Министр юстиции Республики Казахстан М. Бекетаев ПРОЕКТ
Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях»
1. Название законопроекта Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» (далее - законопроект). 2. Обоснование необходимости разработки законопроекта Действующий Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее - КоАП) разработан в связи с необходимостью приведения его норм в соответствие с положениями Концепции правовой политики Республики Казахстан на период c 2010 до 2020 года. В ней отмечено, что законодательство об административных правонарушениях должно быть максимально направлено на восстановление нарушенных прав, предупреждение правовых конфликтов в обществе административно-правовыми мерами. При этом при формировании административно-правовых санкций должен неукоснительно соблюдаться принцип их соразмерности степени общественной опасности и характеру правонарушения. Вместе с тем с момента принятия действующего КоАП размеры взысканий увеличивались в десятки раз, причем c каждым годом данная тенденция усиливалась, а некоторые взыскания по своим размерам превосходили уголовные меры наказания. Кроме того, в КоАП предусмотрены совершенно новые институты, направленные на повышение защиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства от противоправных посягательств, а также укрепление законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях. В реализацию Послания Президента народу Казахстана от 31 января 2017 года «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» 28 декабря 2017 года Законом «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» КоАП был гуманизирован, усовершенствованы отдельные его институты производства по делам об административных правонарушениях, a также систематизированы процедурные и процессуальные нормы КоАП. Вместе с тем правовые реалии настоящего времени диктуют потребность дальнейшей гуманизации и совершенствования законодательства об административных правонарушениях. Так, в Послании Главы государства народу Казахстана от 10 января 2018 года «Новые возможности развития в условиях четвертой промышленной революции» определены десять задач, направленные на развитие нашей страны, одной из которой является борьба с коррупцией и верховенство закона. В целях реализации этой задачи требуется дальнейшее совершенствование административно-деликтного законодательства c целью его гуманизации и снижения репрессивности, в том числе в части: - перевода ряда составов административных правонарушений в сферу гражданской или дисциплинарной ответственности; - пересмотра санкций административных деяний на предмет их возможного смягчения и снижения; Кроме того, в рамках пункта 2 протокола заседания межведомственной рабочей группы при Администрации Президента по вопросам совершенствования правоохранительного и хозяйственного законодательства и практики его применения от 4 декабря 2017 года № 17-51-4.7 Министерством юстиции совместно с заинтересованными государственными органами и Национальной палатой предпринимателей «Атамекен» (далее - НПП «Атамекен») выработаны следующие предложения: - пересмотр перечня административных взысканий на предмет четкого определения, какие из них должны налагаться исключительно в судебном порядке, а какие могут быть отнесены к компетенции уполномоченных государственных органов; - передача от судов в подведомственность государственных органов составов административных правонарушений, санкциями которых не предусмотрены взыскания, налагаемые исключительно в судебном порядке (арест, выдворение из страны, конфискация имущества и т.д.); - исключение из санкций некоторых составов административных правонарушений взысканий, налагаемых судами, c целью отнесения их рассмотрения к компетенции уполномоченных государственных органов; - объединение составов правонарушений КоАП, устанавливающих ответственность за рекламу отдельной продукции, работ или услуг, в одной статье КоАП. 1. Анализ норм КоАП показал, что ряд составов административных правонарушений подлежат исключению в связи с возможностью рассмотрения регулируемых ими отношений в гражданско-правовом или дисциплинарном порядке. К примеру, статья 626 КоАП предусматривает административную ответственность за повреждение пломб и запорных устройств контейнеров, срыв с них пломб, повреждение отдельных грузовых мест и их упаковки, пакетов, a также ограждений складов, которые используются для выполнения операций, связанных с перевозкой грузов на воздушном транспорте. Вместе с тем статьей 84 Закона РК «Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации» урегулированы вопросы ответственности перевозчика за утрату, недостачу и (или) повреждение (порчу) багажа, груза и находящихся при пассажире вещей. В частности, вышеуказанной статьей установлено, что за утрату, недостачу и (или) повреждение (порчу) зарегистрированного багажа, груза перевозчик возмещает ущерб, если не докажет, что утрата, недостача или повреждение (порча) груза или багажа произошли не по его вине. В этой связи, статья 626 КоАП должна быть исключена, a вопросы, урегулированные ею должны рассматриваться исключительно в гражданском судопроизводстве. Аналогичным образом ряд составов административных правонарушений предусматривают ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, возложенных на должностных лиц, а также за нарушения установленных правил, регулирующих деятельность государственных органов. В свою очередь такие вопросы также должны влечь не административную, а дисциплинарную ответственность. Примером является несвойственное регулирование законодательством об административных правонарушениях отношений предусмотренных статьей 475 КоАП, которая предусматривает административную ответственность должностных лиц за отказ в постановке налогоплательщика на регистрационный учет или на учет налогоплательщика в качестве плательщика налога на добавленную стоимость. В этой связи законопроектом будет исключен ряд составов административных правонарушений в связи c возможностью рассмотрения регулируемых ими отношений в гражданско-правовом или дисциплинарном порядке. 2. Конституционные новеллы создали прочный фундамент для дальнейшей модернизации всех сфер жизнедеятельности общества и государства. В рамках проведенной конституционной реформы повышена ответственность исполнительных государственных органов и их руководителей. В этой связи проводимая политика государства в данном направлении требует аналогичной реформы и законодательства об административных правонарушениях. В частности, законопроектом необходимо пересмотреть административные взыскания которые должны налагаться исключительно в судебном порядке, а также отнести к компетенции уполномоченных государственных органов административные взыскания, которые могли бы налагаться ими самостоятельно. Частью третьей статьи 683 КоАП установлено, что дела об административных правонарушениях, за которые в качестве одного из видов административного взыскания предусмотрены административный арест, выдворение, конфискация предметов, явившихся орудием либо предметом совершения административного правонарушения, лишение лицензий, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства) на определенный вид деятельности, либо совершение определенных действий, принудительный снос незаконно возводимого или возведенного строения, приостановление или запрещение деятельности, рассматриваются судьей. Законопроектом будет предусмотрено исключение компетенции суда по рассмотрению дел о правонарушениях, санкции которых предусматривают лишение специального права (ст.46 КоАП), лишение разрешения либо приостановление его действия, a также исключение из реестра (ст. 47 КоАП), приостановление или запрещение деятельности или отдельных ее видов (ст. 48 КоАП), с передачей их в подведомственности государственных органов. При этом право граждан на выбор подведомственности сохранится. Лицо, привлекаемое к ответственности, всегда сможет обжаловать постановление уполномоченного органа в судебном порядке или ходатайствовать о рассмотрении любого дела в суде (ч.5 ст.683 КоАП). Рассматривать вышеуказанные административные дела уполномоченные органы в состоянии самостоятельно. Это укрепит исполнительскую дисциплину и повысит ответственность должностных лиц. Пересмотр компетенции такого рода не только уменьшит нагрузку суда, повысит качество отправления правосудия (это поднимет авторитет судебной системы), но и избавит лиц идти в судебные органы по бесспорным делам. Справочно: за 2016 год в суды апелляционной инстанции обжаловано лишь 7,5 тысяч постановлений. При этом большинство по транспортным правонарушениям. Отменено и изменено 0,2% или 690 постановлений. 3. В КоАП количество составов, подведомственных суду и санкции которых предусматривают только штраф порядка 170. В ходе анализа установлено, что в подведомственности суда имеются составы административных правонарушений, которые возможно передать на рассмотрение государственным органам. К примеру, дела об административных правонарушениях по статье 651 «Незаконный призыв граждан на срочную воинскую службу и воинскую службу по контракту, предоставление им незаконных отсрочек» КоАП, предусматривающей в качестве санкции только штраф в настоящее время рассматривается судом. В то же время данный состав не представляет особой сложности рассмотрения и не затрагивает конституционные права граждан. В связи c чем его рассмотрение возможно передать органам военной полиции Вооруженных Сил РК. Аналогичным образом, возможно передать часть первую статьи 480 КоАП, предусматривающую административную ответственность за невыполнение лицом, освобожденным из мест лишения свободы, правил административного надзора или установленных в отношении него судом ограничений. В этой связи законопроектом будут переданы от судов в подведомственность государственных органов составы административных правонарушений, санкциями которых не предусмотрены взыскания, налагаемые исключительно в судебном порядке (арест, выдворение из страны, конфискация имущества и т.д.). 4. 21 ноября 2016 года на 7-м Съезде судей Главой государства отмечено, что в условиях трехзвенной системы возрастает роль первой и апелляционной инстанций. Сохраняется проблема высокой нагрузки на судей. Решение данной проблемы видится в дальнейшем совершенствовании КоАП, которое должно быть направлено на снижение его репрессивности, а также повышение его предупредительной функции и усиление защиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства. В санкциях некоторых составов административных правонарушений, налагаемых судами, имеется потенциал снижения их репрессивности. Гуманизация таких составов позволит одновременно снизить нагрузку судей. К примеру, при повторном совершении в течении года подкупа спортсменов, спортивных судей, тренеров, руководителей команд и других участников статьей 174 КоАП предусмотрена санкция в виде административного ареста до пятнадцати суток. При этом необходимо отметить, что в соответствии с частью первой статьи 50 КоАП административный арест назначается в исключительных случаях. Административный арест слишком строгое взыскание для данного правонарушения. Содержание лица под стражей, его временная изоляция от общества должна применяться по правонарушениям, влекущим значительную общественную опасность для жизни, здоровья людей, экономики и безопасности Республики Казахстан. В этой связи законопроектом предлагается исключить из санкций некоторых составов административных правонарушений взыскания, налагаемые судами, и передать их на рассмотрение уполномоченным государственным органам. 5. Анализ КоАП показывает, что в нем имеется ряд точечных составов административных правонарушений, влекущих ответственность за нарушения законодательства o рекламе. Всего таких составов в КоАП - 19 (ч.9 ст.91, ст. 150, ст.157, ч.2 ст.211, ч.11 ст.213, ч.11 ст.228, ст.255, пп.4) ч.1 ст.419, ст.423, ч. 5 ст. 424, ст.426, ст.428, ст.446, ст.520 и ст.633 КоАП), которые дублируют составы правонарушений, предусмотренные в статье 455 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о рекламе» КоАП. К примеру, статья 150 КоАП предусматривает ответственность за рекламирование деятельности финансовой (инвестиционной) пирамиды. В то время как часть первая статьи 455 КоАП также предусматривает ответственность за производство, распространение, размещение и использование рекламы товаров (работы и услуг), запрещенных к рекламе законами Республики Казахстан. Аналогичным примером дублирования статьи 455 КоАП является и статья 428 КоАП, предусматривающая ответственность за недостоверную рекламу в области здравоохранения. Учитывая это, законопроектом предлагается объединить все 19 составов правонарушений в статью 455 КоАП, поскольку она по своему содержанию уже предусматривает ответственность за нарушения всего законодательства Республики Казахстан о рекламе. 6. Анализ санкций административных правонарушений, по которым ранее было ужесточено, показывает возможность смягчения и снижения их в рамках дальнейшей гуманизации административной ответственности. В ходе проработки данного вопроса проведен мониторинг составов, размеры штрафов которых были усилены c момента принятия нового КоАП. Так, размеры штрафных санкций за нарушения трудового законодательства с 2016 года увеличены более чем на 30%. В два раза увеличены размеры штрафных санкций за нарушения законодательства в сфере государственного контроля за оборотом отдельных видов оружия, миграции и в области государственной статистики. Особого внимания заслуживают такие составы административных правонарушений, где размер штрафов увеличен в несколько раз. Это касается, к примеру, нарушений законодательства в области автомобильного транспорта (ч.1 ст. 573 и 575 КоАП), за которые штрафы увеличены более чем в восемь раз (с 25 МРП до 200 МРП). На основе проведенного мониторинга и с учетом статистической информации законопроектом будет предусмотрен ряд поправок по снижению размеров штрафных санкций. 7. Кроме этого, в правоприменительной практике КоАП выявлен ряд правовых пробелов и коллизий, которые требуют законодательного урегулирования путем внесения соответствующих поправок в КоАП. 3. Цели принятия законопроекта Принятие законопроекта нацелено на дальнейшее совершенствование законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях, a также гуманизацию административной ответственности, снижения репрессивности, в том числе в части: перевода ряда составов административных правонарушений в сферу гражданской или дисциплинарной ответственности; пересмотра санкций административных деяний на предмет их возможного смягчения и снижения. 4. Предмет регулирования законопроекта Предметом регулирования законопроекта выступают общественные отношения, вытекающие в рамках законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях. 5. Структура и содержание законопроекта Законопроект состоит из 2 статьей, предусматривающих внесение изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, а также порядок введения в действие законопроекта. 6. Результаты проведенного правового мониторинга законодательных актов в соответствующей сфере По итогам мониторинга выявлен ряд правовых пробелов и коллизий, которые требуют законодательного урегулирования путем внесения соответствующих поправок в КоАП. 7. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта Принятие законопроекта не повлечет за собой негативных социально-экономических последствий. Дальнейшее совершенствование законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях позволит снизить репрессивность Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. 8. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом Не потребуется. 9. Урегулированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами Не регламентируется. 10. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта Процедура применения административных взысканий для всех государств стала единым основанием для обособления права административных деликтов от уголовного права. Для правового поля западно-европейских государств деятельность по наложению административных санкций означает деятельность административных органов по привлечению лиц к ответственности в административном (внесудебном) порядке. Судебные органы осуществляют только правосудие и в этой сфере они уполномочены только на предоставление разрешения относительно применения мер процессуального принуждения и пересмотр решений органов публичной администрации относительно назначения взысканий. Страны c отдельным административно-деликтным правом (Литва, Латвия) не распространили действие своих административно-процессуальных законов на административно-деликтную процедуру. Это предопределяется существованием старых Кодексов об административных нарушениях. В Концепции законопроекта Латвии об административных взысканиях указывается на необходимость лишения суда полномочий по рассмотрению таких дел, поскольку это противоречит природе административных деликтов и ответственности за них. В Кодексе Латвии об административных правонарушениях устанавливается в отношении каких статей Кодекса за тем или иным органом, административными органами или судом, закрепляются полномочия по рассмотрению дела (раздел 3 Кодекса). В Эстонии, Болгарии, Словении, Сербии, Хорватии участие суда в производстве по проступкам является аналогичным роли суда в уголовной процедуре. Суд решает дело по существу и предоставляет разрешения административным органам на ограничение прав и свобод лиц с целью проведения эффективного расследования. В данных странах администрация имеет право накладывать санкции только в виде денежных штрафов и предупреждений. Применение других санкций за совершение проступков (нарушений) является исключительной прерогативой судов. Лишь в Республике Хорватия государственные обвинители (прокуроры) имеют право применять в административном порядке, кроме денежных наказаний, меры безопасности в виде лишения физического лица званий, права занимать должность или осуществлять деятельность, лишение юридического лица права осуществлять деятельность, выдворение иностранца из государства, изъятие предметов, лишение права управления транспортным средством и т.п. В Хорватии наравне с административными судами создана отдельная система судов для рассмотрения дел o проступках-деликтные суды (Misdemeanour courts), которые включают в себя деликтные суды первой инстанции и Высший деликтный суд. В Болгарии, Словении и Эстонии дела о проступках (нарушениях) рассматривают суды, которые имеют право осуществлять уголовное производство. В Российской Федерации правонарушения, которые совершенны только юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями преимущественно в сфере предпринимательской деятельности, то есть определенных в ст. 23.1 КоАП РФ, отнесены к компетенции судей арбитражных судов. При этом следует отметить, что расширяя компетенцию судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях преимущественно за совершение которых предусмотрены выдворение за пределы РФ, административный арест, лишение лицензии, или значительные суммы штрафных санкции, законодатель мотивирует это также необходимостью осуществления расследования по данной категории дел, невзирая на это вводит институт мировых судей с целью, во-первых, разгрузки местных (районных) судов данной категорией дел, во-вторых, отдавая приоритет публичному рассмотрению наиболее сложных дел мировыми судьями. В российской доктрине ученые выделяют следующие изменения в системе органов административно-деликтной юрисдикции: 1) расширение юрисдикции суда относительно рассмотрения дел об административных правонарушениях, которые носят достаточно большую степень общественной вредности, которая приближена к признакам общественной опасности деяния и за которые предусматриваются взыскания в виде значительных штрафных санкций, конфискация предметов, выдворение за пределы страны, административный арест; 2) введение специализации суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в частности, путем выделения мировых судов, основной идеей создания которых является публичное рассмотрение дел, a также передачу дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами в сфере преимущественно хозяйственной деятельности на рассмотрение и решение арбитражным судом, каторые уполномочены применять значительные штрафные санкции и ограничивать, лишать права заниматься определенным видом хозяйственной деятельности; 3) определение административной юрисдикции суда в случае ликвидации органа, который был наделен полномочиями по рассмотрению данной категорий дел; 4) сосредоточение внесудебной административно-деликтной юрисдикции в руках государственных органов, которые наделены, с одной стороны материальными ресурсами относительно прекращения правонарушения, доставки нарушителя для разбирательства дела, проведения в полном объеме расследования дела, с другой - кадровым потенциалом для осуществления такой деятельности (например, полиция); 5) определение приоритетности юрисдикции суда относительно пересмотра дела об административном правонарушении в случае одновременного поступления жалобы в этот суд и к вышестоящему должностному лицу. В Республике Беларусь виды административных взысканий определены в статье 6.2. Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. Административное взыскание в виде административного ареста за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.27 Кодекса (Уклонение родителей от трудоустройства по судебному постановлению либо работы), a также в виде лишения права заниматься деятельностью, связанной с управлением транспортными средствами, налагается органами внутренних дел. 11. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта Реализация законопроекта не потребует дополнительных финансовых затрат из государственного бюджета.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |