Казахстанскому омбудсману достойный статус (С. Журсимбаев, д.ю.н., профессор)

Казахстанскому омбудсману достойный статус

С. Журсимбаев

д.ю.н., профессор

Идея создания правового механизма, гарантирующего надлежащую защиту прав и свобод гражданина от неправомерных действий (бездействий) чиновников, была популярна во все времена. Одним из таких специфических государственных органов во многих странах является институт омбудсмана.

Омбудсман - специальное должностное лицо, контролирующее соблюдение прав человека разного рода административными органами. Впервые должность «парламентского омбудсмана» была учреждена в Швеции в 1809 году, который в дальнейшем проложил себе дорогу не только в скандинавских странах, но под различным названием - парламентский уполномоченный, защитник народа, медиатор, представитель по правам граждан, уполномоченный по правам человека прочно утвердился во многих континентах. Международные организации - ООН и ее специализированные органы, ОБСЕ, Совет Европы - рассматривают создание института омбудсмана как одно из важнейших условий формирования институтов демократии, обеспечения эффективной связи между государственными структурами и гражданским обществом. Институт омбудсмана был введен и в систему органов ЕС - независимый контрольный орган для расследования нарушений порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений Союза.

После распада Союза институт омбудсмана начал учреждаться почти во всех странах СНГ и Балтии, где также данная должность стала называться по-разному. При всем разнообразии в наименованиях, термин «омбудсман» является собирательным и представляет собой образ специальной службы, которая выражает одно - защиту прав человека от произвола и злоупотребления властью со стороны чиновников в государстве.

Институт омбудсмана во многих странах органично вписался в действующую систему защиты прав граждан, и ни в коей мере не препятствует использованию иных каналов восстановления справедливости. Омбудсман, как защитник гражданских прав охраняет как публичные, так и личные интересы, частную сферу жизни, поэтому должен быть политически независимым и обладать широкой юрисдикцией. Омбудсман защищает и те права, которые не получили конституционного или законодательного закрепления, поскольку может руководствоваться не только правовыми нормами и принципами, но и действовать исходя из моральных соображений и идеалов справедливости. Институт омбудсмана гарантирует возможность обращения с жалобой наиболее незащищенным членам общества.

В Казахстане, с обретением независимости законодательное провозглашение, практическое обеспечение и защита прав человека стало одной из актуальных задач государства. С целью усиления государственных и общественных механизмов поддержки и защиты прав человека впервые Указом от 12 февраля 1994 года была создана Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан. После в рамках проекта ПРООН, обладающего большим потенциалом по положительному воздействию на ситуацию с правами человека, началась подготовка по созданию национального института по правам человека - института омбудсмана.

В связи с этим, Комиссией по правам человека при Президенте РК было принято решение от 21 мая 1999 года поручить автору этих строк, как члену Комиссии, подготовить первоначальный вариант проекта Закона об омбудсмане. Подготовленный законопроект при поддержке ПРООН и ОБСЕ обсуждался на международных научно-практических конференциях, где зарубежными экспертами в целом получил положительную оценку. Позже в январе 2000 года для окончательного решения уже Администрацией Президента была создана рабочая группа в составе Абдильдина Ж.М., Башимова М.С., Журсимбаева С.К., Нурпеисова Е.К. и Федотовой З.Л.

В 2001 году в Парламенте прошли международные конференции, где была подчеркнута значимость института омбудсмана и необходимость его учреждения. Внесение проекта закона намечалось на апрель 2002 года, однако, он так и не дошел до парламента.

Впоследствии должность Уполномоченного по правам человека была учреждена Указом Президента от 19 сентября 2002 г. № 947, деятельность которого обеспечивается Национальным Центром по правам человека. Принятие Указа Президента свидетельствовало о выборе Казахстаном особой, правительственной, ограниченной модели. Так, Уполномоченный по правам человека согласно Положению не рассматривает жалобы на действия и решения Президента, Парламента и его депутатов, Правительства, Конституционного Совета, Генерального Прокурора, Центральной избирательной комиссии и судов страны. Уполномоченный, приняв жалобу к рассмотрению, вправе только разъяснить способы и средства, которые заявитель сможет использовать для защиты своих прав и свобод, а также передать обращение в надлежащие органы, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу. Он не был наделен императивно-властными полномочиями и, как правило, аккумулирует лишь информацию о состоянии с правами человека, о распространенных их нарушениях, на основе чего направляет в государственные органы рекомендации по наиболее актуальным вопросам.

Но опыт развитых стран, наиболее успешно реализующих данный институт, подтверждает, что Уполномоченный по правам человека должен быть эффективным органом, примиряющим и сглаживающим существующие социальные противоречия вполне демократичным способом. Для гражданина, чьи права нарушены государством или его должностным лицом важно пресечь нарушение его конституционных прав и восстановить их. В противном случае Уполномоченный превращался в безликое, обычное формальное должностное лицо, фиксирующий нарушения прав человека, а не устраняющий их.

Этот институт, должен иметь политическую поддержку парламента и непосредственно защищать гражданина от произвола власти, не обязывая его начинать дорогостоящее и сложное судебное разбирательство. Легитимный омбудсман, имеющий свою нишу, свое политическое пространство, должен сотрудничать с государственными органами для достижения баланса публичных и частных интересов.

Омбудсман - это демократический институт народа, правового государства, поэтому не оставляя гражданина беззащитным должен убеждать представителей власти в том, что они обязаны действовать в рамках правового государства. И только после систематических и твердых усилий, если не получается, тогда нужно разглашать кризисную ситуацию, чтобы общество понимало, а парламент осознавал необходимость изменений.

По этому поводу, первый Комиссар Совета Европы по правам человека Альваро Хиль-Роблес писал: «Омбудсман может действовать только в условиях поистине демократической политической и конституционной системы, которая основана на принципе взаимного контроля различных действующих ветвей власти, а не тотального превосходства одной над всеми остальными… Без подготовки соответствующей почвы институт омбудсмана утратит всякий смысл и любая попытка его учреждения явится лишь грубой фикцией».

В связи с этим сложно утверждать, что в стране есть правовая основа для полноценного функционирования, Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка, которые, по существу выполняют только декоративные функции. На сегодня национальный омбудсман оказался формальным государственным чиновником, без каких-либо весомых прав и полномочий. Между тем, важным критерием оценки эффективности функционирования создаваемых национальных учреждений по правам человека служат Парижские принципы, которые являются тем минимальным набором стандартов, на основе которых оценивается степень независимости национальных учреждений по правам человека.

Национальные учреждения, несоответствующие Парижским принципам, не считаются независимыми, демократичными и не пользуются достаточным доверием международного сообщества. В Парижских принципах подчеркивается, что независимость омбудсманов определяется через процедуру назначения и отстранения от должности; порядок и критерии назначения, длительность пребывания в должности, причины и процедуры отстранения от должности, привилегии и иммунитеты. Кроме того, в разных странах институт омбудсмана создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а также могут вводиться должности «специализированных» омбудсманов, то есть работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам военнослужащих, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

Зарубежный опыт показывает, что главной гарантией независимости деятельности омбудсмана является закрепление полномочий уполномоченного по правам человека в Конституции или в специальном законе, где должны быть четко определены процедура назначения и отстранения от должности, его юрисдикция и финансовая автономность. Так, в России должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией и отнесена к ведению Государственной Думы, назначение и освобождение которого решается в соответствии с федеральным конституционным законом. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчётен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Уже почти во всех субъектах РФ приняты региональные законы об омбудсманах. Расширенные их полномочия планируется прописать также в Уголовно-процессуальном, Гражданском процессуальном кодексах и КоАП РФ. Президент РФ В. Путин на встрече с региональными уполномоченными по правам человека заявил: «Необходимо, чтобы уполномоченные по правам человека работали во всех регионах страны. Ваша работа как работа людей абсолютно независимых, безусловно, является очень и очень важной. Считаю, что вы являетесь моими прямыми союзниками в работе по защите интересов и законных прав граждан, а это является важнейшей частью моей работы и смыслом, и целью всей деятельности».

В Узбекистане избрание омбудсмана и его заместителя также основано на Конституции и Законе «Об Уполномоченном Олий Мажилиса по правам человека (омбудсмене)» от 24 апреля 1997 года, который при осуществлении своих полномочий является самостоятельным и независимым от государственных органов и должностных лиц. При рассмотрении жалобы, а также при проверке по собственной инициативе случаев нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, Уполномоченный имеет право приглашать представителей организаций и должностных лиц для проведения проверки обстоятельств, подлежащих выяснению; беспрепятственно посещать организации и должностных лиц; получать объяснения от должностных лиц; поручать организациям и специалистам подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению и ряд полномочий.

Аналогичные права имеет и Уполномоченный по правам человека в Таджикистане. В соответствии с Законом «Об уполномоченном по правам человека» в случае нарушения прав и свобод заявителя в установленном законом порядке он вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом об определении их соответствия Конституции Республики Таджикистан, а также обратиться в Верховный Суд для дачи руководящих разъяснений по вопросам прав человека. Вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека, неисполнение должностными лицами обязанностей, а равно воспрепятствование его деятельности, влечет установленную ответственность.

Парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека на территории Кыргызской Республики осуществляет Омбудсмен (Акыйкатчы). Аналогичный закон принят и Меджилисом Туркменистана.

Таким образом, не только в развитых странах, но и в постсоветском пространстве, за исключением Казахстана, деятельность института омбудсмана, как правило, регулируется Конституцией и законами республики. Кроме того, почти во всех странах СНГ функционируют Конституционный Суд, куда вправе обратиться граждане и юридические лица по вопросам толкования Конституции и Законов. Более того, в России все граждане и общественные объединения обладают правом обращения не только в Конституционный Суд РФ, но и в Европейский суд по правам человека.

В связи с этим, полагаем, что закрепление специальным законом деятельности омбудсмана является наиболее справедливым и демократичным, поскольку право на индивидуальную жалобу есть важнейший показатель прямого признания того, что для государства забота о соблюдении прав человека является национальным приоритетом.

Важность и востребованность института омбудсмана особенно ощутило население Казахстана в канун предвыборной компании. По утверждению ряда специалистов, в действующем законодательстве о выборах оказалось немало норм дискриминационного характера. Так, кандидат в президенты Казахстана должен быть гражданином Республики по рождению, не моложе сорока лет, имеющим пятилетний опыт работы на госслужбе или на выборных государственных должностях, свободно владеющий государственным языком, проживающий в Казахстане последние пятнадцать лет и выдвигаться от политической партии или общественного объединения, зарегистрированных в установленном порядке. Кроме того, он обязан подтвердить отсутствие заболеваний, препятствующих его регистрации. Перечень состоит из 107 заболеваний, включающих в себя и психические расстройства.

Вне сомнения определенные требования на столь высокую должность необходимы, но немало граждан полагают, что действующие ограничения нарушают конституционное право граждан быть избранными. В частности, не все понимают, почему кандидат должен быть именно не моложе сорока лет, если есть люди, которые созревают быстрее, и до указанного возраста отлично разбираются в политической и социально-экономической жизни страны (например в России, Украине и Белоруссии установлен возрастной ценз 35 лет). И почему претендент должен иметь определенный стаж работы на госслужбе, тогда как отдельные лица показали свою состоятельность именно в условиях рыночной экономики, вне чиновничьей сферы, построили бизнес, обеспечили граждан работой, а государство налогами.

Возникает также вопрос относительно ценза рождения. Отчего претендент должен быть гражданином республики по рождению, когда среди граждан Казахстана немало лиц, родившихся в соседних странах, но всю сознательную жизнь проживших в Казахстане. В чем его ущербность по сравнению с теми, кто родился в этой стране. Где логика? Государство при помощи данного ценза лишает многих граждан права участвовать в выборах в качестве кандидата.

История помнит, как бездетный король Швеции Карл XIII в 1810 году взял в наследники престола французского маршала Жан Бернадота, который позже стал королем Швеции и Норвегии. Он под именем Карл XIV Юхан правил более 25 лет, ставших для Швеции годами бурного экономического роста.

Также немало полагающих неоправданным необходимость знания казахского языка в совершенстве. По утверждению комиссии ЦИК претендент в случае допущения больше восьми орфографических ошибок получает ноль. А кто проверить кандидата на IQ (айкью) тест - уровень интеллекта, доскональное владение информацией о национальной специфике государства, об общественно-политической и социально-экономической ситуации в стране, которые особо необходимы для благополучия общества? Более того, претендент за короткое время обязан еще получить официальную поддержку 118140 достоверных подписей избирателей, представляющих не менее 2/3 областей и городов республиканского значения.

Большинство избирателей в недоумении насколько корректно и конституционно установление таких барьеров, тогда как в Основном законе закреплено, что все равны перед законом, никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, национальности, имущественного положения или по иным обстоятельствам. И, главное, почему право выбора, кому быть Главой государства решают не избиратели, а узкая группа чиновников.

В сложившихся условиях именно Уполномоченный по правам человека мог бы проявить свою активность и выступить хотя бы с разъяснением сформировавшегося избирательного процесса, на предмет их соблюдения прав человека. Чтобы никто не считал предстоящие выборы нелегитимными еще до своего официального объявления.

Именно сейчас институт омбудсмана должен стать той дискуссионной площадкой диалога между властями и электоратом. Кому же обращаться избирателям за защитой своих конституционных прав в стране, если граждане и общественные объединения не вправе заявить об этом даже Конституционному Совету - в специализированный орган по защите Конституции.

Кроме того, критически настроенные избиратели особо обращают внимание и на участившиеся в стране досрочные выборы без достаточных оснований (политического кризиса, наличия непреодолимых разногласий между властями, внезапной болезнью Главы государства и т.д.). Полагают, что такое неоправданное вмешательство власти в установленные конституционные процессы направлены только с целью установления политического конкурента в ограниченное по времени и сложное положение.

В связи с этим представляется целесообразным принятие соответствующего закона, позволяющего повысить статус казахстанского уполномоченного и стать достойным членом Международного института омбудсманов, что положительно отразится на имидж Казахстана. Беспокойство, что расширение его полномочий отрицательно отразится на деятельности государственных органов или приведет к усилению законодательной власти, лишены всяких основании. Во-вторых, он должен: свободно рассматривать любые вопросы, относящиеся к сфере прав человека; заслушивать любое лицо и свободно получать информацию и документы, необходимые для оценки ситуаций, относящихся к сфере его ведения; при необходимости иметь право не только на инициирование возбуждения дисциплинарного производства, но и обращения в суд за защитой нарушенных прав и свобод гражданина, с освобождением от уплаты государственной пошлины.

Ранее одним из мощнейших правозащитных институтов считалась прокуратура, которая по сравнению с другими органами имела ряд преимуществ, особенно в части оперативности разрешения обращений граждан, доступности и безвозмездности. Если прежде статья 83 Конституции обязывала прокуратуру «принимать меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывать законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики», то сейчас данное требование признано излишним. Теперь вмешательство прокуратуры вне уголовно-правовой сферы очень ограничено.

В связи с этим действующий институт Уполномоченного должен быть главным государственным органом по защите прав человека и эффективно восполнять образовавшуюся нишу в сфере правозащитной деятельности страны. Будем надеяться, что новый Президент Республики К.К. Токаев, который еще, будучи Государственным секретарем - Министром иностранных дел, стоял у истоков введения данного института и наиболее последовательно отстаивал его в Комиссии ООН по правам человека (в Женеве), придет к выводу, что действующий омбудсман заслуживает более высокого статуса.