Конституционный Суд Республики Казахстан: реалии и перспективы

Сарсенбаев Талгат Есеналиевич

директор НИИ Публичного права Каспийского университета

доктор юридических наук, профессор

Выступая на открытии первой сессии парламента VIII созыва Глава государства Касым-Жомарт Токаев отметил, что «формирование высокопрофессионального и неподкупного судейского корпуса играет ключевую роль».

В соответствии со статьей 3 Конституционного закона РК «О Конституционном Суде Республики Казахстан» Президент страны из 11 членов Конституционного Суда назначает Председателя и четырех членов Конституционного Суда (всего 5 человек). Оставшиеся 6 членов Конституционного Суда по трое назначаются Сенатом и Мажилисом Парламента Республики Казахстан по представлению председателей Палат Парламента Республики Казахстан.

Кроме того, Президент назначает заместителя председателя Суда из числа судей по представлению Председателя Конституционного Суда.

Назначение судей Конституционного Суда Президентом и депутатами Сената и Мажилиса предполагает обеспечение определённого баланса в этом новом, важном государственном органе и гарантирует отсутствие политизации. Важно, чтобы судьи Конституционного Суда не воспринимались обществом представителями лишь одной политической силы.

Сенат[1] и Мажилис[2] единогласным решением, по представлению Президента страны назначили указанные кандидатуры членами Конституционного Суда. Другой альтернативы не было.

Однако, очень важно, чтобы судья Конституционного Суда был назначен на основе его достоинств, без каких- либо политических соображений.

В мировой практике порядок формирования Конституционного Суда является одним из ключевых признаков независимости Конституционного Суда. При этом достаточно серьезное внимание уделяется процессу формирования состава Конституционного Суда с тем, чтобы обеспечить баланс в принятии решений.

По поводу сформировавшегося состава Конституционного Суда страны доктор юридических наук Б. Шенгелбаев утверждает, что «Если бегло просмотреть состав нового Конституционного суда, то это бывшие функционеры исполнительной и законодательных ветвей власти или аффилированных структур. Это значит неизбежен риск профанации защиты конституционных прав, так как по инерции новые игроки будут следовать старым принципам работы».[3]

Очевидно, что подобные высказывания формируют негативное мнение о составе Конституционного Суда и не способствуют укреплению его авторитета. Тем более, если учесть, что Конституционный Суд делает только первые шаги в правовом поле страны.

В этой связи возникает необходимость на законодательном уровне решить вопросы, которые уже сегодня вызывают недоверие к институту Конституционного Суда. Прежде всего, речь идет о пересмотре порядке формирования состава Конституционного Суда.

Юридически обоснованным будет наделить Премьер- Министра страны, как главу исполнительной власти, правом назначать как минимум одного члена Конституционного Суда. Более того, такие общественные организации как Союз судей Республики Казахстан и Республиканская коллегия адвокатов, как представители профессиональной юридической среды, также должны иметь право назначать по одному судье Конституционного Суда.

Данная мера будет способствовать исключению политизации, формированию положительного имиджа и укреплению доверия к Конституционному Суду.

Более того, с учетом характера полномочий Конституционного Суда (статья 23 Конституционного закона РК «О Конституционном Суде Республики Казахстан»), а также в целях обеспечения беспристрастности и политической нейтральности судей Конституционного Суда, реализации формулы политической системы страны «Сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство», представляется необходимым пересмотреть вопрос назначения Председателя Конституционного Суда Республики Казахстан и его заместителя.

С учетом изложенного, пункты 2, 3 и 4 статьи 3 Конституционного закона РК «О Конституционном Суде Республики Казахстан» предлагается изложить в следующей редакции:

«2. Председатель Конституционного Суда назначается и освобождается от должности на совместном заседании Палат Парламента по представлению Президента Республики Казахстан.

3. Заместитель Председателя Конституционного Суда назначается Председателем Конституционного Суда из числа судей Конституционного Суда простым большинством голосов.

4. Трое судей Конституционного Суда назначаются на должность Президентом Республики Казахстан, по двое судей Конституционного Суда назначаются Сенатом и Мажилисом Парламента Республики Казахстан, по одному судье назначаются Премьер- Министром по представлению Министерства юстиции, Союзом судей и Республиканской коллегией адвокатов Республики Казахстан».

Уверен, что такой подход формирования состава Конституционного Суда будет способствовать повышению уровня доверия со стороны населения и укреплению авторитета института Конституционного Суда. Необходимо регламентировать прозрачные механизмы и критерий отбора судей. А также предусмотреть процедуры рассмотрения и обсуждения кандидатур перед их назначением.

Установление прозрачных и формальных требований для кандидата в судьи Конституционного Суда исключит излишнюю политизацию процедуры назначения, как например, при назначении члена Верховного Суда США.[4] Известно, что судьи Верховного Суда назначаются Президентом США и должны получить одобрение большинства Сената. Между тем, как утверждает Николаев Б. В., за этой простой формулировкой скрывается достаточно сложная, а иногда и драматичная политическая и юридическая процедура. Можно констатировать, что именно Сенат является главным ограничителем соответствующих президентских полномочий. Первоначально кандидатура судьи рассматривается Юридическим комитетом Сената, который может назначить и прямые слушания с участием кандидата. В результате, практика показывает, что президенты США направили в Сенат 161 предложение о назначении судей Верховного Суда. Из которых 36 процедуры назначения судей остались незавершенными. В том числе в 11 случаях кандидатуры были отклонены Сенатом, а в восьми случаях отозваны самими президентами, в семи случаях кандидаты сами отказались от предложенной должности, шесть кандидатов из неутвержденных впоследствии стали судьями, тогда как четырем кандидатам не удавалось получить согласие Сената два и более раза.

Исследователи выделяют ряд причин неуспеха кандидата при назначении судьей Верховного Суда: оппозиции сенаторов к действующему президенту (не обязательно самому кандидату); политическое и идеологическое неприятие кандидата; оппозиция к практике и решениям действующего суда, которых предположительно будет поддерживать кандидат; «сенаторская вежливость» (практика, при которой назначение, как правило, возможно только при согласии сенатора, представляющего штат, к которому принадлежит номинируемый кандидат, особенно сенатора от президентской партии); партийное неприятие кандидата со стороны партии большинства; очевидное отсутствие квалификации или способностей кандидата; согласованная, настойчивая оппозиция групп давления, воздействующих на участников процесса; опасение резкого изменения линии поведения суда при назначении данного кандидата. Ситуация с назначением судьи Верховного Суда осложняется близостью выборов и возможностью затягивания процедуры до вступления в должность нового президента, партийным и идеологическим противоборством демократического Президента и республиканского большинства Сената.[5]

Изложенное наглядно свидетельствует о том, что практически все причины не назначения судьей Верховного Суда США имеют политическую окраску, чего ни в коем случае нельзя допускать в нашем правовом пространстве.

В СМИ широко обсуждалась статья профессора Е. Абдрасулова. Суть статьи в том, чтобы искоренить практику Конституционного Суда рассылать во все организации письма с просьбой дать экспертные заключения по делам, находящимся в их производстве. По его мнению, Судьи должны самостоятельно принимать решения опираясь на собственный научный и практический потенциал, на выработанную национальную и международную научную доктрину, изложенную в монографиях, научных статьях, тезисах и т.д. К помощи экспертов необходимо прибегать только в тех случаях, когда предмет исследования выходит за пределы юридических познаний и требуются знания из других отраслей (технические специальности, экономические, информационные, налоговые и др.). Либо в тех случаях, когда Судьи сталкиваются с противоположными мнениями из разных юридических школ. Иначе любой гражданин может рассчитывать на то, что можно без юридических знаний (не путать с наличием диплома) получить должность судьи Конституционного Суда. По его мнению, начало такой негативной тенденции уже положено, когда недостатки в профессиональных компетенциях пытаются компенсировать получением экспертных заключений.[6]

Примечательно, что мнение Е. Абдрасулова было полностью поддержано юридической общественностью, в том числе ведущими и известными специалистами.

В свою очередь доктор юридических наук, депутат Мажилиса М. Башимов отмечает, что «судьи Конституционного Суда сами должны толковать нормы Конституции, а не «перекладывать», «загружать» и «заставлять других». Тем более это неконституционно, и никто кроме них не имеет право этого делать. Такую правовую, научную позицию поддерживает практически вся юридическая общественность. Неконституционным и вообще смешным является и «заслушивание» Парламента, и дача ему указаний. Тем более вызывать на «допрос» в Конституционный Суд, спрашивать депутатов об уже принятых законах, к примеру 10 - летней давности. Закон принят, и он существует, а задача Конституционного Суда самому дать толкование и принять решение о соответствии Конституции Казахстана или нет».[7]

Изложенные мнения ученых автоматически повышают требования к компетенции судей Конституционного Суда. Для того, чтобы соответствовать этим требованиям, члены Конституционного Суда, на мой взгляд, должны быть как минимум из академической среды. Вопросы квалификационных требований, предъявляемых к членам Конституционного Суда рассмотрены мною отдельно в статье «Конституционный Суд: квалификационные требования».[8]

Самое удивительное то, что в составе ныне действующего Конституционного Суда, нет ни одного признанного специалиста в области конституционного права.

Возможно, это обстоятельство послужило причиной того, что Нормативное постановление Конституционного Суда № 9 от 11 апреля т. г. «О рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан отдельных положений части второй статьи 146 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан от 4 июля 2014 года» вызвало серьезную критику.

Известный в стране специалист в области уголовно - процессуального права Г. Сулейменова на основе анализа Нормативного постановления указывает на ряд нарушений, допущенных Конституционным Судом:

1) Конституционный Суд давая указание Правительству РК в течение шести месяцев внести в Мажилис Парламента проект закона, направленный на приведение Уголовно- процессуального кодекса РК в соответствие Конституцией РК не указал ни противоречия, ни пробелы норм УПК;

2) Конституционный Суд вышел за пределы своей компетенции, рассмотрев вопросы правоприменительной практики. Хотя законодатель предостерегает Конституционный Суд от рассмотрения вопросов, не относящихся к его компетенции. Статья 1 Конституционного закона «О Конституционном Суде» прямо и однозначно устанавливает, что Конституционный Суд должен воздерживаться «от установления, исследования и проверки иных вопросов во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или других государственных органов.

Тем более, что в соответствии со статьей 81 Конституции РК, разъяснение вопросов судебной практики отнесено к компетенции Верховного Суда;

3) не указано, какие конкретно нормы (разделы, главы или статьи, части, пункты) УПК должны быть приведены в соответствие с правовыми позициями Конституционного Суда. Какие конкретно пробелы и противоречия Конституционный Суд обнаружил в УПК при рассмотрении обращения? Об этом нормативное постановление умалчивает.

В результате автором сделан вывод о том, изложенное Нормативное постановление Конституционного Суда страдает правовой неопределенностью и не в полной мере соответствует требованиям Конституционного закона «О Конституционном Суде».[9]

Очевидно, что такой вывод снижает доверие и ставит под сомнение компетентность состава Конституционного Суда.

По мнению специалистов конституционного права, Конституция – это «живой документ», который периодически претерпевает определенные изменения. В мировой практике, и в нашей стране, в том числе, внесение изменений в Конституцию явление обычное.

За годы независимости Казахстан уже принял свою вторую Конституцию. Первая Конституция независимого Казахстана была принята 28 января 1993 года, которая просуществовала до 1995 года.

30 августа 1995 года в результате общенационального референдума была принята вторая Конституция Республики Казахстан, по которой мы живем в настоящее время.

За эти почти 28 лет в действующую Конституцию Республики Казахстан шесть раз внесены изменения и дополнения (7 октября 1998; 21 мая 2007; 2 февраля 2011; 10 марта 2017; 23 марта 2019 и 5 июня 2022 года).

Примечательно, что практически все вносимые в Конституцию изменения так или иначе касались деятельности Президента страны, его статуса и срока полномочий. Это неоднократные изменения срока полномочий Президента- увеличение срока до 7 лет, сокращение этого же срока до 5 лет, введение понятия Первый- Президент; определение статуса «Елбасы»; неизменность статуса «Елбасы»; переименование столицы именем Елбасы.

Последние изменения в Конституцию также коснулись срока Президентских полномочий. Теперь этот срок увеличен до 7 лет (пункт 1 статьи 41 Конституции) и ограничен однократным сроком полномочий (пункт 5 статьи 42 Конституции).

Кроме того, определен запрет близким родственникам Президента занимать должности политических государственных служащих, руководителей субъектов квазигосударственого сектора (пункт 4 статьи 48 Конституции РК).

Надо сказать, что поправки, касающиеся однократного семилетнего срока полномочий Президента РК и запрет родственникам Президента занимать некоторые должности вызвали мгновенную реакцию среди известных политологов и представителей юридической научной общественности.

Так, например, известный политолог Карин Е. Т. считает, что ограничение мандата Президента в один срок продолжительностью 7 лет без права переизбрания это детально взвешенное решение, которое, предопределит будущее политической системы Казахстана. Это политическая инновация, сейчас не имеющая прецедентов в близком и далеком окружении Казахстана. Норма однократного президентства, прежде всего, нацелена на долгосрочную стабилизацию политической системы, устранение рисков монополизации власти и укрепление базовых принципов демократии. Продолжением уже реализованных шагов Президента по окончательному отходу от суперпрезидентской модели является, в том числе, запрет его родственникам занимать должности в госструктурах и госкомпаниях.[10]

Иного мнения по вопросу однократного семилетнего президентского срока придерживается академик Сулейменов М. К. «Такое решение противоречит мировой практике. Не случайно почти во всех странах предусмотрено два срока. Это гарантия того, что избранный президент первый срок будет править с оглядкой на народ, ибо он хочет быть избранным на второй срок. И если он оправдал надежды народа, народ вторично за него голосует. При одном сроке таких тормозов нет. И президент может править как угодно, плохо или хорошо. Все равно надежды не переизбрание у него нет».[11]

Думаю, что жизнь покажет жизнеспособность каждой из этих утверждений. Также неизвестно насколько конституционный запрет родственникам Президента занимать должности в госструктурах и госкомпаниях будет обеспечивать отход от суперпрезидентской модели управления. Будет ли это препятствием для использования родственниками своей близости иными способами, даже не работая в госструктурах и госкомпаниях?

Однозначного ответа нет и не может быть. Однако, опыт Южной Кореи показывает, что проблемы могут быть связаны не только с родственниками, но и с ближайшим окружением. Например, коррупционные действия и разглашение секретных документов со стороны подруги Чхве Сун Силь, не занимавшей при этом никаких государственных постов, привели к импичменту президента Южной Кореи Пак Кын Хе. [12]

Между тем, учитывая опыт внесения изменений в Конституцию РК, не исключено, что рассматриваемые поправки, внесенные в статьи 41 и 42 Конституции РК со временем могут быть также пересмотрены. Как известно, то, что является конституционным в один период, может стать неконституционным в другой период либо наоборот. Нужна лишь соответствующая политическая воля и нужные аргументы.

Специалистам в области конституционного права известны такие примеры.

Так, в частности, пункт 2 статьи 91 Конституции Республики Казахстан Законом от 10 марта 2017 года был изложен в следующей редакции:

«2. Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан - Елбасы, и его статус являются неизменными.» (выделено автором)

Но не прошло и пяти лет с момента внесения указанных поправок, как в ходе республиканского референдума от 5 июня 2022 года этот же пункт статьи 91 Конституции был изложен следующим образом:

«2. Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, основополагающие принципы деятельности Республики, положения о том, что Президент Республики избирается сроком на семь лет и одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более одного раза, являются неизменными.» (выделено автором).

Это наглядный пример того, что в случае необходимости Конституция и его отдельные положения могут быть легко изменены и народ Казахстана это поддержит.

Более того, в соответствии с действующей Конституцией (статья 41) через семь лет заканчиваются полномочия ныне действующего Президента. Следовательно, будут новые выборы и будет избран новый Президент Республики Казахстан. Можно только предположить, что у вновь избранного Президента могут быть свои взгляды на срок полномочий Президента Республики Казахстан и в этой связи срок полномочий Президента также может быть изменен. Аргументы всегда найдутся, и они могут быть самые разные. Это лишь вопрос времени.

Например, в 1988 году, решив баллотироваться на второй президентский срок, Франсуа Миттеран с иронией заявил: «Мне уже семьдесят один год. Но в 1995 году мне будет только семьдесят восемь».[13]

А какую роль в этом процессе будет играть Конституционный Суд Республики Казахстан? Будет ли Конституционный Суд стоять на защите положений Конституции и соблюдать неизменность положений Конституции либо профессионально грамотно приведет все необходимые юридические аргументы в пользу вносимых в Конституцию изменений и дополнений?

Будет ли Конституционный Суд по собственной инициативе рассматривать вопрос о соответствии Конституции вносимых поправок или же будет ждать официального обращения?

Формальная сторона вопроса заключается в том, что Конституционный Суд осуществляет свою деятельность только на основе официального обращения. Однако, думаю, что в перспективе Конституционный Суд мог бы занимать проактивную позицию и самостоятельно реагировать на вносимые изменения и поправки в Конституцию. Ведь это тот самый документ, на страже которого находится Конституционный Суд.

Думаю, что этот и другие, связанные с ним вопросы являются предметом самостоятельного изучения и исследования.