Проблемы реализации законодательных функций Парламентом Республики Казахстан (Габдуалиев Мереке Тлекович, кандидат юридических наук, Научный руководитель проекта «Свободный Институт законодательства РК»)

Проблемы реализации законодательных функций Парламентом Республики Казахстан

Габдуалиев Мереке Тлекович

кандидат юридических наук,

Научный руководитель проекта

«Свободный Институт законодательства

Республики Казахстан»

Фонда развития парламентаризма в Казахстане

mereke2014@gmail.com

Вопросы реализации законодательных функций Парламента остаются достаточно актуальными в Республике Казахстан.

Во-первых, как известно, согласно Конституции РК, сфера законодательного регулирования урезана и ограничена вопросами, указанными в пункте 3 статьи 61. В этой конституционной норме перечислены вопросы, по которым Парламент вправе издавать законы, регулирующие важнейшие общественные отношения, устанавливающие основополагающие принципы и нормы. В Конституции указано, что «все иные отношения регулируются подзаконными актами» (ч.2 п.3 ст.61).

В п. 1 ст. 16 Конституционного закона РК от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов»^[1] эта норма продублирована: «Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:

1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц;

2) режима собственности и иных вещных прав;

3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы;

4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;

5) республиканского бюджета;

6) вопросов судоустройства и судопроизводства;

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;

8) приватизации предприятий и их имущества;

9) охраны окружающей среды;

10) административно-территориального устройства Республики;

11) обеспечения обороны и безопасности государства».

Во-вторых, в соответствии с пунктом 6 статьи 61 Конституции РК, проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики. Профессор Л.С. Жакаева, рассматривая парламентские процедуры бюджетного процесса, считает «недопустимым ограничивать инициативы депутатов в части поправок к законопроектам о республиканском бюджете» ^[2].

Следует отметить, что среди законопроектов, инициированных субъектами законодательной инициативы, подавляющее большинство составляют проекты законов, внесенные Правительством РК (в соответствии с п. 1 ст. 61 Конституции РК, «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе»).

В-третьих, ряд законопроектов требует согласования с Администрацией Президента РК. Закон РК от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах»^[3] устанавливает, что «порядок и формы планирования подготовки проектов нормативных правовых актов, издаваемых Президентом Республики Казахстан, определяются Президентом Республики Казахстан» (п. 6 ст. 15), «порядок и формы планирования подготовки проектов законодательных актов, принимаемых Парламентом Республики Казахстан, определяются Парламентом и его Палатами в соответствии с их компетенцией, установленной пунктом 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан» (п. 8 ст. 16).

В пункте 10 «Правил согласования с Президентом Республики Казахстан планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан и с Администрацией Президента Республики Казахстан проектов законов, вносимых Правительством в Мажилис Парламента Республики Казахстан», утвержденных Указом Президента РК от 17 мая 2002 года № 873, закреплено, что «подлежат обязательному предварительному согласованию с Администрацией Президента:

1) законопроекты, рассмотрение которых в Парламенте планируется от имени Главы государства определить приоритетными;

2) законопроекты, в которых реализуются соответствующие поручения Главы государства;

3) проекты конституционных законов, кодексов, а также законопроекты, направленные на изменение и дополнение действующих конституционных законов, кодексов;

4) законопроекты, направленные на совершенствование местного государственного управления и местного самоуправления, политической и избирательной систем страны;

5) проекты законов, регламентирующие правоотношения в сфере обороны, национальной безопасности, в сфере правоохранительной деятельности и отправления правосудия;

6) проекты законов о республиканском бюджете на предстоящий финансовый год, а также предусматривающих внесение изменений и дополнений в закон о республиканском бюджете на соответствующий год»^[4].

В связи с политолог Д. Сатпаев, говоря о законодательных функциях Парламента, справедливо отмечает, что «часто парламент больше выполняет роль так называемой нотариальной конторы администрации президента. В первую очередь одобряются те законопроекты, которые получили поддержку и одобрение со стороны исполнительной ветви власти. Парламент не является самостоятельным игроком в Казахстане и часто работает с оглядкой на администрацию президента и Ак Орду, а это тоже снижает эффективность его работы» ^[5].

Напомним, что в 2014 г. при обсуждении законопроекта в Мажилисе Парламента РК произошел следующий казус.

«Мажилисменов возмутила 48 поправка - об ограничении права обращаться в Верховный суд. К. Джакупов, председатель Мажилиса Парламента РК: «Ставлю с 1 по 125 статью. Ай, давайте почему, потом придете. Не знаете, молчите! А то смотрите, демократия пошла у вас». Тем не менее, обсуждения не прекращались. С депутатами решено было поговорить без посторонних глаз. Очень редкий случай в парламентской практике. - «Отключите телевидение, бәрін отключите. Мы сейчас обсудим, поговорим» ^[6].

Академик С.З. Зиманов в своих трудах неоднократно указывал, что «парламент - легитимный властный орган и для того, чтобы он эффективно работал и помогал обществу, государству, самому Президенту и, наконец, самому Правительству, необходимо поднимать его статус и статус депутатов. А пока исполнительная власть чрезмерно довлеет над Парламентом, над депутатами» ^[7].

Аналогичные замечания о проблемах реализации законодательных функций Федерального Собрания высказывают и российские ученые, указывающие, что законотворческая деятельность сосредоточена в правительстве, а парламент вынужден выполнять функцию «юридического управления» последнего. Не получим ли мы в итоге отряд высокопоставленных «мертвых душ» и не будет ли ответственность депутата как политика ограничиваться обязанностью своевременно сдавать карточки для голосования фракционному «старосте»? [8].

В-четвертых, проекты законов, вносимые в Мажилис Парламента РК, являются недостаточно проработанными и некачественными.

Депутатам Парламента РК следовало бы активно использовать закрепленное в пункте 1 статьи 61 Конституции РК право законодательной инициативы и самим разрабатывать качественные законодательные акты, поскольку изначально природа разрабатываемых правительством законопроектов будет содержать элементы лоббирования ведомственных интересов исполнительной власти.

Для сравнения в Украине право законодательной инициативы принадлежит любому депутату - даже единолично. Так, п. 1 ст. 12 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» «народный депутат имеет право законодательной инициативы, которое реализуется в форме внесения в Верховную Раду Украины: 1) законопроекта; 2) проекта постановления; 3) другого законодательного предложения» ^[9].

В Законе РК «О правовых актах» закреплены два вида планирования подготовки НПА: текущие планы, составляемые на один год, и перспективные, составляемые на более длительные сроки. В перспективных планах предусматривается разработка наиболее важных НПА, а также НПА, подготовка которых планируется на срок более одного года.

В статье 16 Закона «О правовых актах» указано, что перспективное планирование подготовки проектов законодательных актов осуществляется в рамках Концептуального плана законотворческой работы. Концептуальный план законотворческой работы принимается на период очередного созыва Парламента и отражает отрасли (сферы) законодательства, в рамках которых предполагается подготовка проектов законодательных актов в разрезе сессий Парламента (за исключением постановлений Парламента и его Палат).

Концептуальный план законотворческой работы составляется на основе консолидированных предложений Палат Парламента и Правительства. Концептуальный план законотворческой работы разрабатывается Министерством юстиции, вносится Правительством на согласование с председателями Палат Парламента и утверждается Президентом. В целях реализации Концептуального плана законотворческой работы Правительство утверждает текущие планы законопроектных работ, составляемые на один год. Текущие планы законопроектных работ разрабатываются Министерством юстиции и согласовываются с Президентом.

Статья 16 закона направлена на реализацию поручения Президента Казахстана Н.А. Назарбаева, которое он озвучил в статье «Социальная модернизация Казахстана: двадцать шагов к обществу всеобщего труда» о необходимости разработки Концептуального плана законотворческой работы на весь период работы V созыва Парламента ^[10].

В этой связи в 2013 году был утвержден Концептуальный план, определяющий отрасли (блоки) законодательства, которые требуют совершенствования в разрезе сессий Парламента. Очевидно, что такой вид долгосрочного планирования, определяющий не конкретные законопроекты, а приоритетные отрасли законодательства, более прагматичный и реализуемый. Поэтому законодательно были определены статус и требования к Концептуальному плану законотворческой работы.

В пункте 9 статьи 16 Закона РК «О правовых актах» закреплено, что «требования настоящей статьи не распространяются на подготовку проектов законодательных актов, вносимых в Мажилис Парламента Республики Казахстан в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан и депутатов Парламента Республики Казахстан».

Другими словами, концептуальное и текущее планирование законопроектной деятельности распространяется только на законопроекты, разрабатываемые в порядке законодательной инициативы Правительства. Планирование законотворческой деятельности должно способствовать качеству разрабатываемых проектов законодательных актов.

В практике законотворческой деятельности возникают ситуации, когда в разработанный Правительством законопроект депутаты Парламента вносят изменения и дополнения, которые искажают изначальный смысл и идею законопроекта, заложенные в его концепции. По этой причине при обсуждении проекта ныне действующего закона «О правовых актах» было предложено включить в него пункт следующего содержания: «Внесенные Парламентом в ходе рассмотрения законопроектов концептуальные изменения и дополнения должны быть согласованы с инициатором законопроекта».

Как известно, в п. 1 ст. 61 Конституции РК закреплено, что «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе». Разработчик закона «О правовых актах» не преследовал цели как-то ограничить права депутатов Парламента в инициировании законопроектов, а лишь - отстаивал возможность логического завершения работы по разработке концепции законопроекта и самого проекта закона путем его принятия Парламентом без искажения его концептуальной идеи. Однако, дискуссии, возникшие в Парламенте при обсуждении вышеназванной нормы, не позволили ее принять.

Тем не менее, подробная регламентация на законодательном уровне концептуального и текущего планирования законодательной работы является важным шагом на пути повышения профессионализма законотворческой деятельности в стране и позволяет обеспечить политико-правовую связь между парламентом и сформированным правительством. Планирование законотворческой деятельности должно способствовать рациональности такой деятельности, сведению к минимуму поспешности, несогласованности, противоречивости и дублирования принимаемых законов, а также эффективной организации труда парламентариев.

В-пятых, с законодательной функцией парламента тесно связана возможность парламента официально толковать принимаемые им законы. По данному вопросу в Конституционный Совет РК 29 сентября 1997 года поступило обращение председателя Мажилиса Парламента РК М.Т. Оспанова об официальном толковании статей 53-57 Конституции РК, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат. В обращении ставился вопрос о возможности или невозможности расширения полномочий Парламента, а также наделения Парламента функцией по толкованию законов Республики, в том числе - конституционных. Поводом к обращению в Конституционный Совет явились результаты обсуждения на пленарном заседании Мажилиса Парламента проекта закона РК «О нормативных правовых актах», в ходе которого возник вопрос о субъекте официального толкования нормативных актов, в том числе - законов Республики.

Конституционный Совет при рассмотрении данного обращения исходил из следующего. Статьи 53-57 Конституции РК закрепляют полномочия Парламента, осуществляемые на совместных и раздельных заседаниях Палат, а также исключительные полномочия Сената и Мажилиса Парламента. При этом Парламент на совместном заседании Палат осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией.

Указанное конституционное положение закреплено также в статье 5 Конституционного закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов». В соответствии с данной нормой, компетенция Парламента в совместном и раздельном заседаниях Сената и Мажилиса, исключительная компетенция Палат устанавливаются Конституцией Республики и реализуются на сессиях Парламента и в деятельности его Палат.

Конституционный Совет РК пришел к выводу, что Конституция РК устанавливает исчерпывающий перечень полномочий Парламента и не предусматривает изменение объема полномочий Парламента путем принятия обычного или конституционного закона. Процедура расширения или сужения полномочий Парламента возможна только путем внесения изменений, дополнений или поправок в Основной Закон Республики в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 91 Конституции РК ^[11].

При разработке проекта закона «О правовых актах» (новая редакция) вышеназванное постановление Конституционного Совета РК не позволило на законодательном уровне однозначно решить вопрос о субъекте толкования законодательных актов, принимаемых Парламентом.

Полагаем, что Конституционный Совет РК, руководствуясь статьей 36 Конституционного закона РК «О Конституционном Совете Республики Казахстан» ^[12], мог бы пересмотреть свое постановление от 15 октября 1997г. № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат» в части расширительного толкования норм Конституции РК о предоставлении парламенту права аутентичного толкования законов, предоставив такое право парламенту.

Выводы и предложения:

1) сфера законодательного регулирования казахстанского парламента урезана и ограничена п. 3 ст. 61 Конституции РК, в которой перечислены вопросы, по которым Парламент вправе издавать законы, регулирующие важнейшие общественные отношения, устанавливающие основополагающие принципы и нормы;

2) норма п. 6 ст. 61 Конституции РК, устанавливающая, что «проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики» ограничивают права депутатов в сфере законодательной инициативы;

3) ряд законопроектов требует согласования с Администрацией Президента РК;

4) проекты законов, вносимые в Мажилис Парламента, являются не достаточно проработанными и не качественными;

5) предоставленная на законодательном уровне возможность концептуального и текущего планирования законодательной работы является важным шагом на пути повышения профессионализма законотворческой деятельности в стране и позволяет обеспечить политико-правовую связь между парламентом и сформированным правительством;

6) депутаты Парламента недостаточно активно используют закрепленное в п. 1 ст. 61 Конституции РК право законодательной инициативы, поскольку изначально природа разрабатываемых правительством законопроектов будет содержать элементы лоббирования ведомственных интересов исполнительной власти;

7) полагаем необходимым пересмотреть постановление Конституционного Совета РК от 15 октября 1997г. № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат» и предоставить Парламенту РК право аутентичного толкования законов.

^[1] Конституционный закон РК от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов»

^[2] Жакаева Л.С. Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы. Автореф.дисс…докт.юрид.наук. - М.: 2008. С.13.

^[3] Закон РК от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах»

^[4] Указ Президента РК от 17 мая 2002 года № 873 «Об утверждении Правил согласования с Президентом Республики Казахстан планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан и с Администрацией Президента Республики Казахстан проектов законов, вносимых Правительством в Мажилис Парламента Республики Казахстан» http://adilet.zan.kz/rus/docs/U020000873_

^[5] http://kapital.kz/gosudarstvo/20417/v-2013-godu-krupnyh-perestanovok-ne-ozhidaetsya.html

^[6] «Казахстанцам хотят запретить жаловаться в Верховный Суд» http://www.zakon.kz/4657162-kazakhstancam-khotjat-zapretit.html

^[7] Зиманов С.З. Законы и критерии их эффективности //Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: Материалы международной научно-практической конференции. - Астана, 2002. С.18.

^[8] См. подр.: Устименко С.В., Иванов А.Ф. Дуалистический характер российского устройства //Власть, 2007. № 7. С. 7.

^[9] Закон Украины «О статусе народного депутата Украины» https://iportal.rada.gov.ua/uploads/documents/27399.pdf

^[10] Назарбаев Н.А. Социальная модернизация Казахстана: двадцать шагов к обществу всеобщего труда http://www.inform.kz/rus/article/2478336

^[11] Постановление Конституционного Совета РК от 15 октября 1997г. № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат»

^[12] Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан»