|
|
|
Правовой статус лицензий на право проведения операций по недропользованию
Светлана Штополь Партнер Международная юридическая фирма Integrites, Казахстан
Данная информация составлена исключительно как общее руководство и не может быть использована как специализированное правовое заключение.
Как известно, до 1999 года в Казахстане действовала лицензионно-контрактная система предоставления права недропользования. С переходом на чисто контрактную систему было закреплено положение о том, что действие ранее выданных лицензий сохраняется. При этом в отношении таких лицензий возникало и возникает ряд вопросов: необходимо ли вносить изменения в лицензии при увеличении сроков разведки и/или добычи, изменении границ лицензионно-контрактной территории, передаче права недропользования или его части и пересмотра других условий, оговоренных как в лицензии, так и в контракте? Если изменения в лицензии все-таки вносятся, то кем и в каком порядке? В соответствии с каким законодательством осуществляется прекращение права недропользования, в том числе одностороннем порядке, при действии у недропользователя как контракта, так и лицензии? Несмотря на закрепление в законодательстве соответствующих переходных положений, однозначных и четких ответов на эти вопросы дать очень сложно. Нормы переходных положений могут и толкуются юристами по-разному, что порождает споры и трудности в правоприменении. Попробуем разобраться в обозначенных вопросах.
Исторический экскурс 1996-1999 годы Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 27 января 1996 г. № 2828 «О недрах и недропользовании» в первоначальной редакции (далее - Закон 1996 года) предусматривает предоставление права недропользования на основе лицензии и контракта (ст. 13 Закона 1996 года). Никто не вправе осуществлять разведку и добычу без соответствующей лицензии, контракт должен соответствовать условиям лицензии, изменение лицензии влечет необходимость соответствующего изменения контракта (ст. 22 Закона 1996 года). Выдача лицензий проводится Правительством Республики Казахстан (ст. 23 Закона 1996 года). 1999-2004 годы Законом Республики Казахстан от 11 августа 1999 года № 467-1 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в Республике Казахстан» (далее - Закон 1999 года) вносятся изменения в Закон 1996 года, лицензионно-контрактная система предоставления права недропользования отменяется и устанавливается контрактная система без выдачи лицензий. Предусматриваются переходные положения, согласно которым все лицензии по недропользованию, выданные до момента вступления в силу данного закона, сохраняют свое действие до момента истечения их срока действия, включая периоды продления, в соответствии с законодательством Республики Казахстан, действовавшим на момент выдачи таких лицензий. В отношении приостановления, отзыва, прекращения действия, а также признания недействительными лицензий по недропользованию применяются нормы Закона 1996 года без учета изменений и дополнений, принятых в соответствии с данным законом (ст. 2 Закона 1999 года). 2004-2010 годы Закон Республики Казахстан от 1 декабря 2004 года № 2-III «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в Республике Казахстан» (далее - Закон 2004 года) устанавливает передачу функций лицензионного органа (Правительства Республики Казахстан) в отношении ранее выданных и действующих лицензий на недропользование компетентному органу (ст. 74-1 Закона 1996 года в новой редакции). Также предусматриваются переходные положения, согласно которым лицензии по недропользованию, выданные до введения в действие данного закона, сохраняют свое действие до истечения их срока, включая периоды продления, в соответствии с законодательством Республики Казахстан, действовавшим на момент выдачи таких лицензий, с учетом подпункта 64) пункта 1 статьи 1 данного закона (ст. 2 Закона 2004 года). 2010 год - по настоящее время Действующим Законом Республики Казахстан от 24 июня 2010 года № 291-IV «О недрах и недропользовании» (далее - Закон 2010 года) предусматривается, что лицензии, выданные, и контракты, заключенные до введения в действие настоящего Закона, а также все связанные с ними акты исполнительных органов Республики Казахстан сохраняют свое действие. Функции лицензионного органа - Правительства Республики Казахстан в отношении ранее выданных и действующих лицензий на недропользование возлагаются на компетентный орган (п.п. 4, 5 ст. 129 Закона 2010 года).
Проблемы правоприменения Вопросы внесения изменений в лицензии Необходимо ли вносить изменения в действующие сегодня лицензии? Этот вопрос возникает достаточно часто, когда ведется работа по изменению условий проведения операций по недропользованию, в частности внесению изменений в контракт на недропользование, которые затрагивают и изменяют положения действующей лицензии. Если изменения все-таки должны вносится, то кем и в каком порядке? Ответы на эти вопросы, по нашему мнению, являются различными в определённые периоды действия законодательства о недропользовании. Так, в период 1999-2004 годов, изменения в лицензии должны были вносится, в частности при увеличении срока их действия (продления). При этом полномочия на внесения таких изменений сохранялись за бывшим лицензионным органом - Правительством Республики Казахстан. Так, действующая в этот период ст. 2 Закона 1999 года, закрепляла правило о сохранении действия лицензий до момента истечения их срока действия, включая периоды продления. То есть, данная норма действительно предусматривала возможность продления действия лицензии, что невозможно сделать без внесения в нее соответствующих изменений. В отношении же других изменений, включая наименование недропользователя, лицензионно-контрактной территории, физических и финансовых обязательства и др. законодательство не дает однозначного ответа. Согласно буквальному толкованию ст. 2 Закона 1999 года, в которой положение о применении прежнего законодательства к действующим лицензиям ограничено приостановлением, отзывом, прекращением действия и признанием недействительными, полагаем, что внесение изменений в лицензию все-таки не предусматривается. Такую точку зрения разделяет и Сулейменов М.К., который полагает, что «…в соответствии со ст. 2 Закона от 11 августа 1999 года прежнее законодательство применяется к приостановлению, отзыву, прекращению действия лицензий, а также признанию их недействительными. Перечень исключительный, изменения лицензии в нем нет. Поэтому можно считать, что изменение лицензии не входит в перечень вопросов, которые решаются в соответствии с прежним законодательством. … Поэтому в соответствии с новым законодательством изменения вносятся не в лицензию, а в контракт. Этого достаточно. Тем не менее, это толкование закона является достаточно спорным»[1]. Тем не менее вынуждены признать, что положение дел, при котором действующий и обладающий юридической силой документ (лицензия) не соответствует фактическим условиям осуществления права недропользования, абсурдно. Так, в случае передачи права недропользования новый обладатель имеет на руках правоустанавливающий документ, выданный на другое лицо, и т.п. Отметим, что на практике изменения в лицензии все-таки вносились. Так в период с 1999 года по 2002 года вынесен целях ряд Постановлений Правительства, которыми изменялись условия лицензий (среди последних, Постановление Правительства Республики Казахстан от 14 мая 2002 года № 521 О внесении изменений в Лицензию ГКИ № 1016 (нефть) от 18 ноября 1997 года на право недропользования, Постановление Правительства Республики Казахстан от 10 июля 2001 года № 932 О некоторых вопросах недропользования (с изменениями от 07.11.01 г. № 1415) и др.). Однако в 2002 году государственные органы также заняли позицию об отсутствии необходимости вносить изменения в лицензии. К такому решению пришли участники совещания у заместителя Премьер-министра Республики Казахстан Масимова К.К. (Протокол № 1723/И 104 от 14.05.2002г.), согласно которому «внесение изменений в условия недропользования производится посредством внесения соответствующих изменений в контракт на недропользование … без внесения изменений в ранее выданные лицензии. Вынесение постановлений Правительства в этом случае не требуется». Ситуация значительно меняется с вынесением Закона 2004 года. Казалось бы, с передачей функции лицензионного органа компетентному органу значительно упрощается процедура внесения изменений в действующие лицензии. Однако все также встает вопрос вообще о необходимости и возможности таких изменений. Согласно переходным положениям Закона 2004 года опять же закреплено, что ранее выданные лицензии сохраняют свое действие до истечения их срока, включая периоды продления, в соответствии с законодательством Республики Казахстан, действовавшим на момент выдачи таких лицензий, с учетом подпункта 64) пункта 1 статьи 1 Закона 2004 года. Буквальное толкование данной нормы уже не ограничивает действие Закона 1996 года, в соответствии с которым подлежат регулированию все вопросы действия лицензий с учетом лишь того, что функции лицензионного орган выполняет компетентный орган. И здесь и выше, необходимо обратить внимание, что Закон 1996 года вообще не предусматривает и не регулирует внесение изменений в лицензии, за исключением следующих норм: (1) передача права недропользования производится путем передачи с соответствующим переоформлением лицензии и других документов, на основе которых возникает право недропользования (п. 8 ст. 14 Закона 1996 года); (2) если при проведении разведки и/или добычи полезных ископаемых обнаружится, что географические границы месторождения выходят за пределы контрактной территории, указанной в лицензии, то вопрос о ее расширении должен решаться путем ее изменения или выдачи дополнительной лицензии без проведения конкурса (п.1 ст. 35 Закона 1996 года). Наряду с этим, отметим, что п.1 ст. 46 Закона 1996 года условия Контракта могут быть изменены только при наличии письменного согласия обеих сторон, если вносимые изменения не противоречат требованиям лицензии. Таким образом буквальное толкование Закона 1996 года говорит о том, что Лицензии не подлежат изменению, за исключением вопросов переоформления лицензии на другое лицо и расширения лицензионно-контрактной территории. Законом 2010 года, действующим по настоящее время предусматривается, что лицензии, выданные, и контракты, заключенные до введения в действие настоящего Закона, а также все связанные с ними акты исполнительных органов Республики Казахстан сохраняют свое действие. Функции лицензионного органа в отношении ранее выданных и действующих лицензий на недропользование возлагаются на компетентный орган (п.п. 4, 5 ст. 129 Закона 2010 года). Данное положение вообще не предусматривает вопросы применимого права к отношениям, связанным с действием и прекращением ранее выданных лицензий. Толкование данной нормы может привести к позиции, согласно которой лицензии вообще ничем не регулируются, а значит не подлежат каким-либо правовым действиям. Однако такому пониманию противоречит сохранение функций лицензионного органа за компетентным органом, которые, по мнению законодателя, все-таки для чего-то необходимы. Рассматривая вопросы применения переходных положений Законов 1999 года, 2004 года, 2010 года возникает также вопрос, отменяет ли каждый последующий закон нормы с переходными положениями предыдущего закона (отметим, что согласно Закону 2010 года утратил силу Закон 1996 года с изменениями и дополнениями, но не Законы 1999 года и 2004 года). Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» также не дает однозначного ответа. Тем не менее полагаем, что здесь применим п. 3 ст. 6 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» согласно которому при наличии противоречий в нормах нормативных правовых актов одного уровня действуют нормы акта, позднее введенные в действие. Вопросы досрочного прекращения действия лицензий На практике при досрочном расторжении компетентным органом в одностороннем порядке контрактов на недропользование возникает вопрос о соблюдении процедуры расторжения контрактов, заключенных на основании лицензий, действие которых продолжает действовать. Применяются ли в таких случаях нормы Закона 1996 года, как это предусматривают переходные положения в отношении лицензий, или все-таки нормы действующего на дату расторжения законодательства? Полагаем, что в период с 1999 по 2010 годы переходные положения Законов 1999 года и 2004 года четко предусматривали, что в отношении прекращения лицензии применяются нормы 1996 года. Согласно ст. 39 Закона 1996 года действие лицензии прекращалось, среди прочего, при отзыве ее лицензионным органом. В соответствии со ст. 40 Закона 1996 года лицензионный орган вправе отозвать выданную лицензию при отказе лицензиата устранить причины, вызвавшие принятие решения о приостановлении действия Лицензии, либо при не устранении этих причин в срок, достаточный для их устранения. Тео есть отзыву лицензию предшествует приостановление лицензии. Отзыв лицензии, в свою очередь, влечет расторжения Контракта. Судебная практика закрепила на практике применение правила о том, что расторжение контракта в одностороннем порядке возможно лишь после решения вопроса по отзыву лицензии. Так, например, в деле по иску ТОО «Нефтяная компания «Казахстан Аль-Таджир» об оспаривании законность и обоснованность постановления Правительства Республики Казахстан № 1408 от 18 сентября 2000 года в части отзыва у недропользователя ранее выданной лицензии для проведения разведки углеводородного сырья на месторождении «Блиновское» Кызыл-Ординской области, суд надзорной инстанции установил, что в соответствии с Законом 1999 года порядок отзыва и приостановления ранее выданных лицензий на недропользование регулируется соответствующими нормами Закона 1996 года, признал, что нижестоящими судами не был применен закон, подлежащий применению и с учетом существенных нарушений процедуры отзыва лицензии и отменил ранее состоявшиеся судебные акты, постановив новое решение об удовлетворении иска недропользователя. В деле по иску ТОО ГОК «Торт-Кудык» к Министерству энергетики и минеральных ресурсов о признании незаконным и отмене приказа от отзыве лицензии принято решение в пользу истца в связи с тем, что компетентным органом не соблюдена процедура отзыва лицензии, а именно установленная Законом 19996 года норма о предварительном приостановлении действия лицензии с предоставлением срока для устранения нарушений, ответчик издал приказ об отзыве лицензии до истечения установленного срока для приостановления. Однако, по нашему мнению, с вынесением Закона 2010 года, ситуация становится не такой однозначной, так как вышеупомянутая ст. 129 Закона 2010 года уже не предусматривает четкого применения Закона 1996 года к отношениям, связанным с лицензиями. При этом Закон 2010 года, регулируя вопросы прекращения права недропользования расторжения контрактов, конечно, не учитывает специфику возникновения права на основании лицензии и контракта Кроме того, хотелось бы обратить внимание, что ст. 39 Закона о недрах 1996 года среди самостоятельного основания для прекращения лицензии, помимо ее отзыва, предусматривает случай расторжения контракта при невыполнении недропользователем его условий, вытекающих из лицензии, или признании контракта недействительным. Признавая наличие некой правовой коллизии (что все-таки сначала - отзыв лицензии или расторжение контракта) и возможность различного толкования данной нормы, можно понимать, что расторжение контракта на недропользование в соответствии с действующим законодательством повлечет прекращение лицензии. То есть нет необходимости соблюдать процедуру приостановления и последующего прекращения (отзыва) лицензии. Подводя итоги настоящему небольшому исследованию, сформулируем следующие выводы: · Лицензии, выданные до перехода на контрактную систему предоставления права недропользования, являются действующими. · В период с 1999 по 2004 годы вопросы приостановления, прекращения и признания недействительными лицензий, подлежали регулированию согласно Закону 1996 года. Внесение изменений в лицензии не предусматривалось. Органом, выполняющим функции лицензионного, являлось Правительство Республики Казахстан. · В период с 2004 по 2010 годы любые вопросы в отношении лицензий (как прекращения, так и изменения) подлежали регулированию согласно Закону 1996 года. Органом, выполняющим функции лицензионного, являлся компетентный орган. · В период с 2010 года по настоящее время применение в отношении лицензий Закона 1996 года не предусмотрено. Вопросы необходимости и порядка изменения и досрочного прекращения лицензий никак не урегулированы. При этом органом, выполняющим функции лицензионного, продолжает являться компетентный орган. Таким образом, действующие формально сегодня лицензии на право недропользования, являются хотя и юридически действующим и значимым правоустанавливающим документом, фактически становятся неким юридическим рудиментом. Полагаем, что необходимо более четко законодательно закрепить порядок изменения и прекращения лицензий, обеспечив их жизненность и адекватность, либо признать действие таких лицензий прекратившим, оставив основным и единственным документом, предоставляющим и определяющим условия права недропользования, контракт на недропользование.
[1] Законодательство о недрах и о нефти: проблемы и перспективы (М. Сулейменов, директор НИИ частного права КазГЮУ, член-корреспондент НАН РК, доктор юридических наук, профессор), сентябрь 2003 года
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |