Статистический анализ Кодекса РК от 5 июля 2014 года № 235-V «Об административных правонарушениях» (по состоянию на 1 января 2018 г.) (Тукиев А.С. к.ю.н., доцент, директор Института законодательства РК; Досмырза Д., к.ю.н., начальник отдела Института законодательства РК)

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

Статистический анализ Кодекса Республики Казахстан
от 5 июля 2014 года № 235-V «Об административных правонарушениях»

(по состоянию на 1 января 2018 г.) [1]

Тукиев А.С. к.ю.н., доцент,

директор Института законодательства Республики Казахстан

Досмырза Д. к.ю.н.,

начальник отдела конституционного, административного законодательства и

государственного управления Института законодательства Республики Казахстан

Первый в истории суверенного Казахстана Кодекс об административных правонарушениях был принят 30 января 2001 года и действовал до 1 января 2015 года. До такой систематизации (кодификации) законодательство об административных правонарушениях долгое время регулировались отдельными разрозненными нормативными актами, не существовало единых процедур привлечения к административной ответственности. Поэтому анализируя положения Кодекса об административных правонарушениях необходимо иметь ввиду его многоаспектность и неоднозначность.

За время действия Кодекса об административных правонарушениях от 2001 года поправки в него вносились более 185 раз. Причем в последние годы такая практика возросла - начиная с 2012 года было принято свыше 63 законов, которыми Кодекс был дополнен свыше 250 статьями.

В качестве предмета исследования выступил Кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 235-V «Об административных правонарушениях» (далее - КоАП).

Предварительное исследование содержит изложение основных выводов о динамике изменений вышеуказанного законодательного акта с описанием его эффектов, а также анализ стабильности данного кодекса. В работе также использовались теоретические и эмпирические методы, в том числе анализ и синтез, систематический, сравнительно-правовой и др.

1. Общие показатели стабильности Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях»

С 5 июля 2014 года по 1 января 2018 года (42 месяца) изменения в КоАП внесены 74 законами (Диаграмма 1).

При этом наибольшее количество поправок в КоАП были внесены в 2015 году - 36 законов, что составляет 48,6% от общего количества законов, вносивших изменения и дополнения в КоАП.

Общая динамика принятия законов, вносящих изменения и дополнения, подчиняется собственным закономерностям и практике внесения изменений и дополнений в КоАП при разработке и принятии отраслевых законов, предусматривающих соответствующие изменения в сфере административно-деликтного законодательства. Основными правоприменителями КоАП являются 64 уполномоченных государственных органа, которые реализуют политику в конкретных сферах государственного регулирования. Именно эти органы являются инициаторами поправок в КоАП и с учетом своей правоприменительной практики вырабатывают меры по его совершенствованию.

Диаграмма 1

За период действия КоАП было принято всего 2 закона, инициированных Министерством юстиции, которыми целенаправленно внесены изменения и дополнения в КоАП:

1) Закон Республики Казахстан от 29 декабря 2014 года № 272-V

«О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях»;

2) Закон Республики Казахстан от 28 декабря 2017 года № 127-VI

«О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях».

При этом, необходимо отметить, что последний закон принят во исполнение Послания Главы государства народу Казахстана от 31 января 2017 года, положения которого были направлены на принятие мер по гуманизации административно-деликтного законодательства.

Таким образом, в 2017 году проведена самая масштабная гуманизация норм КоАП (порядка 330 статей) с момента его принятия.

Закон от 28 декабря 2017 года № 127-VI «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» содержит в себе 3 направления:

- гуманизация (61% от всех поправок);

- совершенствование отдельных институтов производства по делам об административных правонарушениях (8% от всех поправок);

- систематизация процедурных и процессуальных норм КоАП (31% от всех поправок).

В целях гуманизации норм КоАП приняты следующие новеллы:

Во-первых, институт сокращенного производства теперь применяется в отношении должностных и юридических лиц, а также по правонарушениям, зафиксированным специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме (50% скидки - 7 дней).

До принятия Закона сокращенное производство действовало только в отношении физических лиц. Таким образом, данный институт распространил свое действие дополнительно на 673 состава административных правонарушений.

Кроме этого, ранее часть вторая статьи 810 КоАП запрещала применять сокращенное производство по делу об административном правонарушении в случаях, когда санкцией статьи предусмотрены иные виды взыскания. Автоматически это распространяется на санкции, в которых, на альтернативной основе предусматривается «штраф» либо «предупреждение», что является нецелесообразным в виду незначительности взыскания. В связи с чем, Законом распространено сокращенное производство и на эти случаи.

Во-вторых, по 339 составам административных правонарушений смягчены санкции. В частности, снижены размеры штрафов по 158 составам, расширено «предупреждения» по 31 составам и заменено на менее репрессивное взыскание по 150 составам.

Наряду с этим, Закон предусматривает положение, обязывающее налагать предупреждение (когда предупреждение предусмотрено на альтернативной основе наряду со штрафом), если отсутствуют отягчающие обстоятельства.

В-третьих, введен институт освобождения от административной ответственности при малозначительности правонарушения.

Так, КоАП дополнен статьей 64-1 в соответствии с которой при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, может освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности, ограничившись устным замечанием.

При решении вопроса об освобождении лица от административной ответственности будут учитываться конкретные обстоятельства совершения административного правонарушения, в том числе личность правонарушителя, а также объект посягательства, а при наличии вреда - его размер.

В целях совершенствования отдельных институтов производства по делам об административных правонарушениях, в КоАП внесена поправка, предусматривающее лишение или приостановление действия не всего разрешительного документа, а только его отдельных подвидов (это потенциально 120 составов КоАП).

Также предусмотрено досрочное возобновление действия разрешения при устранении нарушений, явившихся основанием для приостановления (это потенциально 107 составов КоАП).

Кроме этого, внесены поправки, направленные на решение проблемных вопросов, связанных с применением норм КоАП. В частности, увеличен срок административного задержания с 3 до 24 часов по составам, влекущим административный арест.

Средний период стабильности данного КоАП равен значению 0,56 ^[2], из чего следует, что в среднем в КоАП вносятся поправки 1 раз в 17 дней.

Это свидетельствует о недостаточной стабильности законодательства в сфере административных правонарушений. Преобладает политика внесения в него изменений и дополнений.

Анализ изменений КоАП по месяцам 2014-2017 гг. показал, что наибольшее количество законов было принято в ноябре 2015 года (16 законов) и апреле 2016 года (11 законов). Кроме того, тенденция принятия большого количества законов наблюдается в конце года (Таблица 1).

Таблица 1

	январь	февраль	март	апрель	май	июнь	июль	август	сентябрь	октябрь	ноябрь	декабрь	всего
*мес.*	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
2014	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	1	2	3
2015	2	-	-	3	2	1	1	2	-	6	16	3	36
2016	2	-	1	11	-	-	1	-	-	-	1	4	20
2017	-	1	-	-	4	1	5	-	-	-	-	4	15
	4	1	1	14	6	2	7	2	-	6	18	13	74

Период стабильности КоАП в минимальном значении составляет 0 день, в максимальном - чуть больше 3 месяцев. В таблице № 2 представлено количество законов, принятых за весь период действия КоАП (в периодичности их принятия).

Значение периода стабильности КоАП равное 0, означает, что период времени между принятием двух законов, которые вносят изменения в данный правовой акт, менее 24 часов. То есть в один день двумя или тремя законами были внесены поправки в нормы КоАП. 36 законов было принято в один день, что составляет 48,6% от общего количества законов, вносивших изменения и дополнения в КоАП.

Максимальный период стабильности составляет почти 3 месяца, что означает отсутствие каких-либо изменений и дополнений в КоАП в течение 90 дней.

Таблица 2

	0 дней	от 1 до 5 дней	от 5 до 15 дней	от 15 дней до 1 мес.	от 1 до 2 мес.	от 2 до 3 мес.	от 3 мес. и больше	Всего
2014	2	-	-	-	1	-	-	3
2015	18	10	3	2	1	2	-	36
2016	9	3	4	1	-	2	1	20
2017	7	6	-	-	1	1	-	15
	36	19	7	3	3	5	1	74

2. Положения анализируемого КоАП, наиболее часто подвергавшиеся изменениям

Анализ положений КоАП показал, что содержание разных сфер общественных отношений, по которым предусмотрена административная ответственность, в одном законодательном акте не исключает столь частых изменений и дополнений.

К примеру, законодательные изменения (больше 100 поправок) внесенные Законом от 29 декабря 2014 года «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях», в первую очередь, связаны с реформой системы государственного управления Республики Казахстан, а в 2015-2016 годах порядка 40% поправок за весь период действия КоАП внесены в целях реализации Плана Нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ и ряда других политико-программных документов страны.

Также в ходе анализа были выявлены отдельные главы особенной части КоАП, которые подвергались частым изменениям и дополнениям (Таблица 3). Однако, при проведении анализа не были учтены поправки, внесенные Законом от 28 декабря 2017 года № 127-VI «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» в связи с тем, что на момент проведения анализа поправки предусмотренные данным законом не включены в Информационно-правовую систему НПА «Әділет».

Таблица 3

Сферы административных правонарушений / Количество поправок	2014	2015	2016	2017	Всего
Глава 10. Административные правонарушения, посягающие на права личности	-	28	-	2	30
Глава 11. Административные правонарушения, посягающие на избирательные права (право на участие в республиканском референдуме)	-	1	-	-	1
Глава 12. Административные правонарушения, посягающие на права несовершеннолетних	-	-	2	-	2
Глава 13. Административные правонарушения, посягающие на собственность	-	2	1	1	4
Глава 14. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности	1	5	11	3	20
Глава 15. Административные правонарушения в области торговли и финансов	4	25	7	8	44
Глава 16. Административные правонарушения в области налогообложения	7	15	4	11	37
Глава 17. Административные правонарушения в области энергосбережения и повышения энергоэффективности	-	8	1	-	9
Глава 18. Административные правонарушения в области промышленности, использования тепловой, электрической и атомной энергии	-	-	2	3	5
Глава 19. Административные правонарушения в области космической деятельности	-	-	-	-	0
Глава 20. Административные правонарушения в сферах архитектурной, градостроительной, строительной деятельности и жилищных отношений	3	5	1	-	9
Глава 21. Административные правонарушения в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов	2	3	2	22	29
Глава 22. Административные правонарушения в области защиты и карантина растений, зернового рынка и хранения зерна, хлопковой отрасли, семеноводства…	3	13	6	-	22
Глава 23. Административные правонарушения в области образования, физической культуры и спорта	2	-	1	-	3
Глава 24. Административные правонарушения, посягающие на общественную безопасность и здоровье населения	3	1	2	-	6
Глава 25. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и нравственность	4	3	4	1	12
Глава 26. Административные правонарушения в области печати и информации	-	2	-	-	2
Глава 27. Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления	3	11	14	2	30
Глава 28. Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок режима государственной границы РК…	4	1	-	-	5
Глава 29. Административные правонарушения в сфере таможенного дела	2	8	-	-	10
Глава 30. Административные правонарушения на транспорте, в дорожном хозяйстве	8	2	2	13	25
Глава 31. Административные правонарушения в области информатизации и связи	-	4	2	-	6
Глава 32. Административные правонарушения в области воинской обязанности, воинской службы и обороны	5	1	-	-	6
Глава 33. Административные правонарушения, посягающие на институт государственной власти	1	1	1	1	4
Глава 34. Административные коррупционные правонарушения	-	1	-	-	1
Всего

Таким образом, статистический анализ КоАП по сферам административных правонарушений показал следующие результаты:

- в главу 10 «Административные правонарушения, посягающие на права личности» внесены 30 поправок 10 законами;

- в главу 15 «Административные правонарушения в области торговли и финансов» - 44 поправки 17 законами;

- в главу 16 «Административные правонарушения в области налогообложения» - 37 поправок 12 законами;

- в главу 27 «Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления» - 30 поправок 11 законами;

- в главу 27 «Административные правонарушения на транспорте, в дорожном хозяйстве» - 25 поправок 8 законами.

Вывод:

Анализ свидетельствует, что отдельные сферы административных правонарушений подвергаются частым изменениям и дополнениям. Вопрос о частых внесениях поправок в КоАП был и остается актуальным.

Причины частого изменения норм КоАП носят как объективный, так и субъективный характер. К первым, прежде всего, относится обширный массив правоотношений, который регулирует КоАП. Соответственно, высокая степень динамичности общественных отношений, отражается на законодательстве об административных правонарушениях. Иными словами, принятие нового закона или поправок в отраслевой закон, предусматривающих установление запретов, ограничений и обязательств, объективно влечет необходимость внесения изменений и дополнений в КоАП.

К субъективным же причинам следует отнести тот факт, что в настоящее время органы-разработчики видят возможность эффективного решения тех или иных задач, стоящих перед государством, через введение административной ответственности за те или иные нарушения, ужесточению наказаний за имеющиеся административные правонарушения. Обосновывается это тем, что более жесткие взыскания вынуждают участников административных правоотношений более ответственно относиться к соблюдению действующего законодательства.

В целом, исходя из вышеизложенного, можно заключить, что внесение поправок в КоАП объясняется многоаспектностью предмета его регулирования.

Для решения данной проблемы Институтом законодательства неоднократно предлагалось предусмотреть норму в Законе «О правовых актах» следующего содержания:

«Внесение изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях осуществляются отдельными законами, предмет регулирования которого является административно-деликтные правоотношения. Положения, предусматривающие приостановление и (или) признание утратившими силу его положений, могут быть включены в тексты законов изменяющих, дополняющих, прекращающих или приостанавливающих другие законодательные акты Республики Казахстан или содержащих самостоятельный предмет регулирования.».

Полагаем, что предложенный механизм обеспечит стабильность административно-деликтного законодательства. Ведь известно, что избыточная нормативность и постоянные изменения законодательства препятствуют развитию экономической и политической конкуренции.

_____________________________________

[1] Исследование проведено на основе данных Информационно-правовой системы нормативных правовых актов Республики Казахстан «Әділет»

[2] Средний период стабильности - длительность условного периода, в течение которого в законодательный акт не вносятся изменения. Среднее значение периода стабильности определяется через соотношение общего срока действия закона, в месяцах, на общее количество законов, которые вносили изменения и дополнения.