Безгражданство в Республике Казахстан: причины возникновения и пути искоренения (Сейтаева Жанар Секежановна, Академия правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан)

Безгражданство в Республике Казахстан: причины возникновения и пути искоренения

Сейтаева Жанар Секежановна

Академия правоохранительных органов

при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан,

г. Нур-Султан, Республика Казахстан,

e-mail: seitaeva-zhanara@mail.ru

УДК 346.548

МРНТИ 10.27.51

Аннотация. Предметом изучения в настоящей статье является проблема отсутствия гражданства у ряда людей, проживающих в Казахстане. Автор рассматривает последствия безгражданства со стороны концепции прав человека и отмечает, что оно часто приводит к дискриминации с точки зрения доступа к основным правам, таким как право на труд, медицинское обслуживание и образование в собственной стране, что может привести к уязвимости перед другими нарушениями прав человека, такими как торговля людьми. В статье детально рассматриваются первопричины возникновения безгражданства: исторический контекст приобретения независимости, пробелы в законодательстве и процедурах его реализации, человеческий фактор, а также отсутствие международных соглашений. Рассматривается и анализируется система национальных правовых источников, составляющих основу для решения проблемы безгражданства. В статье автор ссылается на международные документы и указывает на имеющиеся пробелы в отечественном законодательстве, решение которых послужит искоренению безгражданства в Казахстане.

Ключевые слова: безгражданство, апатриды, права и свободы человека, механизм приобретения гражданства, УВКБ ООН, Региональный Хаб, законодательство.

В начале июля текущего года весь центрально-азиатский регион облетела новость о том, что Кыргызстан первым в мире покончил с проблемой отсутствия гражданства. За пять лет соседнее государство сумело сократить число людей без гражданства с тринадцати тысяч до нуля [1].

Каким же образом обстоят дела с этой проблемой у нас в государстве и характерна ли она для нас вообще?

Во-первых отметим, что со стороны казахстанского академического исследовательского сообщества, понятие и содержание апатридства рассматривается поверхностно, только в рамках исследований института гражданства (понятия, принципов, условий приобретения и выхода и т.п.) [2]. Прямо противоположная ситуация у зарубежных ученых. Необходимо отметить наличие массы фундаментальных исследований проблемы безгражданства как теоретического, так и прикладного характера [3].

Согласно статистическим сведениям, только на 1 июля 2019 года в Казахстане было зарегистрировано 7476 лиц без гражданства. Официально зарегистрированные лица без гражданства имеют сертификат лица без гражданства, признающийся документом, удостоверяющим личность в Республике Казахстан. Кроме того, 728 лиц с неподтвержденным гражданством было зарегистрировано в первой половине 2019 года неправительственными организациями, занимающимися вопросами безгражданства. Все эти люди не документированы и не знают, гражданами какого государства они являются. И в то же время, точное число людей, не имеющих никакого правового статуса, доподлинно неизвестно, так как большинство из них остаются вне официальной регистрации.

Подобная ситуация характерна для всего мира. По данным Управления Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН), в мире насчитывается около 10 миллионов человек, которые не являются гражданами или подданными ни одного государства. 500 тысяч из них проживают в странах Европы. В их числе - тысячи детей, которые лишены элементарных прав. Дети без гражданства, а значит без документов, зачастую не имеют возможности учиться и обращаться за медицинской помощью. Они не могут свободно перемещаться и нередко сталкиваются с дискриминацией.

Анализируя причины возникновения подобного положения в нашей стране, можно отметить несколько моментов.

Первое. Исторический контекст приобретения независимости.

После распада Советского Союза на территории Республики Казахстан, как и в других бывших союзных республиках, обнаружились лица с неопределенным гражданством или не имеющие его. Большинство недокументированных людей, проживающих в Республике Казахстан, это лица, которые имеют недействительные документы одной из стран СНГ или же являются владельцами паспортов СССР.

Лица, обладающие советскими паспортами, в основном представлены теми людьми, кто вовремя не обратился в государственные органы для обмена паспортов на документ нового образца, временно находился за пределами страны или мигрировал в 1990-е годы в Республику Казахстан из стран бывшего СССР. Также к этой категории относятся члены их семей и трудовые мигранты из стран СНГ.

1 марта 1999 года была завершена процедура замены паспортов образца 1974 года на паспорта и удостоверения личности Республики Казахстан, однако, несмотря на это, сегодняшняя практика показывает, что по настоящий момент есть лица, единственным документом которых является паспорт СССР или вкладыш из него с отметкой о регистрации.

Процедура подтверждения наличия или отсутствия иностранного гражданства осуществляется посредством обращения в Консульства или Посольства страны рождения или проживания. Этот процесс обладает рядом особенностей, таких как, длительная продолжительность, бюрократия, что приводит к ситуациям, когда лица сталкиваются с риском безгражданства или же продолжают быть недокументированными.

Второе. Несовершенство национального законодательства.

Определенная часть лиц, проживающих в нашей стране, остаются без гражданства в связи с наличием пробелов в национальном законодательстве (включая не только законы, но и подзаконные акты).

Перед раскрытием приведенного подвопроса, считаем необходимым вкратце остановиться на существующем национальном законодательстве в области гражданства.

В Республике Казахстан рассматриваемый нами правовой институт регулируется Конституцией (статья 10), Законом «О гражданстве Республики Казахстан» и другими подзаконными актами, принятыми в целях реализации норм Закона «О гражданстве». Законодательство о гражданстве в республике претерпело значительные изменения с момента приобретения страной независимости. Они выражаются, прежде всего, в признании Казахстаном верховенства общечеловеческих ценностей, равноправия государства и гражданина, их взаимных обязанностей и вытекающей из них ответственности.

Закон «О гражданстве» 1991 года является основным законом страны, регулирующим соответствующие вопросы, определяющим понятие гражданства, а также устанавливающим основания приобретения, прекращения и изменения гражданства Республики Казахстана.

С момента принятия Закон «О гражданстве» 17 раз подвергался изменениям и дополнениям. Так, изменения 1995 года утвердили принцип непризнания Республикой Казахстан двойного гражданства, а изменения 2004 года ввели норму, предусматривающую утрату гражданства в случае приобретения лицом гражданства другого государства. Основные изменения касательно гражданства были внесены в 2011 году. Изменения усилили нормы, касательно предотвращения случаев безгражданства, посредством исключения нормы Закона, предусматривавшей утрату гражданства в случае, когда гражданин, проживающий за рубежом, не встал на консульский учет в течение трёх лет. Изменения, внесенные в Закон «О гражданстве» в 2016 году, касаются вопроса сохранения гражданства до совершеннолетия ребёнком-гражданином Республики Казахстан в случае усыновления / удочерения иностранцами. Последние изменения, внесенные в 2018 году, касались установления аутентичности текстов закона на казахском и русском языках.

Помимо Конституции и Закона «О гражданстве», вопросы гражданства и безгражданства регулируются следующими нормативными правовыми актами:

1) Закон Республики Казахстан «О правовом положении иностранцев» 1995 года дает определение лица без гражданства и устанавливает перечень присущих им прав в Республике Казахстан. Закон охватывает де-юре лиц без гражданства, документированных Правительством Республики Казахстан или правительством другого государства;

2) Закон Республики Казахстан «О миграции населения» от 2011 года рассматривает лиц без гражданства в качестве «иммигрантов» и по сути не делает никаких различий между лицом без гражданства и обычным иностранным гражданином, въехавшим и проживающим в стране. Данный закон предусматривает основания для отказа в выдаче разрешения лицу без гражданства на постоянное проживание в стране и получении официального статуса лица без гражданства. Кроме того, данный закон оговаривает вопросы ответственности лиц без гражданства за нарушение норм законодательства Республики Казахстан. Поскольку лица без гражданства, признанные Республикой Казахстан, приравниваются к иностранным гражданам, то, соответственно, де-юре лица без гражданства несут то же бремя ответственности за нарушение законодательства страны, что и обычные иностранные граждане, включая выдворение лиц без гражданства за пределы Республики Казахстан, обычно в страну предыдущего пребывания лица;

3) Указ Президента «О Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РК», принятый в 2006 году устанавливает порядок рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Республики Казахстан, а именно оговаривает создание и функционирование Комиссии по вопросам гражданства при Президенте страны, определяет перечень документов, прилагаемых к заявлению о получении гражданства и выхода из гражданства Республики Казахстан;

4) Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 ноября 2003 года № 1185 «Об утверждении Правил подтверждения иностранцами и лицами без гражданства, претендующими на получение разрешений на постоянное проживание в Республике Казахстан, своей платежеспособности в период пребывания в Республике Казахстан» оговаривает размер суммы, необходимой для подтверждения платежеспособности лицам, желающим получить статус лица без гражданства. Как было отмечено ранее, в связи с тем, что законодательство Республики Казахстан приравнивает лицо без гражданства к иностранному гражданину, требование о подтверждении платежеспособности для получения разрешения на постоянное проживание, применяется также и в отношении лиц без гражданства;

5) Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 августа 2013 года № 852 «Об утверждении Правил оформления, выдачи, замены, сдачи, изъятия и уничтожения паспорта гражданина Республики Казахстан, удостоверения личности гражданина Республики Казахстан, вида на жительство иностранца в Республике Казахстан, удостоверения лица без гражданства и удостоверения беженца» также было принято во исполнение Закона «О миграции населения» и предусматривает порядок выдачи удостоверения лица без гражданства для тех лиц, которые получили разрешение на постоянное проживание, включая перечень необходимых документов и сроки выдачи;

6) Приказ Министра иностранных дел Республики Казахстан от 15 сентября 2017 года № 11-1-2/420 «Об утверждении Правил приема, оформления и рассмотрения загранучреждениями Республики Казахстан заявлений по вопросам гражданства Республики Казахстан, утраты и лишения гражданства Республики Казахстан и определения принадлежности к гражданству Республики Казахстан» регулирует порядок приёма в гражданство, восстановления, выхода и утрату гражданства, а также порядок определения принадлежности к гражданству Республики Казахстан в отношении лиц, находящихся за пределами страны и нуждающихся в рассмотрении их вопросов гражданства;

7) Приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан от 7 апреля 2015 года № 315 «Об утверждении стандартов государственных услуг «Регистрация и выдача разрешений иностранцам и лицам без гражданства на постоянное жительство в Республике Казахстан», «Выдача удостоверений лицам без гражданства и видов на жительство иностранцам, постоянно проживающим в Республике Казахстан», «Регистрация приёма и выхода из гражданства Республики Казахстан», «Присвоение и продление статуса беженца в Республике Казахстан» утверждает четыре стандарта государственных услуг, три из которых касаются регистрации и выдачи документов иностранцам и лицам без гражданства на территории Республики Казахстан. В соответствии с указанным приказом лица без гражданства документируются соответствующим образом Правительством Республики Казахстан и получают разрешение на проживание с документом лица без гражданства;

8) Приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан от 28 января 2016 года № 85 «Об утверждении Правил приема, оформления и рассмотрения органами внутренних дел ходатайств (заявлений) по вопросам приёма в гражданство Республики Казахстан и восстановления в гражданстве Республики Казахстан, в том числе в упрощенном (регистрационном) порядке, выхода из гражданства, утраты гражданства и определения принадлежности к гражданству Республики Казахстан» утверждает правила приёма ходатайств по вопросам приёма и восстановления в гражданстве Республики Казахстан. Важным аспектом является уточнение порядка определения принадлежности к гражданству Республики Казахстан (лица, подлежащие определению, процедура, порядок ходатайства).

Таким выглядит краткий перечень основных нормативных актов, регулирующих вопросы приобретения и утраты гражданства в Казахстане.

Возвращаясь к существованию пробелов в национальном законодательстве, как одной из причин возникновения безгражданства, необходимо отметить следующее.

Анализ Закона Республики Казахстан «О гражданстве» позволяет выделить положения, имеющие причинное значение для возникновения лиц без гражданства. К примеру, это: недостаточность гарантий против безгражданства для детей, рожденных в Республике Казахстан, родители которых являются иностранцами и не могут передать своё гражданство ребёнку (статья 11-1); существуют сложности в получении гражданства Республики Казахстан ребенка лиц, проживающих заграницей (при различном гражданстве родителей, один из которых к моменту рождения ребёнка состоял в гражданстве Республики Казахстан, если в это время оба родителя имели постоянное место жительства вне пределов Республики Казахстан, гражданство ребёнка, родившегося вне пределов Республики Казахстан, определяется по соглашению родителей, выраженному в письменной форме) (статья 12); отсутствие положений, способствующих натурализации в Республике Казахстан лиц без гражданства, признанных таковыми Правительством.

Также необходимо отметить, что требование отказаться от настоящего гражданства до момента подачи ходатайства о приобретении гражданства Республики Казахстан без получения гарантии приобретения гражданства, закономерно вытекающее из смысла статей 15-17 Закона «О гражданстве», делает заявителя де-юре лицом без гражданства. В случае, когда ходатайствующее лицо не соответствует критериям натурализации, оно не сможет восстановить прошлое гражданство.

Кроме того, согласно статье 20 Закона «О гражданстве», гражданин Республики Казахстан имеет право прекратить гражданство Республики Казахстан путем подачи ходатайства, к которому не обязан приобщать доказательства приобретения гражданства иностранного государства или гарантии приобретения гражданства в будущем, что также, по нашему мнению, может повлечь за собой возникновение лиц без гражданства в будущем.

Третье. Человеческий фактор: низкая информированность о правах и обязательствах.

Согласно анализу, проведенному рабочей группой экспертов в рамках проекта «Расширение возможностей Мангистауской области в достижении устойчивого развития и социально-экономической модернизации» [4], в качестве одной из причин появления недокументированных лиц в Республике Казахстан может быть назван человеческий фактор: в связи с неосведомленностью о юридических последствиях, лицо не обращается за новым документом при истечении годности старого, не регистрируется по месту пребывания, не регистрирует рождение ребенка, или не обращается за получением документа, удостоверяющего личность по достижению определенного возраста (16 лет).

Как показывает практика, незнание законов Республики Казахстан влияет на восприятие человеком своего положения лица без гражданства, возникновение страха перед наказанием (штраф или административное наказание) за нелегальное пребывание на территории Республики Казахстан, апатии и безразличия к вопросам документирования (из-за незнания процедуры документирования), или излишней заботы (например, недокументированные родители не документируют детей из-за страха, что первые будут осуждены, а последние - помещены в детский дом). Некоторые недокументированные лица без гражданства испытывают страх, что не смогут доказать отцовство или материнство по отношению к своим детям, в момент оформления своих документов, и будут наказаны за неспособность оплатить вакцинацию, надлежащую медицинскую помощь и образование своих детей.

В качестве последующих выводов, необходимо отметить то, что отсутствие документов, удостоверяющих личность, у родителей порождает риск возникновения безгражданства детей, в том числе родившихся в Республике Казахстан. Кроме того, в соответствии с существующим законодательством¹, дети, чьи родители не имеют документов, сталкиваются с проблемой получения свидетельства о рождении. В последующем это означает отсутствие или серьезное ограничение основных прав человека, таких как доступ к образованию и медицинской помощи, свобода передвижения и т.д.

________________

¹ О гражданстве РК: Закон РК от 20 декабря 1991 года № 1017-XII; О правовом положении иностранцев: Закон РК от 19 июня 1995 года № 2337; О миграции населения: Закон РК от 22 июля 2011 года № 477-IV; О комиссии по вопросам гражданства при Президенте РК: Указ Президента РК от 10 октября 2006 года № 198; Об утверждении Правил подтверждения иностранцами и лицами без гражданства, претендующими на получение разрешений на постоянное проживание в РК, своей платёжеспособности в период пребывания в РК: Постановление Правительства РК от 26 ноября 2003 года № 1185; Об утверждении Правил оформления, выдачи, замены, сдачи, изъятия и уничтожения паспорта гражданина РК, удостоверения личности гражданина РК, вида на жительство иностранца в РК, удостоверения лица без гражданства и удостоверения беженца: Постановление Правительства РК от 26 августа 2013 года № 852; Об утверждении Правил приема, оформления и рассмотрения загранучреждениями РК заявлений по вопросам гражданства РК, утраты и лишения гражданства РК и определения принадлежности к гражданству РК: Приказ МИД РК от 15 сентября 2017 года № 11-1-2/420; Об утверждении стандартов государственных услуг «Регистрация и выдача разрешений иностранцам и лицам без гражданства на постоянное жительство в РК», «Выдача удостоверений лицам без гражданства и видов на жительство иностранцам, постоянно проживающим в РК», «Регистрация приёма и выхода из гражданства РК», «Присвоение и продление статуса беженца в РК: Приказ МВД РК от 7 апреля 2015 года № 315; Об утверждении Правил приема, оформления и рассмотрения органами внутренних дел ходатайств (заявлений) по вопросам приёма в гражданство РК и восстановления в гражданстве РК, в том числе в упрощенном (регистрационном) порядке, выхода из гражданства, утраты гражданства и определения принадлежности к гражданству РК: Приказ МВД РК от 28 января 2016 года № 85; Об утверждении Правил оформления, выдачи, замены, сдачи, изъятия и уничтожения свидетельства о рождении: Постановление Правительства РК от 5 сентября 2013 года № 929. Дата обращения: 08.08.2019 г. Режим доступа (http://adilet.zan.kz/rus).

Четвертое. Отсутствие международных соглашений.

В связи с отсутствием международных соглашений между Республикой Казахстан и соседними, а также другими странами (такие соглашения имеются только с Республикой Беларусь, Монголией, Украиной, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией) в разрешении вопросов безгражданства, равно как и разные подходы к этому вопросу в национальных законодательствах, определенное количество лиц, проживающих на территории Республики Казахстан, находит себя в положении безгражданства или сталкивается с непреодолимыми трудностями при получении действительных документов.

Таким образом, перечисленные выше первопричины безгражданства привели к появлению определенного числа лиц без гражданства, а также лиц, с неопределенным гражданством (недокументированные лица).

Конечно же, в нашем государстве принимается ряд мер по искоренению указанной проблемы. Так, на сегодняшний день, разрешением указанной проблемы занимаются как государственные органы, так и неправительственные и международные организации. Решение о предоставлении и прекращении гражданства Республики Казахстан возлагается на уполномоченный орган по документированию и выдаче паспортов и удостоверений личности. Также в процесс активно вовлечены иностранные посольства и консульства, выдающие справки о принадлежности или непринадлежности лица к их гражданству. Большую роль играют различные неправительственные организации, поднимающие вопрос о разрешении проблемы безгражданства.

Благодаря проводимой работе, ежегодно тысячи лиц без гражданства получают гражданство Республики Казахстан в соответствии с существующим законодательством.

Количество лиц, признанных в качестве де-юре лиц без гражданства в период с 1 января по 30 июня 2019 года составило 1096 человек.

В качестве действенной меры по искоренению безгражданства, необходимо отметить и разработанный в 2014 году УВКБ ООН «Глобальный план действий по устранению безгражданства на 2014-2024 гг.», представляющий собой программу, состоящую из 10 действий, которые необходимо предпринять для устранения безгражданства. Глобальный план действий включает в себя деятельность, направленную на:

1) разрешение главных существующих ситуаций безгражданства;

2) предотвращение возникновения новых случаев безгражданства;

3) более эффективное выявление и предоставление защиты лицам без гражданства.

В рамках этой программы и планируется проведение сотрудничества Регионального Хаба по противодействию глобальным угрозам Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре РК с Управлением верховного комиссара ООН по делам беженцев в Центральной Азии, Министерством внутренних дел Республики Казахстан, с другими компетентными государственными органами, неправительственными и международными организациями. В совместных планах разработка информационных компаний по искоренению безгражданства, проведение специальных тренингов для сотрудников правоохранительных органов, участие в рабочих группах по рассмотрению вопросов внесения изменений в законодательство Республики Казахстан, касающееся гражданства, организация диалоговых площадок для обсуждения вопросов гражданства и безгражданства с обеспечением основных прав и свобод всех лиц, проживающих на территории страны, в том числе в рамках Глобальной повестки дня по достижению Целей устойчивого развития.

Все вышеизложенное дает нам возможность сделать следующие выводы.

Несмотря на обширную систему национальных правовых актов, относящихся к предоставлению, отказу в приобретении и утрате гражданства, многие люди в Казахстане все еще вынуждены жить не имея гражданства. Последствия для апатридов и их семей сказываются немедленно и имеют отрицательный характер. Ведь отсутствие гражданства означает проживание без статуса гражданина и всего, что с этим связано. Быть апатридом может означать жизнь без медицинской помощи, образования, законной работы, возможности вступить в брак, свободно передвигаться и т.п.

Причинами безгражданства в нашей стране можно назвать исторический контекст приобретения независимости, пробелы в законодательстве и процедурах его реализации, человеческий фактор (несвоевременное обращение лиц для получения и замены документов, незнание законов, страх перед наказанием и т.д.), а также коллизии, появляющиеся вследствие различных подходов к вопросам гражданства в государствах Центральной Азии.

Для улучшения ситуации с безгражданством в нашей республике предлагается:

- гармонизировать существующее законодательство (с учетом необходимости пересмотра подзаконных актов) по вопросам гражданства Республики Казахстан и безгражданства в соответствии с положениями Конвенции о правах апатридов 1954 года и Конвенции по сокращению безгражданства 1961 года;

- разработать механизм определения статуса лица (оптимизация существующих процедур), находящегося на территории Республики Казахстан. Как отмечается авторами исследования «Practices and Approaches in EU Member States to Prevent and End Statelessness», не существует единой наилучшей практики определения безгражданства, которая могла бы быть использована в качестве модели для всего Европейского Союза [5]. В этой связи, при разработке механизма определения статуса лица можно было бы изучить опыт Венгрии и Великобритании, детально описанный в вышеуказанном исследовании;

- предоставить разрешение на легальное пребывание, а также обеспечить базовые права лицам, временно находящимся на территории Республики Казахстан в ходе процедуры определения их миграционного статуса;

- устранить недостатки и исправить противоречия в существующих законодательных актах, регулирующих вопросы гражданства и права лиц без гражданства Республики Казахстан (включить в Закон «О гражданстве» нормы, обеспечивающие право каждого ребёнка на приобретение гражданства Республики Казахстан, если один из его родителей является гражданином Республики Казахстан, независимо от места рождения ребёнка и места проживания родителей; защиту ребёнка от безгражданства, в случае, когда родители или законные опекуны, имеющие разное гражданство, не могут прийти к соглашению о гражданстве ребёнка; право каждого ребёнка, родившегося на территории Республики Казахстан у лица (лиц), чьё гражданство неизвестно, на приобретение гражданства Республики Казахстан;

- продолжить проведение кампаний по выявлению лиц, не имеющих документов, находящихся в риске безгражданства, лиц с неопределенным гражданством.

Список использованных источников:

1. Новости ООН. Кыргызстан первым в мире покончил с проблемой отсутствия гражданства. Режим доступа (https://news.un.org/ru/story/2019/07/1358762). Дата обращения: 07.08.2019 г.

2. Сатыбаева Н. Прекращение гражданства // Журнал Казахская цивилизация, университет Кайнар, Алматы 2017; Сабитова А.А., Аманова М.А. Населения в международном праве // Вестник КазНПУ, Алматы 2017; Балгимбекова Г.У., Ыбырай А.К. Основные принципы гражданства как института конституционного права// Вестник КарГУ, Караганда 2010; Балгимбекова Г.У. К вопросу определения гражданства у несовершеннолетних детей по законодательству Республики Казахстан // Вестник КарГУ, Караганда 2011; Божкараулы А. Основные источники миграционного права// Вестник КарГУ, Караганда 2014 г.

3. Weissbrodt D., Collins C. The human rights of stateless persons, Hum. Rts. Q., 2006; Berkeley B. Stateless people, violent states, World Policy Journal, 2009; ConklinW. Statelessness: the enigma of the international community, 2014; Belton K.A. Statelessness and economic and social rights, The state of economics and social human rights: A ..., 2013.

4. Анализ законодательства Республики Казахстан в области гражданства и безгражданства, Мангистау, 2016 г.

5. G.R. de Groot, K. Swider, O. Vonk «Practices and Approaches in EU Member States to Prevent and End Statelessness», Amsterdam Center for European Law and Governance, 2015. Access mode: (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/536476/IPOL_STU(2015)536476_EN.pdf. Access date: 08.08.2019.