализа так называемые вспомогательные органы или аппаратные структуры: администрация Президента, канцелярия Премьер-министра, аппараты акимов. Обладая вспомогательным статусом, эти органы также имеют порой существенные административно-властные полномочия. Причем в управленческой практике разных стран отмечается тенденция усиления именно аппаратных структур различных государственных органов, скорее, чем самих эти органов. Наконец, имеются и другие органы, чей статус очень близок к исполнительным органам власти, но в качестве такового так и не определен, например, Центральная избирательная комиссия[25].

Невнимание к вопросам организации различных органов государственной администрации, непонимание природы различных государственных органов исполнительной власти, отсутствие четких критериев отнесения бюрократических структур на различные уровни государственной администрации приводит к постоянным изменениям в их системе, нестабильности государственного аппарата и даже просто к казусам. Так, например, управление делами Президента - структура по своему предназначению обслуживающая и вспомогательная, определяется как орган непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту, т.е. ставится на один уровень с Комитетом национальной безопасности или Агентством по делам государственной службы. В другом примере, Таможенный комитет или Комитет по строительству, обладая серьезными административными функциями, не признаются формально исполнительными органами власти, в отличие от Агентства по туризму и спорту - «очень слабому» с точки зрения исполнительно-распорядительной деятельности

В то же время, формирование обоснованных организационных и функциональных основ построения государственной администрации является условием эффективности государственного управления. Частые перестановки и структурные изменения без достаточных на то оснований не помогают, а только мешают нормальному функционированию государственного аппарата.

Говоря о структурах, реализующих функции исполнительной власти нельзя не отметить проблемы связанные с правовым статусом различных государственных предприятий и учреждений, которые еще недавно рассматривались как часть системы органов государственного управления. Несмотря на потерю своего общего «государственно-управленческого статуса», некоторые из них, тем не менее, продолжают сохранять административно-властные полномочия. Речь идет о государственных предприятиях и учреждениях, которые выполняют отдельные функции государственных органов, таковыми при этом не являясь, например, различные республиканские государственные предприятия типа «Казахстан Темир жолы» или «Казпатент». Удивительна реакция органов прокуратуры и других представителей государственных органов на обнаружившиеся у подобных предприятий и учреждений разрешительные и другие административные функции. На самом деле ничего удивительного нет: при переводе многих из них, например существовавших ранее государственных инспекций, в статус государственных учреждений и государственных предприятий у них просто забыли забрать (да и вряд ли это сегодня возможно) государственно-властные полномочия. Причиной этого также стало, недостаточно четкое представление о сущности и особенностях государственных органов, о выполняемых ими функциях, о возможностях так называемого делегирования полномочий.

Еще одна из серьезных проблем в вопросе государственных органов, выполняющих исполнительно-распорядительные функции, связана с соотнесением гражданско-правового и административно-правового статуса таких государственных органов. С точки зрения гражданского права практически все государственные органы являются государственными учреждениями. С точки зрения административного права в системе государственных организаций следует различать государственные органы, государственные учреждения, государственные предприятия. Наслоение гражданско-правовых характеристик на административно-правовые, и наоборот, приводят к ошибкам в определении статуса, в том числе функций, того или иного органа. В частности такие ошибки приводят к тому, что по меткому определению И.Л.Бачило, в деятельности различных структур исполнительных органов власти происходит ориентация на усвоение методов цивилистического характера. Такие институты как лицензирование, регистрация, сертификация становятся источником дохода, а не контроля и учета и регулирования. Даже консультирование и информирование становятся таковыми. Получает жизнь модель государственной услуги и государственный аппарат превращается в цивилистическую структуру[26].

Административные акты (правовые акты управления, акты государственного управления) представляют собой еще один важный институт, приобретающий сегодня важное значение. В последнее время внимание административистов большей частью сосредоточено на анализе и рассмотрении вопросов нормативных административных актов. И это понятно, поскольку существует некоторая нормативная база для разговора. Однако, за пределами детального рассмотрения находятся вопросы индивидуальных административных актов. В отношении их еще недавно отсутствовало достаточное количество нормативных положений, определяющих их виды, процедуры издания, порядок отмены. Хотя индивидуальных актов в управленческой практике гораздо больше, чем нормативных и именно в ходе применения этих актов чаще всего возникают конфликты в отношениях между различными субъектами административного права[27].

Помочь решить эти конфликты и возникающие проблемы поможет развитие еще одного важного института, которому традиционно не уделяется большого внимания как в казахстанской административно-правовой науке, так и в процессе преподавания административного права - административным процедурам. Уместным будет отметить, что в некоторых странах изучение административного права сводится большей частью к изучению различных административных процедур. В нашей стране, часто даже в традиционном представлении юристов, вопросы административного процесса и процедур иногда сводятся к вопросам производства по делам об административных правонарушениях.

Существует достаточное количество подходов в вопросах, что считать административными процедурами, управленческим или административным процессом[28]. Однако, в нашей стране вопрос стоит не столько на теоретическом, сколько на практическом уровне. Отсутствие четко разработанных административных процедур влияет на нормальное функционирование государственного аппарата, снижает эффективность деятельности государственной администрации, повышает возможности злоупотребления должностными полномочиями и нарушения прав граждан. Понимание важности этого вопроса привело к принятию в стране закона об административных процедурах. Приветствуя появление данного закона, следует заметить, что его можно рассматривать только в качестве первого шага в создании правовых основ регулирования процедурной деятельности государственной администрации. Уже в принятом акте имеются недостатки, связанные с отсутствием положений о доведении актов до заинтересованных лиц, ответственности за нарушение установленных административных процедур, публичности при принятии решений (о публичности в законе говорится только в отношении процедур принятия решений в области экономики), наличием противоречий с существующими актами (например, в вопросах сроков осуществления различных процедур).

Нельзя обойти вниманием при анализе современных проблем административного права вопросы административного принуждения и административной ответственности, административно-юрисдикционной деятельности. Важность этих институтов можно показать хотя бы на примерах иногда встречающегося и ошибочного сведения административного права исключительно к вопросам административной ответственности.

Сложности с которыми приходится сталкиваться при освещении данного вопроса видны хотя бы на примере долгого и трудного процесса разработки и принятия Кодекса об административных правонарушениях (КоАП)[29]. Объяснения этому видятся в том, что административными санкциями охраняется огромное количество отношений, и не только административно-правовых. В административно-юрисдикционной деятельности участвует большое количество государственных органов и организаций со специфическими полномочиями. Декриминализация многих деяний, необходимость включения в кодекс административной ответственности юридических лиц также серьезно сказалась на подготовке и принятии кодекса. Такая же ситуация была характерна для советского времени, когда Кодексы об административных правонарушениях были приняты значительно позднее большинства других кодексов.

Оставляя за рамками настоящей статьи многие конкретные проблемные вопросы привлечения к административной ответственности, которые требуют отдельного внимания следует сказать, что, несмотря на готовящееся новое законодательство об административной ответственности, одной из задач, которая сегодня должна стоять перед административистами состоит в сохранении Кодекса, как бы удивительно это не звучало.

Тенденцией казахстанского законодательства в последнее время являются попытки включения норм об административной ответственности в налоговое, таможенное, экологическое строительное и другое законодательство. Это особенно ярко проявилось в случае с принятием Закона «О таможенном деле» и подготовкой нового налогового законодательства, когда вопросы таможенных и налоговых правонарушений пытались (и в случае с таможенным законодательством это получилось) изъять из КоАП. Более того, в процессе обсуждения налогового кодекса высказывались суждения о том, что принятие КоАП в начале 80-х годов прошлого века следует признать ошибкой.

На самом деле принятие в 1984 году кодифицированного акта об административных правонарушениях было большим достижением и юридической науки и практики. И объясняется это не удовлетворением амбиций представителей административно-правовой науки, получивших свой кодекс или желанием автора настоящей статьи постоять за интересы административного права, а другими принципиальными моментами. В одном Кодексе были собраны все единые по своей природе правонарушения, разбросанные по различным актам. Была установлена единая процедура привлечения к административной ответственности, вне зависимости от характера правонарушения. Такие единые нормы и принципы, закрепленные в КоАП и пронизывающие всю деятельность государственной администрации по привлечению к административной ответственности, служили одной из гарантий соблюдения прав граждан и организаций, позволяли, насколько это было возможно в рамках существующей правовой системы, избегать ведомственности в принятии решений.

Тенденции, проявляющиеся в законодательстве Республики Казахстан в последнее время, показывают обратный процесс. Выдвигаемые при этом аргументы не очень убедительны. Так одно из объяснений включения налоговых правонарушений в налоговый кодекс сводится к удобствам налогоплательщика (мы оставляем за пределами внимания удобство такого включения для налоговых органов) которому не будет необходимости искать другой нормативный акт, а достаточно посмотреть лишь в Налоговый кодекс.

Однако, следуя логике таких рассуждений, уголовную ответственность за налоговые правонарушения также надо перенести в Налоговый кодекс, чтобы налогоплательщику было легче и удобнее. Вместе с тем, законодатель посчитал, что никаких особых изъятий и порядков в вопросах привлечения к уголовной ответственности за налоговые правонарушения быть не может.

Кроме того, налогоплательщику все равно придется заглядывать и в другие акты в связи с уплатой налогов: инструкции, положения о налоговых органах и т.д.

Не совсем верно рассматривать данные вопросы, имея ввиду только понятие «налогоплательщик». Граждане и организации пребывают не только в статусе налогоплательщиков, они являются и субъектами таможенных, экологических и различных других правоотношений. И, так или иначе, они вынуждены встречаться со многими другими контролирующими и надзирающими органами, для каждого из которых вслед за налоговыми органами могут быть установлены свои правила и процедуры. В итоге гражданину или организации придется руководствоваться огромным количеством актов, по сути, ведомственного характера. Такое не случится, если вопросы административной ответственности за правонарушения различной отраслевой направленности будут регулироваться одним актом.

Наконец, наличие норм по привлечению к административной ответственности за «отраслевые» правонарушения в «нейтральном» акте, каковым является Кодекс об административных правонарушениях, позволит более внимательно относиться к закону и государственным органам, поскольку как бы нам не хотелось, налоговый кодекс, таможенное, экологическое, санитарное, строительное законодательство все равно будут иметь ведомственную направленность.

Существование единых административных юрисдикционных процедур, которым должны следовать любые государственные органы, организации и граждане - одна из важнейших гарантий прав граждан и организаций и свидетельство высокого уровня законодательства.

При этом, следует иметь ввиду различную природу административно-принудительных норм. Нет никаких возражений по включению ряда из них в налоговый или иные кодексы, например тех из них, которые регулируют различные вопросы применения мер административного предупреждения и пресечения, то есть тех, которые действуют до применения административного взыскания и связаны с проведением различных проверочных, надзорных действий.

Один из проблемных вопросов заключается сегодня в определении субъектов, обладающих правом применять меры административного принуждения. В соответствии с казахстанским законодательством такие меры могут применять не только государственные органы, но и другие государственные организации, которые по своему статусу не должны выполнять каких-то властных функций, а должны находиться в одном правовом режиме с негосударственными организациями. Можно привести множество примеров из КоАП, когда таким органам дано право привлекать к административной ответственности и применять другие меры административного принуждения (Казпатент, представители транспортных и лесохозяйственных организаций и т.д.). В связи с этим, одна из задач состоит в освобождении таких организаций от выполнения функций по применению мер административного принуждения.

Другая проблема связана с разделением субъектов, уполномоченных проводить административное расследование (составлять протоколы об административных правонарушениях и выполнять другие подготовительные действия) от субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. До сих пор органы, рассматривающие дела являются практически «судьями в собственном деле» и ни о какой объективности, состязательности в процессе привлечения к административной ответственности речи идти не может. Данное положение объясняется доминированием одного из традиционных представлений об административной ответственности как исключительно ответственности граждан перед государством, процесс привлечения к которой изначально характеризуется презюмированием виновности лица, привлекаемого к ответственности.

Учитывая современные правовые реалии, в том числе, и состояние судебной системы вопрос о таком разделении вряд ли возможно разрешить быстро, но уже сегодня необходимо вести разговор и подготавливать теоретическую базу для определения независимого статуса для органов рассматривающих дела об административных правонарушениях и выведения их из под ведомственной опеки. Речь может идти о создании специализированных судов: транспортных, ювенальных, налоговых, таможенных и других не подчиняющихся органами исполнительной власти. Хотя можно согласиться с авторами, которые считают, что вряд ли целесообразно передача исключительно всех категорий дел об административных правонарушениях на рассмотрение административных или иных специализированных судов[30].

Наконец еще один, на наш взгляд, важный вопрос в процессе реформирования административного права это вопрос административной юстиции, под которой традиционно понимают судебный контроль за деятельностью государственной администрации, выражающийся в разрешении судами публично-правовых споров между гражданами и государственной администрацией[31]. Вопрос, который по мнению Ю.Н.Старилова, методологически связан с определением предмета административного права[32].

На первый взгляд, особых проблем в данном случае нет. Административная юстиция в Казахстане осуществляется в порядке общей юрисдикции в рамках гражданско-процессуального судопроизводства (см. главу 27 ГПК). С одной стороны, практика показывает, что судьи справляются со спорами между гражданами и государственной администрацией. С другой стороны, развитие гражданского общества, демократизация многих государственных институтов, создание административных процедур, новые подходы в государственной службе[33], усиление веры граждан в судебную систему, наконец, специфика административных споров приведут к постановке вопроса о необходимости специализации судей, создания специализированных административных судов либо административных коллегий в судах общей юрисдикции, равно как к созданию специального законодательства.