Особенности Административного процедурно-процессуального Кодекса Республики Казахстан (Омарова Ботагоз, Юридическая фирма «Азизов и Партнеры» юрист)

Особенности Административного процедурно-процессуального Кодекса Республики Казахстан

Омарова Ботагоз

Юридическая фирма «Азизов и Партнеры»

юрист

Введение

29 июня 2020 был принят Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (далее - АППК), который вступит в силу с 1 июля 2021 года. Действующий закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года «Об административных процедурах» утратит свою силу с момента введения в действие АППК.

Нужно заметить, что одной из причин принятия АППК является отсутствие единого центрального закона, который урегулировал бы все административные процедуры в единую систему. К сожалению, действующий закон об административных процедурах такой функции не выполнял. Более того, отраслевые (специальные) законы содержат свои собственные процедуры, в некоторых из них они расписаны более детально (например, налоговый, таможенный кодексы), а в каких-то менее. Такое разнообразие административных процедур, и их разное правоприменение порождает непрозрачность, нечеткость, и как следствие, создает предпосылки для возникновения коррупции и недоверия со стороны населения государству.

Согласно пункту 2 статьи 175 АППК, до введения в действие АППК, отраслевые законы должны быть приведены в соответствие с ним, для чего будет проведена работа соответствующих компетентных органов.

Естественно, особенности всех административных процедур, которые присущи той или иной сфере предусмотреть в АППК не возможно, поэтому особенности осуществления административных процедур устанавливаются отраслевыми (специальными) законами Республики Казахстан. АППК же призван регулировать те отношения, которые связанны с осуществлением административных процедур, в части, не урегулированной законами Республики Казахстан.

И еще один важный момент, в случае противоречия между нормами АППК и иными законами действуют положения АППК. Таким образом, все те гарантии защиты прав и интересов граждан и объединений, которые устанавливает АППК, должны быть соблюдены отраслевыми (специальными) законами. Как правило, гарантированные права позволяют гражданам и организациям активнее принимать участие в процессе принятия управленческих решений, к примеру, выдача лицензии или вынесение предписания.

АППК объединил в себе административные процедуры и административное судопроизводство.

1. Ключевые вопросы администрирования

АППК предусматривает ключевые вопросы администрирования:

1) Надлежащее уведомление (ст. 66 АППК)

Адресат и другие участники административной процедуры должны быть своевременно и надлежащим образом уведомлены о том, что административный орган собирается принять в отношении него властное решение, а также о всех существенных действиях, которые этот орган будет совершать в ходе производства.^[1]

2) Доступ к материалам дела (ст. 75 АППК)

Адресат и другие участники административной процедуры должны быть ознакомлены со всеми документами и материалами дела до завершения рассмотрения административного дела.

3) Право быть выслушанным; (ст.73, 74 АППК)

Адресату административного акта должна быть предоставлена возможность выразить свое мнение по всем материалам дела до принятия решения, а административный орган обязан учесть мнения всех участников производства до принятия решения.

4) Беспристрастность решения и его надлежащее обоснование (ст. 67, 72 АППК)

Административная процедура должна предусматривать гарантии беспристрастности административного акта: право отвода, разделение полномочий по подготовке дела, его рассмотрению и разрешению, порядок обжалования. Всякий административный акт должен быть надлежаще обоснован, выводы должностного лица должны опираться на ясно изложенные фактические и юридические основания.

5) Надлежащее оформление административного акта (ст. 78 АППК)

Если все существенные административные акты и действия будут оформляться специальными документами по единому стандарту, всегда будет возможность расследовать действия любого должностного лица и оценить их с точки зрения законности и целесообразности; важно, чтобы формы документов запрашивали информацию о выполнении всех вышеизложенных требований.

6) Надежная возможность обжаловать административный акт (ст. 91 АППК)

АППК предусматривает обязательное досудебное обжалование административного акта.

Административное обжалование имеет такие преимущества, как примирительная роль (уровень признания и добровольного исполнения принятого посредством административного обжалования акта будет существенно выше, чем судебного решения), самоконтроль администрации (путем подачи жалобы государственный орган информируется о возможных ошибках и недостатках своей работы, а разрешая административные жалобы, вышестоящий государственный орган еще раз проверяет соответствие деятельности нижестоящих структур законодательству и устоявшейся административной практике, тем самым реализуя функцию правового и административного контроля), объем проверки при административном обжаловании (в административном порядке административный акт может быть проверен не только на предмет законности, но и целесообразности при принятии решения по усмотрению. Обращаясь непосредственно в суд, гражданин существенно ограничивает возможности своего воздействия на отмену или изменение административного акта), уменьшение нагрузки на судей.

7) Жалоба имеет отлагательное действие (ст. 96 АППК).

Подача жалобы приостанавливает исполнение административного акта, административного действия, за исключением необходимости защиты прав граждан и юридических лиц, общественных или государственных интересов и в иных случаях, предусмотренных законами.

2. Административный акт. Отличительные признаки.

АППК дает понятие административному акту как решение, принимаемое административным органом, должностным лицом в публично-правовых отношениях, реализующее установленные законами Республики Казахстан права и обязанности определенного лица или индивидуально определенного круга лиц.

Административный акт делится на обременяющие и благоприятные акты.

Обременяющий административный акт - акт, отказывающий в реализации, ограничивающий, прекращающий право участника административной процедуры или возлагающий на него обязанность, а также иным образом ухудшающий его положение^[2].

Благоприятный административный акт - акт, реализующий право участника административной процедуры или прекращающий возложенную на него обязанность, а также иным образом улучшающий его положение^[3].

Если рассматривать административный акт в контексте классификации форм государственного управления, то этот вид является правовой формой государственного управления.

Существенные отличительные признаки административного акта:

- административные акты издаются административными органами (не только государственные органы);

- административный акт разрешает дело по существу (например, выдача справок и иных документов, имеющих юридическое значение не являются административными актами);

- административный акт адресован вовне, то есть публичному адресату.^[4]

3. Законная сила и отмена административного акта (принцип охраны права на доверие)

Следствием законной силы административного акта является то, что право не является просто обоснованием какого-либо произвольного процесса, который в любой момент может быть вновь изменен. Государственный акт, который можно было менять, как заблагорассудится, был бы бессмысленным и бесполезным. Законная сила административного акта ведет к тому, что применение права - также после возможного обжалования в вышестоящую инстанцию - во всяком случае, начиная с определенного момента времени, становится обязательным и больше не может быть изменен. Без такой постоянной или устойчивой обязательности применения права, являющейся результатом законной силы, функция права, а именно создание «правовой стабильности» и «правового мира», была бы немыслимой.^[5] Это означает также, что при определенных условиях противоправные административные акты, изданные, например, несмотря на процедурную ошибку и тем не менее вступившие в законную силу ставшие, подлежат соблюдению и исполнению.

Вместе с тем, для создания баланса между «правовой правильностью» государственных действий, с одной стороны, и гарантированием «стабильности права» и «защитой доверия», с другой стороны, через законную регламентацию законной силы административного акта законодателем устанавливаются условия допустимости нарушение законной силы административного акта.

В Австрии согласно § 68 ч. 3 ЗоАП административные акты могут изменяться или отменяться «в публичных интересах» в той мере, насколько это «необходимо и неизбежно для устранения неблагоприятных обстоятельств, угрожающих людям, или для предотвращения тяжелого ущерба для народного хозяйства».^[6]

Принимая решение о том, отменить ли неправомерный, но благоприятный административный акт, всегда нужно оценить интенсивность неправомерности, а также нужно соразмерить интересы общества, требующие соблюдения правомерности, и частные интересы, требующие защиты правового доверия.^[7]

Случаи, когда благоприятный неправомерный административный акт подлежит отмене:

1) если адресат не использовал права, утвержденные или предоставленные административным актом. В этом случае можно сказать, что административный акт не «запущен».

В одном деле рассматривалось решение, которым был отменен административный акт об отчуждении недвижимого имущества, принадлежащего самоуправлению. Решение было обосновано обстоятельством, что земельный участок находится в зоне природного заказника парка природы, потому существует запрет на приватизацию данной территории, поэтому решение было неправомерным, к тому же адресаты не использовали своих прав, вытекающих из решения. Административный суд признал это соответствующим обоснованием.

2) норма права предусматривает отмену административного акта. Если отмена предусмотрена в норме права, предполагается, что лицо это знает и у него отсутствует правовое доверие, подлежащее защите.

3) административный акт содержит оговорку отмены.

4) оставление административного акта в силе затрагивает существенные интересы общества. Это означает, что в случае если бы административный акт остался в силе, с большой вероятностью наступили бы неблагоприятные для интересов общества или отдельных его членов последствия. Административный орган обязан указать эти последствия в решении об отмене. К тому же, необходимо соразмерить интересы общества и правовое доверие адресата административного акта.

Основанием для признания административного акта незаконным по АППК является нарушение законодательства Республики Казахстан об административных процедурах, если такое нарушение привело либо могло привести к принятию неправильного административного акта.

При этом АППК предусматривает, что при отмене незаконного благоприятного административного акта принимается во внимание принцип охраны права на доверие участника административной процедуры.^[8]

Вместе с тем, нарушение только лишь процедурного законодательства, что приведет к отмене административного акта, полагаю не совсем верным.

Не только нарушение процедурного законодательства может быть причиной незаконности административного акта, но и любого другого закона, включая материальные нормы.

4. Административное судопроизводство.

Принцип активной роли суда является важнейшим принципом административного судопроизводства и включает в себя:

- истребование доказательств по собственной инициативе, если представленных сторонами доказательств недостаточно;

- содействие судом устранению допущенных в исках формальных ошибок, разъяснение и уточнение гражданам неясные исковые требования.

В административной процедуре, орган исполнительной власти и гражданин не могут рассматриваться как участники гражданско-правового отношения. Орган исполнительной власти действует на основе публичного права, то есть предоставленного только ему специального права принимать односторонние меры в отношении к гражданину, тем самым создавая субординацию между государством и гражданином. Принцип законности может быть соблюден только в том случае, если орган исполнительной власти кладет в основу своего решения, полностью исследованные и достоверные обстоятельства дела. В этом смысле упомянутая субординация может сказаться отрицательно, если гражданин как в гражданском процессе будет вынужден самостоятельно исследовать и предоставлять суду выгодные для него фактические обстоятельства. Ведь зачастую без содействия органа исполнительной власти гражданин будет не в состоянии сделать это. По этой причине исследовательский или инквизиционный принцип призван всесторонне и объективно изучать обстоятельства дела и тем самым также выявлять и те факты, которые выгодны для гражданина.^[9]

АППК устанавливаются разумные сроки судопроизводства, но не более трех месяцев со дня предъявления иска. По административным делам особой сложности этот срок может быть продлен мотивированным определением суда на разумный срок, но не более чем на три месяца.

Виды исков, которые в зависимости от предъявляемых требований разделяются на иски: 1) об оспаривании; 2) о принуждении; 3) о совершении действия; 4) о признании.

Иск об оспаривании является классическим и практически самым важным видом иска в административном судопроизводстве. Он направлен на отмену обременяющего акта. Административный суд удовлетворяет иск об оспаривании, если обжалуемый в иске административный акт является незаконным и права истца нарушаются. Суд не только устанавливает наличие этих оснований, но и сам отменяет административный акт.

Целью иска о принуждении является вынесение (требуемого) административного акта. Иск о принуждении является особой формой иска, поскольку истец намерен добиться от органа выдачи какого-либо разрешения, например, лицензии на осуществление адвокатской деятельности или разрешение на открытие магазина и т.д.

Иногда иск об оспаривании включает в себя и иск о принуждении, поскольку административный акт, которым орган отказывает в удовлетворении заявления гражданина, обычно также обжалуется истцом. Иначе дело обстоит с бездействием административного органа. В таком случае подается иск на бездействие административного органа.

Иск о совершении действий направлен на совершение конкретного административного действия, например, требование о предоставлении сведений, иск о ремонте дороги и т.д.

Иск о признании заключается в признании наличия или отсутствия определенного правоотношения.

5. Судебный контроль

В административном судопроизводстве устанавливается непосредственный судебный контроль за исполнением решений суда. Так, за неисполнение решений суда, последний будет вправе наложить санкции в виде денежного взыскания на любое должностное лицо по заявлению истца. При этом неисполнение решения суда, определения суда о наложении денежного взыскания влечет повторное денежное взыскание в размере, увеличенном на десять месячных расчетных показателей.

Такой способ представляется эффективным средством для своевременного исполнения административного акта. Так, например, история показывает, как Советский формализм привел к тому, что руководители большинства предприятий-нарушителей нашли уникальный и немыслимый для любого нормального государства способ избежать исполнять постановления, закладывая в свои бюджеты выплаты на административные штрафы. Это оказалось намного дешевле, чем реально исполнить то или иное предписание, особенно по технологической модернизации или очистке сооружений.^[10]

По опыту в Германии, если решением об удовлетворении иска административный орган обязывается к произведению еще одного действия, то должностное лицо может принудительно заставить исполнить судебное решение только путем наложения денежного штрафа. Предупреждение о наложении денежного штрафа не имеет существенной силы, так как штраф уплачивается из государственных средств и поступают в государственную казну. В этом случае административный орган должен добровольно заплатить штраф, так как суд не имеет доступа к администрации. Добиться лучшего баланса интересов можно и путем выплаты штрафа выигравшему дело истцу в качестве компенсации за причиненную несправедливость.^[11]

Вместе с тем, нужно отметить, что по АППК, денежное взыскание накладывается на должностное лицо, ответственное за принятие решения.

Кодексом об административных правонарушениях Республики Казахстан (далее - КоАП), в статье 669 предусмотрен штраф на должностное лицо в размере двадцати месячных расчетных показателей или административный арест на срок до пяти суток за неисполнение решения суда или иного судебного акта. Но в отличие от КоАП, АППК при неисполнении судебного акта или требования суда предусматривает повторное денежное взыскание в размере, увеличенном на десять месячных расчетных показателей.

Заключение

Казахстан, спустя более чем 15 лет, с момента провозглашения идеи о создании административной юстиции принял законодательный акт, позволяющий выступить в поддержку системы субъективной защиты прав, интегрировать элементы объективного контроля правомерности в принятых решениях административного органа. Благодаря АППК должна возникнуть единая административная практика, предсказуемость действий административных органов, правовая стабильность.

Вместе с тем, в АППК есть некоторые недостатки, которые вероятней всего связаны с состоянием административно-правовой науки в Казахстане в целом, отсутствием доктрины административной юстиции, невозможностью восполнить пробелы применением международного опыта исходя из особенностей структуры административной системы и др.

В АППК, на мой взгляд, требуется совершенствование по следующим положениям.

1. В части наложения административным органом таких видов взысканий как лишение разрешения либо приостановление его действия, а также исключение из реестра; приостановление или запрещение деятельности может возникнуть конфликт КоАП и АППК. Данные виды взысканий за административные правонарушения налагаются уполномоченным органом в порядке, предусмотренном КоАП.^[12]

Несмотря на то, вышеперечисленные административные взыскания принимаются в виде постановлений о наложении административного взыскания, они, по сути, являются административными неблагоприятными актами, принятые в административной процедуре, возбужденной по инициативе административного органа (например, инициирование проверки, по итогам которой выносится решение о лишении разрешения). Порядок обжалования таких постановлений предусмотрен главой 43-1 КоАП, который отличается от порядка обжалования, предусмотренного АППК.

2. Согласно АППК, административный орган - это государственный орган, орган местного самоуправления, государственное юридическое лицо, а также иная организация, которые в соответствии с законами Республики Казахстан наделены полномочиями по принятию административного акта, совершению административного действия (бездействия).

Следовательно, административный орган понятие шире, чем государственный орган. Вместе с тем, данная дефиниция настолько широко толкует понятие административного органа, что однозначного ответа не дает.

Вместе с тем, если понимать административный орган как орган, выступающий в публично - правовых отношениях и выполняющий публичные функции, то необходимо понять, что означают эти самые публичные функции административного органа.

 Для определения публичных правоотношений законодательный акт должен четко определить меру публичной власти: компетенцию и полномочия административного органа, права и обязанности гражданина. Действия участников четко и однозначно предписаны. Следовательно, публичные функции осуществляются административными органами и их должностными лицами только в рамках отведенной им законодательными актами и соответствующими им подзаконными актами властной компетенции.

Признаки административного органа:

 - деятельность направлена на удовлетворение общественных (публичных) интересов;

 - порядок их формирования и деятельности строго регламентирован нормативно-правовыми актами;

 - деятельность этих органов носит публично-властный характер и оформляется в виде формально-правовых решений (административных актов), подлежащих обнародованию.

Кроме того, в определении административного органа необходимо добавить, что деятельность регламентирована не только законами, но и подзаконными актами.

3. Отсутствие признания в АППК института индивидуального административного договора как самостоятельной формы управления, предметом которого является совершение конкретных управленческих действий. Несмотря на это, на практике встречаются подобные договоры (например, письменное соглашение между финансовыми регуляторами и субъектами о необходимости устранения выявленных нарушений).

Административно-правовая специфика административного договора обусловливается особым властным статусом субъекта исполнительной власти в этом договоре, характерным публично-правовым содержанием (и в частности, предметом) договора и возможностью реализации субъектом исполнительной власти своих односторонне-властных полномочий в процессе заключения, исполнения, расторжения и прекращения административного договора.^[13]

4. Согласно пункту 1 статьи 84 нарушение законодательства Республики Казахстан об административных процедурах является основанием для признания административного акта незаконным, если такое нарушение привело либо могло привести к принятию неправильного административного акта.

Несомненно, нарушения процедурного характера являются существенными процессуальными нарушениями и влекут за собой отмену состоявшегося по делу административного акта, даже если этот акт является законным по существу. Вместе с тем, незаконным считать нужно не только административный акт, принятый с нарушением законодательства об административных процедурах, но и тот, который нарушает любую норму права, в том числе материальную. В связи с чем, нарушение законодательства Республики Казахстан является основанием для признания административного акта незаконным.

5. Смысл принципа охраны права на доверие заключается в том, что лицо может положиться на правильность и правомерность действий со стороны административных органов. Если административный орган отменяет незаконный, но благоприятный акт, то государство должно возместить убытки (ч. 8 статьи 84 АППК).

Незаконный административный акт не должен отменяться только по причине незаконности, если доверие подлежит защите. Для этого проверяется: добросовестность адресата административного акта.

Например, если адресат добился издания административного акта путем угрозы, подкупа, введения в заблуждение, представил существенно ложные или неполные сведения, знал или должен был знать о противоправности административного акта, в таких случаях доверие не подлежит охране.

Доверие адресата подлежит защите, если он воспользовался уже предоставленными выгодами или распорядился имуществом (например, потратил пособие, полученное от государства, построил дом на предоставленном земельном участке и др.).

Кроме того, если незаконный, но благоприятный акт отменяется по причине того, что затрагиваются общественные интересы, национальная безопасность либо может привести к тяжким последствиям для жизни, здоровья населения, то административный орган должен оценить насколько вред, причиняемый общественным интересам больше чем вред, причиняемый частным интересам. Только веская причина может служить основанием для отмены незаконного благоприятного акта. В этом случае адресат имеет право на охрану доверия и имеет право на возмещение вреда. Если говорить о причинении вреда незаконным административным актом государственным интересам, то такой административный акт вообще не должен отменяться.

Обширность условий, предусмотренных в части 6 статьи 84 АППК, при которых участник не имеет права ссылаться на принцип охраны права на доверие, не позволяет в полной мере реализовать данный принцип.

Практически многие административные акты отменяются в интересах государства (изъятие земельных участков и т.д.). Но при этом, согласно части 8 статьи 84 АППК, участник не получит возмещение вреда, поскольку он не вправе ссылаться на принцип охраны право на доверие. Поэтому думается, что исключить подпункт 4) части 6 статьи 84 АППК необходимо.

Список использованной литературы:

1. Кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан»;

2. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года № 235-V;

3. И.А. Хамедов, Л.Б. Хван, И.М. Цай Административное право Республики Узбекистан: Общая часть: Учебник: Ун-т мировой экономики и дипломатии, Ташк. гос.юрид. ин-т.- Ташкент: KONSAUDITINFORM, 2012. - 592 с.;

4. Петер Квоста Значение и пределы законной силы административных актов в Австрии, или «удивительные последствия законной силы» Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства.- М.: Инфотропик Медиа, 2018.- 376 с.;

5. Силайчев М.В. Закон Австрии «Об общих положениях административных производств» // Актуальные проблемы Российского права № 2, 2009 г.;

6. Яутрите Бриеде Отмена административного акта с учетом судебной практики Верховного суда Латвии // Материалы IV Международной научно-практической конференции по административному праву «Общее право административных процедур и его значение для специальных отраслей публичного права», 15-16 ноября 2013 г. в Алматы.;

7. Вольфганг Раймерс Инквизиционный принцип в административной процедуре// Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства.- М.: Инфотропик Медиа, 2018.- 376 с.;

8. Кирин А.В. Административно-деликтное право: (теория и законодательные основы): монография - М.: Норма, 2015;

9. Jorg Pudelka. Административно-процессуальный кодекс. Концепция, модельный закон и комментирование // BWV.Berliner Wissenschafts- Verlag GmbH.;

10. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 400; Административное право России: курс лекций.

[1] И.А. Хамедов, Л.Б. Хван, И.М. Цай Административное право Республики Узбекистан: Общая часть: Учебник: Ун-т мировой экономики и дипломатии, Ташк. гос.юрид. ин-т.- Ташкент: KONSAUDITINFORM, 2012. - 592 с. С.414

[2] Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года [электронный ресурс] / Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000350#z698 (дата обращения: 01.06.2021)

[3] Там же

[4] И.А. Хамедов, Л.Б. Хван, И.М. Цай Административное право Республики Узбекистан: Общая часть: Учебник: Ун-т мировой экономики и дипломатии, Ташк. гос.юрид. ин-т.- Ташкент: KONSAUDITINFORM, 2012. - 592 с. С.292

[5] Петер Квоста Значение и пределы законной силы административных актов в Австрии, или «удивительные последствия законной силы» Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства.- М.: Инфотропик Медиа, 2018.- 376 с. - С.127

[6] Силайчев М.В. Закон Австрии «Об общих положениях административных производств» // Актуальные проблемы Российского права № 2, 2009 г.

[7] Яутрите Бриеде Отмена административного акта с учетом судебной практики Верховного суда Латвии // Материалы IV Международной научно-практической конференции по административному праву «Общее право административных процедур и его значение для специальных отраслей публичного права», 15-16 ноября 2013 г. в Алматы. - [электронный ресурс] Специализированный ежемесячный журнал «ЮРИСТ» Декабрь, №12,2013 URL: https://journal.zakon.kz/4601355-obshhee-pravo-administrativnykh.html (дата обращения: 01.06.2021)

[8] Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года [электронный ресурс] / Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000350#z698 (дата обращения: 01.06.2021)

[9] Вольфганг Раймерс Инквизиционный принцип в административной процедуре// Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства.- М.: Инфотропик Медиа, 2018.- 376 с. - С.28

[10] Кирин А.В. Административно-деликтное права: (теория и законодательные основы): монография - М.: Норма, 2015

[11] Jorg Pudelka. Административно-процессуальный кодекс. Концепция, модельный закон и комментирование // BWV.Berliner Wissenschafts- Verlag GmbH. С.- 120

[12] Ч. 1-1 статьи 47, ч. 2 статьи 48 Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года № 235-V [электронный ресурс] / Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus (дата обращения: 01.06.2021)

[13] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 400; Административное право России: курс лекций. С. 378-380.