Почему госслужащие должны судиться в административных судах? (Роман Подопригора, д.ю.н., профессор, директор НИИ публичного права Каспийского университета)

Почему госслужащие должны судиться в административных судах?

Роман Подопригора, д.ю.н., профессор,

директор НИИ публичного права Каспийского университета

Действие АППК сопровождается большим количеством проблем с подведомственностью и подсудностью. Одной из таких проблем является вопрос, где должны рассматриваться споры, связанные с государственной службой - в обычных или административных судах? По моим наблюдениям, большинство склоняется к тому, что это немного специфические, но, тем не менее, трудовые споры, вытекающие из равноправных трудовых отношений. Следовательно, рассматриваться они должны в обычных судах по нормам ГПК. Такой подход обнаруживается и в судебной практике.

Ниже изложены доводы, объясняющие другой подход, а именно: почему споры с участием государственных служащих, следует рассматривать в административных судах.

1. Право на труд и право на государственную службу. Право на труд одно из универсальных социально-экономических прав, которое может быть реализовано в различных формах и на различных началах, не обязательно на договорных. Правом на государственную службу в определенном смысле также реализуется право на труд. Человек, собирающийся на государственную службу, таким образом собирается зарабатывать себе на жизнь. Но, вместе с тем, государственная служба является одной из форм непосредственного участия граждан в управлении делами государства (одно из политических прав). То есть это право изначально связано с публично-правовыми вопросами.

2. Субъекты правоотношений. В служебном правоотношении выступают два публичных субъекта права: государственный орган и государственный служащий (гражданин со специальным статусом), что предполагает, что между ними складываются публично-правовые отношения. В трудовых отношениях чаще всего присутствуют частные, реже публичные и частные субъекты права (когда, к примеру, в госорган набирается вспомогательный персонал, не относящийся к госслужащим). И отношения между ними частно-правовые.

3. Характер правоотношений. В служебных отношениях одна сторона нанимается по односторонне-властному решению другой стороны и подчиняется ей же. И это подчинение (вертикаль) закреплена в законе. То есть изначально стороны неравны. В трудовых отношениях субъекты равны. Там тоже есть подчинение, но как часть управленческого процесса и трудовой дисциплины. Кто, как и кому будет подчиняться опосредовано трудовым договором или локальными актами. А может и не будет подчиняться. У каждого просто своя зона ответственности. На госслужбе так не получится.

4. Публичный и частный интерес. Гражданин идёт служить государству, выполнять от его имени публичные, властные функции. То есть здесь налицо публичный интерес. Служебное отношение затрагивает не только интересы работодателя и работника, но и общества в целом. В трудовых отношениях интерес частный. Здесь, как правило, реализуются частные задачи. Конечно, и в случае с трудовыми отношениями может быть связанность с общественными нуждами, но при этом отсутствует властный компонент, универсальность, присущая государственному управлению.

5. Схожесть служебных и трудовых отношений. Действительно у служебных отношений много общего с трудовыми отношениями. Также как у госслужащих и работников, госоргана и работодателя. Поскольку, и те и другие складываются в связи с использованием труда. Но если не видеть разницу в служебных и трудовых отношениях, в том числе по указанным выше причинам, то можно допустить серьезные ошибки. Только один пример: работник не обязан говорить о размере своей заработной платы. Это его личное дело. Госслужащий - обязан. Это не частный вопрос. В противном случае завтра любой государственный служащий может ссылаться на конфиденциальность и т.д., несмотря на соответствующие положения в Законе о госслужбе. И такое, кстати, уже было, когда один из высокопоставленных чиновников заявил, что не собирается сообщать о своей зарплате, поскольку это никого не должно интересовать.

6. Особенности служебных отношений. В служебных отношениях огромное количество специфических особенностей, касающихся прав, обязанностей, ограничений государственных служащих, прохождения и прекращения службы, дисциплинарной ответственности. То же самое истечение срока трудового договора является лишь одним из 24 оснований для прекращения государственно-служебных отношений. Дисциплинарная ответственность государственных служаших это не вопрос Трудового кодекса, а вопрос Закона о государственной службе и т.д. Все эти особенности не позволяют утверждать, что служебные отношения ничем не отличаются от равноправных трудовых отношений. Наоборот, очень серьезно отличаются.

Доводы сторонников точки зрения о том, что споры, вытекающие из служебных правоотношений, должны рассматриваться обычными судами по нормам ГПК, не убеждают. Ниже приводятся некоторые из них с комментариями.

1. Госслужащие трудятся на основе трудового договора, поэтому это не публичное право. Во-первых, далеко не все. Во-вторых, трудовому договору предшествует административный акт. Нет акта - нет договора. В-третьих, сам договор достаточно специфический. Он основан на типовом договоре, утвержденном государством. Стоит посмотреть на его содержание и можно обнаружить, что договариваться-то особенно не о чем. Все зарегламентировано донельзя. Говорят, именно поэтому Нацбанк вывел своих служащих из-под действия Закона о государственной службе: «нормальную» зарплату и то не установишь. Даже, чтобы расторгнуть договор требуется вовлечение различных госструктур.

Конечно, многие вопросы рабочего времени, времени отдыха и т.д. нигде кроме как в Трудовом кодексе не прописаны. Но обращение к ним не делает отношения между госорганом и гражданином трудовыми в смысле Трудового кодекса. По-хорошему, эти вопросы должны были развиваться в служебном законодательстве. У нас были затрачены огромные ресурсы на совершенствование законодательства о государственной службе, но многого не сделали, в том числе не прописали детально вопросы прохождения службы, оставив их в Трудовом кодексе. С другой стороны, могут же в административном судопроизводстве применяться положения ГПК. Так же при рассмотрении служебных споров могут применяться в необходимых случаях положения Трудового кодекса.

2. Государственный орган это такой же работодатель, а госслужащий - работник. В каком-то смысле да. Но тогда можно сказать, что воинская часть - работодатель, а солдат - работник. Или учреждение УИС работодатель, а осужденный - работник. Только причем здесь трудовое право? Конечно, сотрудник министерства не солдат и не осужденный, но принцип тот же: для него главное приказ, а не договор. Не зря когда спрашиваешь некоторых чиновников, почему Вы приняли такое решение, бывает слышишь ответ: «ну Вы же понимаете, я солдат, у меня есть вышестоящий начальник».

3. Ранее споры госслужащих не рассматривались по нормам главы 29 ГПК. Раньше вообще все было по-другому. К примеру, по главе 29 (27) ГПК можно было оспаривать акты общественных объединений. Никто же не будет сейчас их акты, которые не имеют никакого отношения к административным актам, рассматривать в административном суде. АППК принят не для того, чтобы вспоминать главу 29, а чтобы адекватно регулировать соответствующие отношения.

4. Одно из Нормативных постановлений Верховного суда (НПВС, 2017) говорит о том, что трудовые отношения отдельных категорий лиц регулируются не только нормами Трудового кодекса, но и специальными законодательными актами (о правоохранительной службе, о воинской службе и статусе военнослужащих, о государственной службе, об органах внутренних дел и другими) или что труд госслужащих, регулируется Трудовым кодексом с особенностями, предусмотренными специальными законами. Но, во-первых, НПВС принято до принятия АППК. Во-вторых, в НПВС указывается, что по отношению к госслужащим Трудовой кодекс применяется не всегда или, что имеются особенности госслужбы. В-третьих, в самом НПВС имеются положения, прямо свидетельствующие о публично-правовом характере служебных отношений. В-четвертых, в Законе о государственной службе есть соответствующие нормы, которые по-своему определяют правовую основу государственной службы. В-пятых, Верховный суд формировал свою позицию в других условиях, когда к публично-правовым и частно-правовым спорам было другое отношение. Это отголосок того времени, когда не было специального законодательства о государственной службе, когда большинство людей служило (работало) на государство, когда (как говорил еще Ленин) все являлось публичным, когда по ГПК рассматривался очень ограниченный круг вопросов.

И вообще, с НПВС вообще что-то надо делать. Не только отмеченное, но и некоторые другие прямо противоречат АППК.

5. Зарубежный опыт показывает, что в госслужбу внедряются частно-правовые начала. Да, такие тенденции в разных странах имеются. Но, давайте определимся к какой правовой семье мы относимся. Давайте перенастроим всю государственную службу, к примеру, на англо-саксонский лад или просто по-другому ее организуем, тогда можно будет без проблем говорить о том, что отношения между государством и служащим, такие же, как между корпорацией и работником.

С чем можно согласиться это с тем, что вопросы непростые. Действительно есть давний спор между административистами и трудовиками. Есть много смежных вопросов. Но надо учитывать и время ведения этих споров, и соответствующее законодательство. Не совсем правильно споры тридцатилетней (а то и больше) давности упоминать без поправок на современность. Даже спорящие меняли свою точку зрения.

Конечно, мои тезисы не претендуют на глубокий анализ (то чего нам не хватает при прогнозировании принятых законов). Есть много нюансов, которые следует учитывать в конкретном правоотношении. Есть традиции, частности, вопросы организации судебной системы и нагрузки, проблемы законодательства, которые также влияют на дискуссию и оценки. Но при этом нельзя игнорировать принципиальные моменты. Материал вызван желанием высказать свою точку зрения, пока еще эти вопросы обсуждаются. Надеюсь, коллеги (а у нас есть хорошие специалисты по вопросам государственной службы, почему-то их работы не вспоминают) также присоединятся. И разные голоса будут услышаны.

Роман Подопригора

Алматы, 15 сентября 2021 г.