Некоторые вопросы Закона Республики Казахстан «О зерне» по результатам его анализа (Н. Омарова, Ж. Досмагамбетова; Институт законодательства Республики Казахстан)

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

Некоторые вопросы Закона Республики Казахстан «О зерне» по результатам его анализа

Н. Омарова

Ж. Досмагамбетова

Институт законодательства Республики Казахстан,

г.Астана, Республика Казахстан

В Послании Главы государства народу Казахстана от 10 января 2018 года, основным третьим направлением определены «Умные технологии» - шанс для рывка в развитии агропромышленного комплекса (далее - АПК). Согласно данному направлению необходимо обратить большее внимание на повышение наукоемкости агропромышленного комплекса, всестороннюю поддержку сельхозкооперативов, а также увеличение производительности труда в АПК и экспорт переработанной сельхозпродукции[1].

Стратегия «Казахстан-2050» определяет развитие фермерства и МСБ в сельхозпереработке и торговле ключевой задачей, где предусмотрено поддержка экспорта, повышение конкурентоспособности субъектов АПК [2]. Результатом принятых мер должно стать увеличение к 2050 году доли продукции сельского хозяйства в ВВП страны в 5 раз.

Государственная программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол» на 2015 - 2019 годы определяет своей ключевой задачей повышение конкурентоспособности субъектов АПК. Так, этой программой будет предусмотрено увеличение объема средств финансовой поддержки АПК, направленной на:

субсидирование процентной ставки по кредитам и лизинговым обязательствам в рамках направления по финансовому оздоровлению субъектов АПК (выделенные средства позволят увеличить объем финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей с 312 до 500 млрд. тенге, а также повысить финансовую устойчивость, конкурентоспособность субъектов АПК, снизить их кредитную нагрузку в условиях особого экономического периода);

возмещение ставки вознаграждения по кредитам (лизингу) на поддержку сельского хозяйства (данная мера позволит увеличить кредитование СХТП на сумму порядка 60 млрд. тенге в 2015 году).

Согласно статье 1 Конституции Республики Казахстан Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы.

Каждый имеет право на свободу предпринимательской деятельности, свободное использование своего имущества для любой законной предпринимательской деятельности.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.

В преамбуле Закона Республики Казахстан «О зерне» (далее - Закон) предусмотрено, что данный Закон регулирует отношения, возникающие в процессе производства, хранения и реализации зерна в Республике Казахстан.

Основными фигурантами соответствующего Закона являются уполномоченные органы и хлебоприемное предприятие.

Согласно данному Закону хлебоприемное предприятие (далее - Предприятие) - юридическое лицо, имеющее на праве собственности зернохранилище (элеватор, хлебоприемный пункт), на котором осуществляется хранение зерна.

Следует учесть, что в Законе предусмотрены лишь обязанности Предприятия, а права данного Предприятия не установлены. В соответствии с подпунктом 1) пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан [3] Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, касающиеся правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц. В этой связи, считаем целесообразным законодательно закрепить нормы, устанавливающие права Предприятия.

Соотношение норм Закона и Гражданского кодекса

В статье 38 Закона предусмотрена очередность удовлетворения требований кредиторов хлебоприемного предприятия, ликвидируемого в принудительном порядке следующим образом:

1. Требования кредиторов принудительно ликвидируемого хлебоприемного предприятия, в том числе в связи с его банкротством, удовлетворяются в порядке, установленном настоящей статьей.

2. Расходы, связанные с ликвидационным производством, в том числе по обеспечению деятельности ликвидационной комиссии хлебоприемного предприятия, а также расходы, вытекающие из необходимости обеспечения основных функций ликвидируемого хлебоприемного предприятия, производятся вне очереди и постоянно.

3. Требования кредиторов, признанные в установленном порядке, должны быть удовлетворены в следующей очередности:

1) в первую очередь удовлетворяются требования граждан, перед которыми ликвидируемое хлебоприемное предприятие несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью;

2) во вторую очередь производятся расчеты по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору;

3) в третью очередь удовлетворяются требования держателей зерновых расписок, содержащих сведения о залоге;

4) в четвертую очередь удовлетворяются требования держателей зерновых расписок, не содержащих сведения о залоге;

5) в пятую очередь удовлетворяются требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого хлебоприемного предприятия;

6) в шестую очередь погашается задолженность по обязательным платежам в бюджет;

7) в седьмую очередь производятся расчеты с другими кредиторами в соответствии с законодательными актами.

Однако согласно статье 51 Гражданского кодекса Республики Казахстан от 27 декабря 1994 года № 268-XIII (далее - ГК) данный порядок очередности удовлетворения требований кредиторов предусмотрен в ином порядке:

Статья 51. Удовлетворение требований кредиторов

1. При ликвидации юридического лица, за исключением случаев банкротства, требования его кредиторов удовлетворяются в следующей очередности:

1) в первую очередь - удовлетворяются требования по уплате удержанных из заработной платы и (или) иного дохода алиментов, а также требования граждан, перед которыми ликвидируемое юридическое лицо несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, путем капитализации соответствующих повременных платежей;

2) во вторую очередь - производятся расчеты по оплате труда и выплате компенсаций лицам, работавшим по трудовому договору, уплате задолженностей по социальным отчислениям в Государственный фонд социального страхования, удержанным из заработной платы обязательным пенсионным взносам, обязательным профессиональным пенсионным взносам, по отчислениям и (или) взносам на обязательное социальное медицинское страхование в фонд социального медицинского страхования, а также оплате вознаграждений по авторским договорам, за исключением случаев, когда часть сумм требований в соответствии с законодательным актом Республики Казахстан, регулирующим вопросы банкротства, удовлетворяется в пятую очередь;

3) в третью очередь - удовлетворяются требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого банкрота, в пределах суммы обеспечения, за исключением требований кредиторов-держателей ипотечных облигаций, обеспеченных залогом прав требования по договорам ипотечного жилищного займа (включая залог ипотечных свидетельств), а также государственных ценных бумаг Республики Казахстан в случаях, когда право собственности на указанные облигации возникло у их держателей или перешло к ним по сделкам либо по иным основаниям, предусмотренным законодательными актами Республики Казахстан;

4) в четвертую очередь - погашается задолженность по налогам и другим обязательным платежам в бюджет;

5) в пятую очередь - производятся расчеты с другими кредиторами в соответствии с законодательными актами.

Таким образом, приведенные выше нормы Закона и ГК свидетельствуют о существующих противоречиях положений норм и требуют приведения их в соответствие.

Соотношение норм Закона и Кодекса об административных правонарушениях

1. В подпункте 4) статьи 6 Закона в компетенцию уполномоченного органа входят выдача предписаний о нарушении законодательства Республики Казахстан о зерне, рассмотрение дел об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Республики Казахстан об административных правонарушениях.

В соответствии с подпунктом 7) пункта 2 статьи 33-2 Закона государственный зерновой инспектор осуществляет функции по составлению протоколов об административных правонарушениях, а также выдает экспортерам зерна и хлебоприемным предприятиям предписания.

Между тем, согласно статье 33-2 Закона руководитель уполномоченного органа вправе присваивать дополнительные специальные наименования «Главный государственный зерновой инспектор Республики Казахстан» и «государственный зерновой инспектор» к соответствующим должностям государственных служащих, которые в свою очередь осуществляют государственный контроль.

Так, в соответствии с подпунктом 29) статьи 1 Закона предусмотрено, что уполномоченный орган - центральный исполнительный орган, осуществляющий в пределах компетенции координацию и регулирование деятельности участников зернового рынка.

Также, следует учесть, что в Законе не установлены понятия «Главный государственный зерновой инспектор Республики Казахстан» и «государственный зерновой инспектор».

При этом согласно статье 706 Кодекса Республики Казахстан об административных нарушениях (далее - КоАП) уполномоченный орган в области регулирования зернового рынка и семеноводства и его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 401 (частью первой), 402 (частью пятой) настоящего Кодекса.

Таким образом, учитывая изложенное, в целях исключения дублирующих функций полагаем необходимым установить определения понятия «Главный государственный зерновой инспектор Республики Казахстан» и «государственный зерновой инспектор», а также исключить дублирующую функцию по выдаче предписания в Законе в соответствии с нормами КоАП.

2. Пунктом 3 статьи 401 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее - Кодекс) предусмотрено административное наказание хлебоприемных предприятий за нарушение хлебоприемными предприятиями правил ведения количественно-качественного учета зерна, правил выдачи, обращения и погашения зерновых расписок, правил формирования и ведения государственного электронного реестра держателей зерновых расписок, совершенное в виде:

1) ненадлежащего оформления зерна, поступающего на хлебоприемные предприятия;

2) ненадлежащего оформления очистки, сушки зерна;

3) ненадлежащего оформления отгрузки зерна;

4) ненадлежащего ведения книги количественно-качественного учета зерна;

5) несоблюдения порядка определения зачтенного физического веса зерна;

6) несоблюдения срока выпуска и погашения зерновой расписки;

7) ввода недостоверной информации в государственный электронный реестр держателей зерновых расписок.

Однако в самом Законе отсутствуют нормы, обязывающие выполнять вышеуказанные действия хлебоприемными предприятиями.

В этой связи, необходимо привести в соответствие нормы Закона с нормами КоАП.

3. В соответствии со статьей 9-3 Закона в целях предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей относительно безопасности и качества зерна, участники зернового рынка обязаны предоставлять покупателям и (или) потребителям полную и достоверную информацию о показателях безопасности и качества зерна.

Согласно статье 1 Закона участники зернового рынка - физические и юридические лица, участвующие в производстве, хранении, транспортировке, переработке и реализации зерна.

Таким образом, в Законе предусмотрена обязанность физических и юридических лиц по предоставлению полной и достоверной информации, а в случае не выполнения данных требований, соответствующая ответственность нигде не установлена.

Кроме того, в статье 9-4 Закона указано, что зерно должно соответствовать комплексам требований, но кем и чем установлены эти требования не предусмотрены.

Также в соответствии с данной статьей Закона содержание потенциально опасных химических соединений и биологических объектов, остаточных количеств пестицидов и агрохимикатов, в том числе фумигантов, вредных веществ и примесей в зерне, а также влаги не должно превышать максимально допустимый уровень значений, устанавливаемых техническими регламентами.

В данном случае не совсем ясны последствия, возникающие в случае превышения максимально допустимого уровня значения.

Вместе с тем, аналогичная ситуация со статьей 12-1 Закона. Так, согласно этой статье экспортеры зерна должны предоставлять статистические данные, однако также не прописаны последствия и ответственность за не соблюдения этого требования.

Более того, в статье 14 Закона предусмотрена обязанность хлебоприемного предприятия, однако также, соответствующая ответственность нигде не установлена.

Между тем, согласно пункту 2 статьи 19 Закона хлебоприемным предприятиям, занимающим доминирующее положение на рынке, запрещается:

1) взимать за предоставляемые услуги плату, превышающую размер, установленный регулирующим органом, в соответствии со статьей 18 настоящего Закона;

2) навязывать условия доступа к оказываемым услугам или совершать иные действия, ведущие к дискриминации потребителей оказываемых услуг или получению доходов за счет взимания с потребителей платы, не учтенной в установленных тарифах.

Таким образом, хлебоприемным предприятиям запрещены вышеуказанные действия, за которые Законом не предусмотрены меры ответственности.

Вместе с тем, необходимо учесть, что в КоАП ответственность предусматривается в случае систематического нарушения требований в законодательных актах Республики Казахстан.

В связи с этим полагаем необходимым все вышеуказанные замечания учесть уполномоченному органу, который является разработчиком данного Закона.

Соотношение норм Закона и Предпринимательского кодекса Республики Казахстан

В подпункте 17-6) статьи 6-1 Закона установлена компетенция местного исполнительного органа области в части инспектирования (проверка) деятельности хлебоприемных предприятий на предмет соблюдения требований по ведению количественно-качественного учета и обеспечению сохранности зерна в соответствии с данными реестра зерновых расписок.

В соответствии с подпунктом 11) части 3 статьи 137 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан проводятся иные формы контроля и надзора за деятельностью проверяемых субъектов, если посещение связано с отбором проб при приемке, отгрузке и количественно-качественном учете зерна, а также государственных ресурсов зерна, хранящихся на хлебоприемных предприятиях, для определения их качества в соответствии с требованиями законодательства Республики Казахстан о зерне.

Вместе с тем, согласно статье 33-2 Закона государственный зерновой инспектор уполномоченного органа осуществляет контроль за деятельностью аккредитованных лабораторий по экспертизе качества зерна, за деятельностью экспортеров зерна на предмет соблюдения законов Республики Казахстан, указов Президента Республики Казахстан и постановлений Правительства Республики Казахстан.

При этом в самом Законе также отсутствует определение понятиям «главный государственный инспектор» и «государственный зерновой инспектор», что затрудняет толкование вышеуказанных норм Закона, а также разграничение компетенции местного исполнительного органа и государственного зернового инспектора.

Таким образом, в Законе функции инспектирования (контроля) осуществляют и местный исполнительный орган и государственный зерновой инспектор. Также, в Законе не разграничены полномочия Главного государственного и государственного зернового инспектора.

В этой связи, учитывая изложенное, в целях исключения противоречий норм в самом Законе, а также разграничений полномочий по инспектированию (государственному контролю) необходимо установить понятие «главный государственный инспектор» и «государственный зерновой инспектор» и определить контролирующего органа с установлением конкретной компетенции приводя в соответствие нормы Закона с нормами Предпринимательского кодекса Республики Казахстан.

Соотношение норм Закона и Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан».

1. В подпункте 17-13) статьи 6-1 Закона предусмотрена компетенция местного исполнительного органа области по внесению предложений в местный исполнительный орган области о приостановлении действия и (или) лишении лицензии на право осуществления деятельности по оказанию услуг по складской деятельности с выпуском зерновых расписок.

В соответствии с данной формулировкой местный исполнительный орган области вносит сам себе предложение о приостановлении действия и (или) лишении лицензии.

Вместе с тем, согласно статье 27 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» акимат области, города республиканского значения, столицы осуществляет лицензирование, разрешительные процедуры, прием уведомлений в соответствии с законодательством Республики Казахстан о разрешениях и уведомлениях.

Также в соответствии со статьей 31 вышеуказанного Закона районный (города областного значения) акимат осуществляет лицензирование в случаях и порядке, установленных законодательством Республики Казахстан о разрешениях и уведомлениях.

Таким образом, сам порядок лицензирования установлен законодательством Республики Казахстан о разрешениях и уведомлениях.

Наличие в подпункте 17-13) статьи 6-1 Закона некорректной формулировки, скорее всего, связано с отсутствием разграничений местного исполнительного органа по компетенциям. В этой связи, подпункт 17-13) статьи 6-1 Закона необходимо привести в соответствие с нормами Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан».

2. Статья 6-1 Закона устанавливает компетенцию местного исполнительного органа области. Так, согласно подпункту 4) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» местный исполнительный орган (акимат) — коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый акимом области, города республиканского значения и столицы, района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление и самоуправление на соответствующей территории.

Таким образом, в понятие местного исполнительного органа вошли акиматы области, города республиканского значения и столицы, а также района (города республиканского значения).

Учитывая, что в Законе предусмотрена лишь компетенция местного исполнительного органа области, а также определение понятия местного исполнительного органа в Законе Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» предлагается следующее:

1. в целях приведения в соответствие норм Закона с определением понятия местного исполнительного органа в Законе Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» слово «области» по тексту Закона исключить;

2. в случае необходимости разграничения и распределения компетенции местного исполнительного органа на области, городов республиканского значения и столицы, а также района, статью 6-1 Закона разбить на несколько статей с выделением полномочий каждого из местного исполнительного органа.

[1] Послание Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана от 10 января 2018 года «Новые возможности развития в условиях четвертой промышленной революции» - http://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-prezidenta-respubliki-kazahstan-n-nazarbaeva-narodu-kazahstana-10-yanvarya-2018-g

[2] Послание Президента Республики Казахстан Лидера нации Нурсултана Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» от 14 декабря 2012 года - http://www.akorda.kz/ru/events/astana_kazakhstan/participation_in_events/poslanie-prezidenta-respubliki-kazahstan-lidera-nacii-nursultana-nazarbaeva-narodu-kazahstana-strategiya-kazahstan-2050-novyi-politicheskii-

[3] http://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_