|
|
|
Высшая правовая гарантия
Основной Закон государства, особый нормативный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу. Так правоведение определяет Конституцию. В этом году мы отмечаем 20-летие Основного Закона, который был принят в непростое для страны время, период, когда государство стояло у истоков формирования новой правовой системы. Конституция 1995 года определила форму государственного управления и закрепила основные права и свободы человека и гражданина. О том, как создавался Основной Закон страны, наш разговор с директором НИИ частного права академиком НАН РК, д.ю.н., профессором Майданом Сулейменовым, возглавлявшим Экспертно-консультативный совет по разработке Конституции.
- Майдан Кунтуарович, расскажите, как началась работа над Конституцией 1995 года. В какой момент стало понятно, что предыдущая Конституция нуждается в реформировании? - Как вы знаете, Конституция 1995 года, 20-летие которой Казахстан отмечает в этом году, является второй Конституцией независимого Казахстана. Первая была принята в 1993 году. В тот момент многие говорили о том, что это эпохальное событие, что Конституция принята на века. Но уже тогда было ясно, что она не отвечает реалиям времени. Этот документ можно назвать Конституцией переходного периода. Многие эксперты выступали с ее критикой. Тогда же я опубликовал статью, в которой высказал мысль о том, что этот документ просуществует недолго, правда, не предполагал, что всего два года. В 1993 году наша страна только начинала рыночные реформы, все менялось с калейдоскопической скоростью, и Казахстану был необходим абсолютно другой Основной Закон, отвечающий реальному положению дел в стране. Помимо этого в самой Конституции 1993 года были заложены противоречия, и главное из них - противоречие между исполнительной и законодательной ветвями власти, которые в соответствии с Основным Законом были наделены практически одинаковыми правами. При этом механизм разрешения спорных вопросов прописан не был. Таким образом, нарастали противоречия между Президентом и Правительством, с одной стороны, и Парламентом - с другой. В тот период разразилось два кризиса. Первый - в ноябре 1993 года, когда произошел самороспуск местных советов, сейчас об этом уже мало кто помнит, и второй - в декабре 1993 года, когда о самороспуске объявил Верховный Совет. Уже тогда возникла идея о необходимости внесения изменений в Конституцию. И эта работа началась, был подготовлен соответствующий законопроект. Но в 1995 году разразился новый политический кризис - Конституционный Суд РК признал нелегитимным Верховный Совет, избранный в 1994 году. Президент издал Указ о выполнении решения Конституционного Суда и роспуске Парламента. В этот момент и был поставлен вопрос о необходимости разработки новой Конституции. По инициативе Главы государства данная работа началась.
- Какие ключевые задачи стояли перед разработчиками новой Конституции? - Самое главное для нас было - определить, какой тип Конституции необходимо разрабатывать. Как вы знаете, в мире существует две основные формы правления: президентская и парламентская. Необходимо было выбрать. Казахстан остановился на президентской. Стоит отметить, что данный тип правления избрали все постсоветские республики, видимо, это объективная необходимость, потому что в условиях, в которых оказались страны постсоветского пространства после распада СССР, в период, когда стояла задача построить что-то новое на обломках того, что было прежде, была необходима сильная исполнительная власть. В одной из своих книг Президент Н. Назарбаев написал, что он прочел 20 конституций разных стран и в качестве проекта выбрал французскую модель. Для работы над Основным Законом была приглашена группа ученых. 22 мая 1995 года создан Экспертно-консультативный совет для проведения правовой экспертизы проекта Конституции. В его состав вошли девять отечественных специалистов - шестеро ученых, трое чиновников и три иностранных эксперта. Прежде всего это специалисты в области конституционного права: зав. кафедрой государства и права КазГУ Владимир Ким, зам. директора НИИ частного права Анатолий Котов, ректор КазГЮИ Еркеш Нурпеисов, директор Института государства и права Гайрат Сапаргалиев. Также в совет вошли два специалиста в области гражданского права - профессор КазГЮИ, д.ю.н. Юрий Басин, и я, в то время уже директор НИИ частного права. Причем я обозначен как научный руководитель Совета. Также в число экспертов входили три чиновника: министр юстиции д.ю.н. Нагашбай Шайкенов, зав. отделом законодательных инициатив и правовой экспертизы Аппарата Президента, будущий министр юстиции РК, Бауржан Мухамеджанов и личный представитель Президента в Верховном Совете РК, также будущий министр юстиции, Константин Колпаков. Кроме того, были приглашены иностранные эксперты. Во-первых, председатель Научного совета исследовательского центра РФ Сергей Алексеев, являвшийся и в советское, и в постсоветское время ведущим специалистом в области теории права. Во-вторых, два представителя Франции - советник Государственного Совета Жак Аттали и председатель Конституционного Совета Франции Роллан Дюма. Этой представительной команде и было поручено разработать Конституцию. Многие годы считается, что Конституцию написали те, кто входил в Экспертный совет, и нас часто называют ее авторами. В год пятилетия Основного Закона каждый из нас был награжден орденом «Курмет» за разработку Конституции. На самом деле я не считаю, что мы написали Конституцию. Достаточно просто сопоставить даты. Совет создан 22 мая 1995 года, работу мы завершили к 10 июня, то есть меньше, чем за месяц. Согласитесь, разработать Основной Закон страны за столь короткий срок нереально. Поэтому остается интересный вопрос: кто был автором Конституции на самом деле? Я на него всегда отвечаю так: Конституцию 1995 года написал Нагашбай Амангалеевич Шайкенов, в то время министр юстиции, автор правовой реформы. Он был ярым критиком прежней Конституции и идеологом создания новой. Сам Нагашбай Амангалеевич автором Конституции всегда называл Президента Казахстана, потому что основные идеи, которые были заложены в Основном Законе, принадлежали Главе государства, а Нагашбай Амангалеевич и его команда облекли эти идеи в юридически точные формулы. Несомненно, и мы проделали большую работу. В течение месяца регулярно проводили заседания, на которых постатейно обсуждали предложенный проект.
- Возникали ли в ходе заседаний принципиальные споры и разногласия? - Конечно, споров было много, и некоторые из них касались принципиальных моментов. Например, в то время я высказывался, и до сих пор так считаю, что нашей стране необходим Конституционный Суд. Не хочу умалять достоинств Конституционного Совета, который существует вот уже 20 лет, принимает значимые решения, проделывает большую работу, я неоднократно и хвалил, и критиковал деятельность этой структуры. И все же Конституционный Суд - это совершенно иной институт, поскольку правом обращения в него обладают все граждане страны. Конституционный Совет рассматривает обращения Президента, председателей палат Парламента, Премьер-министра, не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента. Что касается конституционных прав граждан, то правом их защиты обладает суд. Так, если судья в ходе рассмотрения дела усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт ущемляет права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным. Но такие случаи на практике крайне редки. Также я выступал против ст. 61, в которой прописаны ограничения полномочий Парламента. До сих пор по этому поводу возникают споры. Я убежден, что ограничений полномочий Парламента быть не должно. Помимо этого принципиальные споры возникали при разработке норм, связанных с правом собственности. Мы тщательно проработали норму о равенстве частной и государственной собственности - это принципиальное понятие, по которому была очень бурная дискуссия. Мы с профессором Ю. Басиным, конечно, приложили все усилия, чтобы сохранить данную норму. Принципиальные моменты заложены в ст. 26 «Право собственности граждан». Самый серьезный из них - это изъятие имущества для госнужд. Откровенно говоря, у нас не все получилось так, как хотелось бы, поэтому сейчас наибольшее число споров возникает именно по этой статье. На мой взгляд, механизм изъятия имущества несколько несовершенен. И сейчас это признают в том числе и специалисты по конституционному контролю. Если говорить о принципиальных отличиях действующей Конституции, главное - то, что на первое место в ней были поставлены права человека, и это, несомненно, приблизило нас к мировым образцам конституционного строительства. Необходимость заложить в Основной Закон понятие прав человека - идея Н. Шайкенова, который критиковал старую Конституцию именно за то, что в ней были прописаны только права гражданина. Вопросы правового положения личности - его проблематика, которой он занимался долгие годы. Помимо этого действующую Конституцию отличает президентская форма правления. Как я уже говорил, Конституция 1993 года содержала противоречия между исполнительной и законодательной ветвями власти, которые в Основном Законе 1995 года решены в пользу исполнительной власти. В последнее время Глава государства не раз высказывался о необходимости передачи части полномочий Парламенту. Но в тот момент выбор был сделан в пользу президентской формы правления, и мы постарались сделать так, чтобы Конституция отвечала всем необходимым требованиям и международным принципам. И то, что Основной Закон существует уже 20 лет, говорит о заложенном в нем потенциале, позволяющем ему функционировать именно в условиях президентской формы правления. Экспертным советом проведена большая работа по обсуждению и учету поступивших замечаний. Проект Конституции был опубликован, и все желающие могли внести свои предложения. Их поступило порядка 40 тысяч, и все были внимательно изучены Советом. Сам проект готовился командой Шайкенова, затем все предложения обсуждались в рамках заседаний Совета. Несколько раз для участия в обсуждении приезжали французские эксперты. С. Алексеев присылал письменные замечания. Нагашбая Амангалеевича несколько раз вызывал Президент, уделявший разработке Основного Закона особое внимание.
- Майдан Кунтуарович, сейчас многие реформы и принимаемые законы анализируются с точки зрения их прогрессивности и эффективности. Сегодня, по прошествии 20 лет с момента принятия Конституции, как бы вы могли оценить ее по этим критериям? - Вы знаете, наверное, говорить о прогрессивности Конституции не совсем корректно. Но то, что она существует уже 20 лет, без сомнения, можно назвать прогрессом. Уникально то, как быстро она была разработана. Если сравнивать с другими странами, в частности, европейскими, то у нас совершенно особая ситуация. Я имею в виду не только Конституцию, но и другие законы. Возьмем разработку Гражданского кодекса. В Голландии его пишут 40 лет, состоит он из 12 книг, восемь из которых приняты, а остальные находятся в разработке. У нас такого времени не было, на разработку кодекса нам отвели всего два-три года, поскольку в то время ситуация в общественно-экономической жизни менялась очень быстро. Мало какой закон мог выдержать эти изменения. То же самое и с Основным Законом. Тот факт, что Конституция существует уже 20 лет, и в нее внесено сравнительно мало изменений, говорит о многом. Конституция - это не программа действий. Она закрепляет то положение вещей, которое существует в государстве. Конституцию 1993 года я критиковал именно за то, что она закрепляла права и положения, которых не было в Казахстане. Мы только начинали строить рыночную экономику, гражданское общество, а в Конституции они уже были записаны. Основной Закон должен фиксировать то, что есть. Это закон прямого действия. И поэтому каждая Конституция должна закреплять существующее положение вещей. Главное, чтобы Основной Закон соответствовал тому, что есть в государстве, тогда он будет работать. И нам во многом удалось этого добиться.
Инна Еньшина
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |