Стандарты

Международные нормы

Нормы законопроекта

Проблемы и рекомендации

Определения

Ст.2 Конвенции ООН «публичное должностное лицо» означает: i) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе Государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; ii) любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве Государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого Государства-частника; iii) любое другое лицо, определяемое в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве Государства-участника. Тем не менее для целей принятия некоторых конкретных мер, предусмотренных главой II настоящей Конвенции, «публичное должностное лицо» может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве Государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого Государства-участника;

I. должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие или осуществлявшие на момент совершения коррупционного правонарушения функции представителя власти либо выполняющие или выполнявшие на момент совершения коррупционного правонарушения организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных учреждениях, субъектах квазигосударственного сектора, органах местного самоуправления.

____________________________

II. Ч.1 лицо, занимающее ответственную государственную должность, - лицо, занимающее должность, которая установлена Конституцией РК, конституционными и иными законами РК для непосредственного исполнения функций государства и полномочий государственных органов, в том числе депутат Парламента, судья, а равно лицо, занимающее политическую государственную должность либо административную государственную должность корпуса «А», в соответствии с Законом РК «О государственной службе»;

Ч.3. лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций, - государственный служащий в соответствии с законами Республики Казахстан о государственной службе, депутат Парламента РК и маслихата

I. Если законопроект говорит о должностных лицах, не детализируя, что это публичные должностные лица, то, во-первых, тогда необходимо в перечень субъектов включить и лиц, занимающие управленческие функции в коммерческих организациях, поскольку они также являются должностными лицами. Во-вторых, данное определение по своему легальному определению должно совпадать с определением «должностного лица» в УК 2014 г.

Рекомендую понятие изложить в следующей редакции:

«Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, субъектах квазигосударственного органа, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан; и коммерческих организаций».

____________________________

II. Пересечение субъектов, которые попадают в обе группы: депутаты Парламента поименованы и в ч.1 и ч.3 статьи.

Рекомендую отнести депутатов Парламента к лицам, занимающим ответственную государственную должность.

Независимость

антикоррупционного органа

Ст.20 Конвенции ЕС, ст.6, 36 Конвенции ООН

«В соответствии с основными принципами своей правовой системы, каждое государство обязуется обеспечивать наличие органа/органов или лиц, осуществляющих борьбу с коррупцией в рамках правоохранительной системы. Такие органы или лица должны обладать необходимым уровнем независимости, в соответствии с фундаментальными принципами правовой системы государства- участника, чтобы иметь возможность эффективно осуществлять свои функции без какого-либо незаконного вмешательства в их деятельность. Персонал таких органов должен иметь соответствующую подготовку и располагать всеми необходимыми ресурсами для выполнения поставленных перед ним задач»

В ст. 20 ничего не говорится о правовом статусе и структуре. Пункт 18 Положения об Агентстве «Председатель Агентства назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Казахстан».

Установить правовой статус антикоррупционной службы, прописать статус главы этой службы, его права и полномочия, подотчетность и независимость сотрудников. В особенности, важно предусмотреть прозрачную и надлежащую процедуру назначения и увольнения руководства антикоррупционного ведомства. Процедура считается более совершенной, если глава специализированного учреждения назначается специальной комиссией или представителями разных ветвей власти на основе открытого и прозрачного конкурсного отбора. Цель такого отбора - выбрать политически нейтрального руководителя, с безупречной репутацией и компетентного в сфере борьбы с коррупцией и с опытом управления и стратегическим мышлением.

Антикорррупционные стандарты

Ст.9 Конвенции ООН

1. Каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции. Такие системы, которые могут предусматривать надлежащие пороговые показатели при их применении, затрагивают, среди прочего, следующее:

а) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок; b) установление, заблаговременно, условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов, и их опубликование; с) применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках в целях содействия после- дующей проверке правильности применения правил или процедур;

Ст. 9 ч. 2. При реализации антикоррупционной политики соблюдаются следующие антикоррупционные стандарты, ограничивающие: 1) принятие нормативных правовых актов, прямо не предусмотренных законами Республики Казахстан и без их предварительного открытого обсуждения;

2) рассмотрение дел о коррупционных правонарушениях лицами прямо либо косвенно заинтересованными в исходе таких дел, в том числе лицами правоохранительного органа, в котором служит лицо, обвиняемое в совершении коррупционного правонарушения;

3) внеконкурсное и закрытое предоставление кредитов, ссуд, субсидий и субвенций физическим и юридическим лицам, а также иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением случаев, предусмотренных законами Республики Казахстан, а также установление неравных условий оказания банковских услуг для лиц в зависимости от их правового статуса;

4) введение и использование внеконкурсных и закрытых процедур продажи или установление особого порядка и условий приобретения государственного имущества, за исключением случаев, установленных законами Республики Казахстан;

5) участие в процедуре государственных закупок лиц, имеющих судимость за коррупционные правонарушения;

6) установление дополнительных требований, не предусмотренных законами Республики Казахстан, при осуществлении государственных закупок и услуг;

7) единоличное рассмотрение вопросов, связанных с выдачей лицензий или регистрацией субъектов частного предпринимательства или иной деятельности;

8) ведение бухгалтерского учета, представление финансовой отчетности, осуществляемых в целях совершения коррупционных правонарушений, в том числе создание неофициальной отчетности; проведение неучтенных или неправильно зарегистрированных операций; ведение учета несуществующих расходов; отражение обязательств, объект которых неправильно идентифицирован; использование поддельных документов; намеренное уничтожение бухгалтерской документации ранее сроков, предусмотренных законом.

Необходимо предусмотреть механизмы обжалования решений по государственным закупкам. Параграф ч. 2 говорит только о предоставлении банковских услуг, однако необходимо это ограничение распространить на все виды услуг: равный подход к предоставлению услуг.

Разрешение конфликта интересов

Пункт 4 ст.7 Конвенции ООН «Каждое Государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов».

Пункт 5 ст. 8 Конвенции ООН «Каждое Государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц».

Совет Европы принял ряд рекомендаций для национальных государственных ведомств (Council of Europe recommendation on Codes for public officials 11 May 2000, Art. 13 - Conflict of Interest).

Статья -15- Интересы вне государственной службы и несовместимые с ней:

1. Государственный служащий не должен осуществлять деятельность или операции; зажимать (возмездно или безвозмездно) пост или должность, несовместимые с надлежащим исполнением его служебных обязанностей или наносящие им вред. В случае, если нет ясности относительно совместимости с государственной службой какой-либо деятельности, он или она должны спросить мнение своего непосредственного начальника.

2. С учетом применяемого законодательства, прежде чем осуществит (возмездно или безвозмездно) некоторые виды деятельности или соглашаться на какие бы то ни было посты или должности вне государственной службы, государственный служащий обязан проинформировать своего работодателя в государственной службе и согласовать с ним этот вопрос.

3. Государственный служащий обязан выполнять любые предусмотренные законом требования по декларированию своего членства или принадлежности организациям, которые могут повредить его должности или надлежащему исполнению им своих служебных обязанностей в качестве государственного служащего.

I. Ст.10 «Ч. 4 Декларация об активах и обязательствах физического лица составляется и представляется в соответствии с требованиями и по форме, установленными налоговым законодательством Республики Казахстан….

Ч 5. Декларация о доходах и имуществе физического лица составляется в соответствии с положениями налогового законодательства и представляется по форме, в сроки и в порядке, определенным налоговым законодательством Республики Казахстан.

Ч.9 Физические и юридические лица, которые участвуют в выполнении функций по управлению государственным имуществом, представляют в порядке и сроки, установленные Правительством Республики Казахстан, отчеты о всех сделках имущественного характера и финансовой деятельности, связанных с государственной собственностью, в государственный орган, осуществляющий в отношении государственного имущества правомочия.

Ч.10 Поступающие в органы государственных доходов сведения, предусмотренные настоящей статьей, являются охраняемой законом налоговой тайной в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Их разглашение влечет ответственность в соответствии с законами Республики Казахстан».

____________________________

II. Ст.11 В целях недопущения лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, лицами, приравненными к ним, а также лицами, являющимися кандидатами на выполнение указанных функций совершений действий, которые могут привести к использованию ими своих полномочий в личных, групповых и иных неслужебных интересах, указанные лица с учетом особенностей, установленных статьями 12, 13, 14, 15 и 16 настоящего Закона, принимают на себя следующие антикоррупционные ограничения по:

1) осуществлению деятельности, не совместимой с выполнением государственных функций;

2) недопустимости совместной службы (работы) близких родственников, супругов;

3)принятию решений, осуществлению контроля и надзора, проведению расследования, разрешению споров и определению мер ответственности.

____________________________

III. Часть 1 Ст.12

Лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, и лицам, приравненным к ним (за исключением кандидатов в Президенты Республики Казахстан, депутаты Парламента Республики Казахстан и маслихаты, а также в члены выборных органов местного самоуправления, депутатов местных исполнительных органов, лиц, осуществляющих свою деятельность в субъектах квазигосударственного сектора), запрещается заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности.

I. Как показывает практика многих стран, желательно расширить круг субъектов, об имуществе которых должен указывать должностное лицо и включить туда имущество, принадлежащее на праве собственности близким родственникам, включая несовершеннолетних детей и родителей лиц, которые указаны в ч.2-3, 8 ст.10.

При сопоставлении ч.4-5 и ст. 10 с ч.8, усматривается несогласованность, поскольку ч.10 говорит о том, что сведения деклараций является объектом налоговой тайны и их разглашение влечет ответственность, тогда как п.8 устанавливает порядок публикаций сведений, отраженных в декларациях физических лиц. Рекомендую убрать ч.10 как противоречащим целям деклараций и их опубликованию.

Информация, которая предоставляется на основании п.9 должна быть открыта, поскольку касается расходования национального бюджета.

____________________________

II. Не понятно, что законодатель имел в виду под понятиями «групповые и неслужебные интересы» Если говорить о гражданской службе, то неслужебные интересы - это личные интересы. Поэтому в дублировании понятий нет необходимости.

Большинство стран с многолетними традициями декларирования, требуют от госслужащих декларировать интересы в широком смысле этого понятия, включая финансовые интересы (активы, обязательства, доходы, имущество) и остальные личные интересы (например, должности в неправительственных организациях, включая политические, крупные финансовые интересы членов семьи, неплатёжеспособность, социальные или личные связи, которые могут повлиять на выполнение обязанностей̆, участие в судебных разбирательствах и др.).

____________________________

III. Такой длинный список лиц, которые не подпадают под ограничения ст.12-14, не является позитивным в рамках провозглашенных целей. Члены парламента, члены выборных органов МСУ, депутаты местных исполнительных органов, в первую очередь должны быть независимы и объективны. В настоящем варианте законопроекта получается, что они могут контактировать с любыми лицами, в том числе, проводить контроль и надзор, разрешать споры и определять меру ответственности в отношении себя, своих родственников, контрагентов своих родственников. Таким образом, нарушается один из принципов политики противодействия коррупции: неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений (ч.5 ст.4 Законопроекта о противодействии коррупции). К субъектам квазигосударственного органа должны применяться те же положения о запретах, поименованные в ст.12-14 Законопроекта, за исключением ведения предпринимательской деятельности.

Частный сектор

Ст.12 Конвенция ООН

1. Каждое Государство-участник принимает меры, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, по предупреждению коррупции в частном секторе, усилению стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе и, в надлежащих случаях, установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер. 2. Меры, направленные на достижение этих целей, могут включать, среди прочего, следующее: а) содействие сотрудничеству между правоохранительными органами и соответствующими частными организациями; b) содействие разработке стандартов и процедур, предназначенных для обеспечения добросовестности в работе соответствующих частных организаций, включая кодексы поведения для правильного, добросовестного и надлежащего осуществления деятельности предпринимателями и представителями всех соответствующих профессий и предупреждения возникновения коллизии интересов, а также для поощрения использования добросовестной коммерческой практики в отношениях между коммерческими предприятиями и в договорных отношениях между ними и государством; 15 с) содействие прозрачности в деятельности частных организаций, включая, в надлежащих случаях, меры по идентификации юридических и физических лиц, причастных к созданию корпоративных организаций и управлению ими; d) предупреждение злоупотреблений процедурами, регулирующими деятельность частных организаций, включая процедуры, касающиеся субсидий и лицензий, предоставляемых публичными органами для осуществления коммерческой деятельности; е) предупреждение возникновения коллизии интересов путем установления ограничений, в надлежащих случаях и на разумный срок, в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор; f) обеспечение того, чтобы частные организации, с учетом их структуры и размера, обладали достаточными механизмами внутреннего аудиторского контроля для оказания помощи в предупреждении и выявлении коррупционных деяний и чтобы счета и требуемые финансовые ведомости таких частных организаций подлежали применению надлежащих процедур аудита и сертификации. 3. В целях предупреждения коррупции каждое Государство-участник принимает такие меры, какие могут потребоваться, в соответствии с его внутренним законодательством и правилами, регулирующими ведение бухгалтерского учета, представление финансовой отчетности, а также стандарты бухгалтерского учета и аудита, для запрещения следующих действий, осуществляемых в целях совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией: а) создание неофициальной отчетности; b) проведение неучтенных или неправильно зарегистрированных операций; с) ведение учета несуществующих расходов; d) отражение обязательств, объект которых неправильно идентифицирован; e) использование поддельных документов; и f) намеренное уничтожение бухгалтерской документации ранее сроков, предусмотренных законодательством. 4. Каждое Государство-участник отказывает в освобождении от налогообложения в отношении расходов, представляющих собой взятки, которые являются одним из элементов состава преступлений, признанных таковыми в соответствии со статьями 15 и 16 настоящей Конвенции, и, в надлежащих случаях, в отношении других расходов, понесенных в целях содействия коррупционным деяниям.

Ст.16 Субъекты частного предпринимательства при осуществлении своей деятельности принимают меры по предупреждению коррупции, в том числе по минимизации причин и условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений.

В статье не расшифровано, какие меры должны предприниматься. Необходимо прописать.

Рекомендую статью изложить в следующей редакции:

1. Коммерческие организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции.

2. Меры по предупреждению коррупции, принимаемые в организации, могут включать:

1) определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;

2) сотрудничество организации с правоохранительными органами;

3) разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;

4) принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации;

5) предотвращение и урегулирование конфликта интересов;

6) недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов;

7) разработка механизмов оповещение о коррупционных проявлений и защита таких заявителей;

8) установление ограничений на принятия на работу бывших государственных служащих, которые взаимодействовали с компанией во время работы в государственном секторе.

Защита заявителей

Ст.33 Конвенции ООН против коррупции Каждое Государство-участник рассматривает возможность включения в свою внутреннюю правовую систему надлежащих мер для обеспечения защиты любых лиц, добросовестно и на разумных основаниях сообщающих компетентным органам о любых фактах, связанных с преступлениями, признанными таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, от любого несправедливого обращения.

Ст.24 1. Лицо, располагающее достоверной информацией о коррупционном правонарушении, информирует руководство государственного органа и организаций, в которых оно работает либо уполномоченный орган.

2. Руководство государственного органа и организаций, уполномоченный орган обязаны в месячный срок со дня получения информации принять меры по поступившим заявлениям о коррупционных правонарушениях либо случаях склонения физических лиц к совершению таких правонарушений.

 3. Лицо, сообщившее о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающее содействие в противодействии коррупции, находится под защитой государства и поощряется в порядке, предусмотренном Правительством Республики Казахстан.

4. Информация о лице, оказывающем содействие в противодействии коррупции, является государственным секретом и представляется только по запросам органов, указанных в статье 17 настоящего Закона или суда в порядке, установленном Законом Республики Казахстан.

Постановление Правительства Республики Казахстан от 23 августа 2012 г. № 1077 «Об утверждении Правил поощрения лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в борьбе с коррупцией»

В преамбуле Законопроекта указано, что Закон регулирует общественные отношения в сфере предупреждение и противодействия коррупции, однако ст.24 говорит только о государственном секторе.

Рекомендую включить в данную статью положение, которое бы регулировало порядок заявление о коррупции в частном секторе.

Прописать гарантии непревлечения лица, сообщившего о коррупции, к административной ответственности (ст.439 Кодекса об административных правонарушениях). Также предусмотреть гарантии от неправомерного увольнения.

Несмотря на то, что п.3-4 данной статьи сказано о защите данных лиц и то, что информация о данных лицах является государственном секретом, при проверке способов обращения, указанные на портале Агентства, выясняется, что все они ставят под сомнения, что положения п.3-4 о конфиденциальности информации о заявителе о коррупции выполнимы, наоборот, они требуют четкую идентификацию лица, сообщившего о коррупции:

1.Письменно по почтовому адресу: 010000, город Астана, улица Сейфуллина, 37.

2. Посредством портала «Электронного правительства» egov.kz, при наличии электронной цифровой подписи.

3. Посредством Портала 1494.kz, пройдя регистрацию.

Рекомендую продумать форму обратной связи на сайте Агентства, которая будет учитывать ч. 4 ст.24 законопроекта.

Незаконое обогощение

Статья 20 Конвенции ООН против коррупции призывает страны принимать меры для преследования лиц за незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.

 (в следующих странах так или иначе была имплементирована ст.20: Австрии, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Нидерландов, Норвегии, Португалии, США, Финляндии, Франции, Швейцарии и Швеции).

Ст.25 В случаях незаконного обогащения лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, и лиц, приравненных к ним, в результате коррупционных правонарушений, незаконно полученное имущество подлежит обращению, а стоимость незаконно полученных услуг взысканию в доход государства.

Ни в ст.1, ни в ст.25 не объясняется понятие «незаконное обогащение».

Рекомендую внести изменения в ст.1 и дополнить ее следующим абзацем:

Незаконное обогащение - это значительное превышение стоимости активов должностного лица над размером законных доходов такого лица, которое он не может разумным образом обосновать.

Из статьи неясна процедура доказывания незаконного обогащения, на ком лежит бремя доказывания и распределяются обязанности. Необходимо четко прописать это в статье, хотя бы в виде описания: «При наличии признаков незаконного обогащения, прокурор обращается в суд с иском о взыскании».