|
|
|
Скрябин С.В. кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса АЮА КазГЮУ.
Некоторые проблемы правосубъектности государства
/Субъекты гражданского права. Том 2. Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 10-летию Независимости Республики Казахстан (в рамках ежегодных цивилистических чтений). Алматы, 18-19 июня 2001 г. / Отв. ред. Сулейменов М.К. Алматы: КазГЮА, 2001. С. 3-13[1].
1. Республика Казахстан как субъект гражданских отношений
Несмотря на довольно либеральные реформы последнего десятилетия, происходящие в Республике Казахстан, государство сегодня продолжает играть достаточно весомую роль в обществе, в существующей системе общественных отношений. Если раньше, применительно к административно-командной системе, существовали достаточно серьезные научные разработки о роли и значении государства, его органов и институтов в гражданском обороте[2], то в современных условиях большинство исследователей этой проблематики преимущественно ограничиваются анализом соответствующих положений законодательства[3]. Вместе с тем, потребность в теоретическом осмыслении роли и значения государства в современном гражданском обороте, безусловно существует и представляет значительную практическую ценность. Так, например, весьма актуальна проблема управления государственной собственностью, ставшая предметом рассмотрения Конституционного совета Республики Казахстан[4], проблемы участия государства в управлении юридическими лицами[5] и другие. Первоначально следует остановиться на наиболее общих теоретических постулатах, лежащих в основе юридической доктрины о правосубъектности государства. Государство зачастую в цивилистической литературе рассматривается и определяется в качестве особого субъекта гражданского права, отличающегося как от физических лиц (граждан), так и от юридических лиц - основных участников гражданского оборота. Как правило, особое положение государства большинство исследователей связывает с его двойственной ролью в гражданских отношениях. С одной стороны, государство издает нормативные предписания, регулирующие соответствующие отношения, с другой - государство, его органы должностные лица выступают непосредственными участниками гражданских отношений, являются носителями гражданских прав и обязанностей. Другими словами, относительно других участников оборота государство может выступать в качестве а) властвующего субъекта, который определяет правила поведения участников рынка, и б) равноправного участника имущественных отношений[6]. Сегодня можно говорить о двух моделях участия государства в гражданском обороте. Первой такой моделью является так называемая монистическая модель, согласно которой основным участником оборота от имени государства является казна. При этом само понятие «казны» может употребляться в двух значениях: 1) казна как субъект права, 2) казна как объект права (казна-имущество). На необходимость различия значения двух этих терминов в свое время указывал Д.И. Мейер, который к тому же отмечал нецелесообразность подобного смещения различных значений этого понятия и предлагал определять казну в качестве субъекта права, олицетворяющего собой все государство в целом[7]. Для гражданского законодательств Республики Казахстан традиционно характерно второе понимание казны - казна как имущество, преимущественно как совокупность вещей[8]. В этом случае казна выступает в качестве имущественной основы участия государства в гражданском обороте, тем чем оно потенциально может участвовать в гражданском обороте и отвечать по своим обязательствам. Определение понятие «казны» в законодательстве Казахстана изложено в ч. 2 п. 2 ст. 192 ГК РК, согласно которой государственную казну Республики Казахстан образуют средства республиканского бюджета, золотовалютный запас и алмазный фонд, объекты государственной собственности, перечисленные в статье 193 ГК РК, и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами. Важно обратить внимание на то, что в понятие государственной казны Республики Казахстан не включено имущество, которое закреплено за государственными юридическими лицами. В этом случае мы сталкиваемся с определенным парадоксом. С одной стороны, государство продолжает оставаться собственником имущества государственных и казенных предприятий, а также государственных учреждений (ст.ст. 196, 202 и другие ГК РК) и в этом случае имущество государственных юридических лиц безусловно входит в состав государственной собственности. С другой - имущество юридических лиц, следуя принципу самостоятельной ответственности юридического лица по своим обязательствам, обособляется от имущества их участников (ст. 44 ГК РК). М.И. Брагинский считает, что «признавая все такого рода (государственные - С.С.) организации юридическими лицами, законодатель учитывает, что закрепленное за ними имущество (здание, оборудование и т.п.), а также денежные суммы, отпускаемые из бюджета в пределах сметы, четко отделяются от прочего имущества государства»[9]. Мы полагаем, что все выше сказанное позволяет говорить применительно к государственным юридическим лицам как квазисубъектах гражданского права, или особой разновидности юридических лиц. При этом, по нашему мнению, эта особенность заключается не только в особенностях ответственности государственных юридических лиц, которая преимущественно касается ответственности государственных учреждений и казенных юридических лиц, а несколько в ином плане, которая восходит к более серьезной теоретической проблеме, связанной с современной трактовкой проблемы определения правосубъектности государства как участника гражданских отношений. Вторая модель участия государства в обороте получило название плюралистической модели. Согласно этой модели государство представлено в обороте множеством различных субъектов. От имени государства выступают множество государственных органов, учреждений и организаций. Сложность этой модели заключается в необходимости, применительно к каждому случаю, фиксации равноправного положения и обозначения взаимодействия с другими органами. Так А.А. Иванов отмечает, что подобная ситуация неудачна с точки зрения защиты интересов кредиторов неплатежеспособного государственного образования, так как нормальное состояние имущественных отношений - продукт деятельности государства в целом, которое и должно нести за них ответственность[10]. В Республике Казахстан сегодня получила распространение и законодательное закрепление именно плюралистическая модель участия государства в имущественном обороте. На это указывают целый ряд факторов. Еще до недавнего времени в Республике Казахстан существовал перечень департаментов, комитетов и агентств, являющихся юридическими лицами[11], который сейчас считается недействительным. Законодательная практика нашей страны в данном случае пошла по пути определения статуса государственных органов и учреждений путем принятия отдельного нормативного подзаконного акта, как правило - Указа Президента или Постановления Правительства РК, о каждом государственном органе. Преимущественно государственный орган определяется в качестве юридического лица в организационно-правовой форме государственного учреждения, которое вступает в гражданско-правовые отношения от своего имени. При этом устанавливается правило о том, что государственный орган может выступать стороной гражданско-правовых отношений от имени государства, если он уполномочен на это в соответствии с законодательством[12]. Возможен и иной механизм «вступления» государства в гражданские правоотношения. Например, п. 3 ст. 125 ГК РФ, в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. О таких случаях говорит, например, ст. 1071 ГК РФ. При возмещении причиненного вреда за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если такая обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. В связи с рассмотрением в судах общей юрисдикции дел о возмещении государством, в соответствии со ст. 1069 и 1070 Гражданского кодекса РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ пояснила: «Поскольку Министерство финансов в судах представляет казну Российской Федерации, в решениях судам следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны Российской Федерации, а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации, как федеральному органу исполнительной власти, в оперативное управление»[13]. В любом случае, о каких бы особенностях участия государства в гражданских отношениях мы бы не говорили, для нас совершенно очевидно, что необходимость участия государства обусловлено, прежде всего, осуществлением функций по организации и управлению обществом, которые возложены на государство и его органы. Наиболее предметно эта особенность проявляется в защите государством так называемого публичного интереса. Представляется правильным замечание А.А. Иванова о том, что государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Участвуя в имущественных отношениях, государство не может и не должно исходить из собственных интересов, отличных от интересов общества, которому оно служит. У него не может быть полной автономии воли в выборе направлений своей деятельности или ее организационно-правовых форм. Государство по сравнению с теми субъектами гражданского права, которые имеют общую правоспособность, более ограничено[14]. Убедительность данного вывода легко проиллюстрировать на анализе форм участия государства в гражданском обороте.
2. Формы участия государства в гражданских отношениях.
В цивилистической литературе традиционно выделяют формы опосредованного или непосредственного участия государства в гражданских отношениях. При опосредованном участии государства в гражданских отношениях речь идет о роли государства в организации и функционирования юридических лиц. Преимущественно государство представлено в нашем обороте посредством государственных предприятий. При этом в развитых странах предприятие выступает в качестве объекта права. В правовой системе Республики Казахстан сегодня можно говорить о двойственной природе предприятия: 1) как особом объекте имущественных прав, как обязательственных, так и вещных; 2) как субъекте гражданских отношений, особой организационно-правовой формы коммерческих юридических лиц. Первое качество предприятия, в контексте заявленной нами темы, не представляет для нас особого интереса. Следует только отметить, что оно рассматривается в качестве особого объекта - имущественного комплекса (ст. 119 ГК РК, ст. 12 Закона Республики Казахстан от 19 июня 1995 года № 2335 «О государственном предприятии»[15]), в отношение которого гражданское законодательство допускает совершение различных сделок[16]. Второе качество предприятия как субъекта гражданских отношений представляет для темы нашей статьи несомненный интерес. В Законе о государственном предприятии используются два основания для классификации государственного предприятия: 1) в зависимости от права на закрепленное за предприятием имущество различаются, во-первых, предприятия основанные на праве хозяйственного ведения и, во-вторых, предприятия на праве оперативного управления (казенные предприятия); 2) от вида государственной собственности различают, во-первых, республиканские и, во-вторых, коммунальные государственные предприятия (ст. 1 Закона о государственном предприятии). В последнем случае правовой режим не имеет принципиальных различий, кроме того, что в первом случае уполномоченным органом выступает правительство и другие республиканские органы, во втором - акимат и другие местные исполнительные органы (п.п. 1 и 2 ст. 3 Закона). Предприятия на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления имеют различных правовой режим, который основывается на юридической конструкции соответствующего вида прав, которые законодателем отнесены к категории вещных (главы 9 и 10 ГК РК соответственно). Общие положения о государственном предприятии как субъекте гражданского права можно выразить в нескольких тезисах. Во-первых, государственные предприятия создаются только для осуществления определенных целей (ст. 2 Закона о государственном предприятии). Во-вторых, для государственного предприятия характерен особый порядок создания. В этом случае компетентные государственные органы: 1) принимают решение о создании предприятия и 2) выступают его учредителем (ст. 4 Закона о государственном предприятии). В-третьих, для государственных предприятий свойственна специальная правосубъектность. Фактически им разрешено заниматься только тем, что указано в учредительных документах (ст.ст. 8, 18 и 32 Закона о государственном предприятии). В-четвертых, для государственного предприятия обязателен государственный заказ (ст. 13 Закона). Особенности отдельных видов государственного предприятия, как уже было отмечено, зависит от юридической конструкции вещного права на переданное государством имущество, но этим не исчерпывается. Так, например, предприятие на праве хозяйственного ведения (ст. 103 ГК, гл. 2 Закона): 1) имеет более широкие возможности относительно переданного учредителем имущества (ст. 196, 199, 200 ГК); 2) несет самостоятельную имущественную ответственность (ст. 30 Закона). В свою очередь предприятие на праве оперативного управления: 1) имеет более узкие пределы осуществления прав на принадлежащее имущество (ст. 33, п.п. 2 и 3 ст. 35 и др. Закона); 2) допускается возможность финансирования деятельности предприятия собственником (ст. 41 Закона); 3) несет ответственность по своим обязательствам только деньгами, при недостаточности - субсидиарная ответственность собственника за счет средств казны (с. 44 Закона). В нашем случае представляется важным обратить внимание на правило п. 1 ст. 2 Закона о государственном предприятии, которым определено основное назначение деятельности государственных предприятий - решение социально-экономических задач, определяемых потребностями общества и государства. Соответствующие потребности государства и общества касаются: 1) материального обеспечения обороноспособности государства и защиты интересов общества; 2) производство товаров (работ, услуг) первой необходимости в тех сферах и областях общественного производства, которые не охвачены либо недостаточно охвачены частным сектором экономики; 3) осуществление деятельности в сферах, отнесенных к государственной монополии или являющихся функцией государства, за исключением контрольных и надзорных функций. Обратим внимание на тот факт, что участие государства в гражданских отношениях в этом случае непосредственно связано с осуществлением им определенных публичных функций и задач, которые призвано решать государство исходя из его роли и значения в современном обществе. Данный тезис, косвенным образом, подтверждает также участие государство в создании и функционировании других коммерческих юридических лиц. Сегодня можно говорить как о достаточно устойчивой тенденции на сокращение числа государственных предприятий и основным становится участие государства и его органов в управлении юридических лиц, прежде всего акционерные общества и товарищества с ограниченной или дополнительной ответственностью. В качестве примера можно указать правило о том, что государство может быть учредителем и акционером страховой (перестраховочной) организации в лице Правительства Республики Казахстан (п. 2 ст. 21 Закона от 18 декабря 2000 г. «О страховой деятельности»[17]). В развитие этого тезиса представляется оправданным привести некоторые правила из Постановления Правительства Республики Казахстан от 20 мая 2004 года № 565 «Отдельные вопросы осуществления прав владения и пользования государственными пакетами акций и государственными долями участия в товариществах с ограниченной ответственностью, находящимися в республиканской собственности, от имени государства»[18]. Согласно этому нормативному правовому акту уполномоченным государственным органам при осуществлении прав владения и пользования государственными пакетами акций акционерных обществ и государственными долями участия в хозяйственных товариществах, в целях эффективного управления государственной собственностью, предписывается предварительно письменно согласовывать с Комитетом государственного имущества и приватизации Министерства финансов Республики Казахстан содержание повестки дня и проекты решений, предлагаемых для принятия на общих собраниях акционерных обществ с участием государства и общих собраниях участников товариществ с ограниченной ответственностью с долевым участием государства по целому ряду вопросов. Например, добровольной реорганизации и ликвидации, изменение размера уставного капитала, порядок распределения чистого дохода и другие. Можно полагать, что подобный интерес и столь подробная регламентация участия государства и его уполномоченных органов в деятельности юридических лиц, имеет также ярко выраженный публичный интерес. Таким образом можно заключить, что опосредованное участие государства в связано с определенным общественным (публичным) интересом. Непосредственное участие государства в гражданских отношениях может иметь различные аспекты. Имея в виду ограниченный характер этой работы, предполагается остановиться только на некоторых видах гражданских отношений, в которых государство выступает в качестве субъекта. Одним из подобных отношений является участие государства в отношения собственности. Некоторые аспекты этих отношений мы уже затрагивали ранее. В этом разделе представляется оправданным остановиться на иных аспектах. Е.А. Суханов, анализируя новую модель отношений собственности, которая нашла закрепление в нормах ГК РФ, утверждает, что особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности, или некоторых оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для строго определенных субъектов (например, приватизация), делает необходимым дифференциацию объектов права собственности (их гражданско-правового режима) в зависимости от субъектного состава. Речь, по мнению автора, идет именно об особенностях правового режима отдельных объектов, а не о различиях в содержании прав или в границах их осуществления для отдельных собственников. В связи с этим, Е.А. Сухановым предлагается право частной и право публичной собственности рассматривать не в качестве «разновидностей права собственности» (с различными возможностями для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности (выделено автором)[19]. Кроме того, на протяжении практически всей своей работы Е.А. Суханов говорит о тех или иных интересах, которые стоят за публичной собственностью. Прежде всего, по мнению автора, это относится к земельным участкам, ведь количество и состав такого рода объектов объективно лимитированы в силу очевидных естественных причин, и их использование всегда поэтому так или иначе затрагивает интересы общества в целом[20]. Указанная тенденция, по нашему мнению, характерна в том числе и для гражданского законодательства Республики Казахстан, на что, в том числе, указывает принятие нового земельного кодекса[21]. Общественным интересом, можно полагать, обусловлено также участие государства в договорных отношениях. Так, согласно ст. 1 Закона Республики Казахстан от 16 мая 2002 года № 321-II «О государственных закупках»[22] государственными закупками считаются приобретение государственными органами, государственными учреждениями, а также государственными предприятиями, юридическими лицами, пятьдесят и более процентов акций (долей) или контрольный пакет акций которых принадлежат государству, и аффилиированными с ними юридическими лицами товаров, работ и услуг за счет имеющихся в их распоряжении денег. При этом одним из основных принципов законодательства регламентирующего участие государства в соответствующих договорных гражданско-правовых отношениях, является принцип оптимального и эффективного расходования используемых для закупки денег (ст. 3 Закона). В этом случае, можно утверждать, также наличие определенного общественного (публичного) интереса в участии государства в соответствующих отношениях. Примерно об аналогичных особенностях участия государства можно говорить в отношениях, связанными с объектами интеллектуальной собственности. Так, Т.Е. Каудыров указывает, что предоставление или приобретение исключительного права на объект творчества означает для других участников оборота наличие монополии на определенном направлении науки и техники, зачастую препятствующей изысканиям и работам третьих лиц в этом же направлении. Поэтому законодательство рыночных стран стремится ограничить эту монополию или свести ее негативный эффект до минимума. В качестве примера автор называет случаи принудительной лицензии на использование изобретений, полезных моделей и промышленных образцов (ст. 11 Патентного закона РК от 16 июля 1999 г.; ст. 19 Закона РК о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров от 26 июля 1999 г.). По мнению Т.Е. Каудырова, введение норм о принудительной лицензии является подтверждением стремления государства ограничить монополию на объект промышленной собственности и добиться наибольшей пользы для общества от технического решения[23]. Перечень подобных примеров можно без труда увеличить. Дело не в этом. По нашему мнению, важным результатом всех отмеченных выше моментов является то, что они в определенной степени позволяют определить особый характер участия государства в гражданских отношениях ничем иным как особым интересом, который преследует в своей деятельности государство, его органы и должностные лица - интерес общественного (публичного) блага. По нашему мнению, именно в этом направлении необходимо совершенствование гражданского законодательства и юридической доктрины об участии государства в гражданских отношениях. В заключении необходимо отметить, еще одну очень важную тенденцию, которая имеет непосредственное отношение к затронутой нами проблематике. Эта тенденция в самом общем виде заключается в том, что для решения определенных юридический проблем необходимо комплексное исследование, заключающееся в применении законодательства и доктринальных положений как частного, преимущественного гражданского права, так и публичного права[24]. По нашему мнению, без использования комплексного подхода в рассмотрении проблем участия государства в гражданских отношениях невозможно предложить и разработать соответствующее учение, которое бы должным образом соответствовало новым экономическим и социальным реалиям современного казахстанского общества.
[1] Статья частично переработана в соответствии с изменениями действующего законодательства Республики Казахстан. [2] В качестве примеров здесь возможно отметить два источника: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. Издательство Академии наук СССР. М., Л. 1948; Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М.: Юрид. лит., 1981 и др. [3] См., например, Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть). Комментарий. В 2-х книгах. Книга 1. Отв. ред.: М.К. Сулейменов, Ю.Г. Басин. Алматы: «Жеты Жаргы», 1997; Гражданское право. Том 1. Учебник для вузов (академический курс). Отв. ред.: М.К. Сулейменов, Ю.Г. Басин. Алматы, 2000. [4] См.: Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 17 марта 1999 года № 4/2 «Об официальном толковании подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан». [5] См., например, Постановление Правительства Республики Казахстан от 12 апреля 1999 года № 405 «О видах государственной собственности на государственные пакеты акций и государственные доли участия в организациях» / САПП Республики Казахстан, 1999 г., № 13, ст. 124. [6] См., например, Гражданское право. Том 1. Учебник. Издание четвертое, переработанное и дополненное / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: «Проспект», 1999. С. 186. [7] Мейер Д.И. Русское гражданское права (в 2-х ч. Часть 1). По исправленному и дополненному 8-му изд., 1902. М.: Статут (в серии «Классика российской цивилистики»), 1997. С. 135. [8] См., например, ст. 21 Закона Республики Казахстан от 15 декабря 1990 года № 423a-XII «О собственности в Республики Казахстан» (утратил силу); ст.ст. 113, 192 ГК РК. [9] Брагинский М.И. Указанное сочинение. С. 20. [10] Гражданское право. Том 1. Учебник. Издание четвертое, переработанное и дополненное / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: «Проспект», 1999. С. 185. [11] См.: Приложение № 1 к постановлению Правительства Республики Казахстан от 12 ноября 1997 г. № 1551. [12] См., например, п. 4 Постановления Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2004 года № 1119 Некоторые вопросы Министерства финансов Республики Казахстан. [13] См. Бюллетень Верховного Суда РФ, 1997, № 10. С. 13. Цитируется по кн.: Научно-практический комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. 2-е изд., доп. и переаб. М.: Изд-во «Спарк», Редакция журнала «Хозяйство и право», 1999. С. 227-228. [14] Гражданское право. Том 1. Учебник. Издание четвертое, переработанное и дополненное / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: «Проспект», 1999. С. 189. [15] Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан 1995 г., № 9, ст. 66, с последующими изменениями и дополнениями. Далее - Закон о государственном предприятии. [16] См., например, параграф 6 главы 25, параграф 3 главы 29 ГК РК. [17] Казахстанская правда, от 23 декабря 2000 года № 328-329 (23341-23342). [18] САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 22, ст. 283. [19] Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс / В кн.: Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 207. [20] Суханов Е.А. Указанное сочинение. С. 213. [21] Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442-II / Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2003 г., № 13, ст. 99. [22] Ведомости Парламента РК, 2002 г. № 9, ст. 95. [23] Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть). Комментарий. Отв. ред. М.К. Сулейменов, Ю.Г. Басин. Алматы: Жетi жаргы, 2000. С. 629-630. [24] Здесь необходимо отметить несколько последних работ российских авторов: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов / Журнал Российского права, № 5, 2001. С. 3-12; Бублик В. Правовое регулирование предпринимательства: частные и публичные начала / Хозяйство и право, № 9, 2000. С. 12-22; Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство / Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. - М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С.58-66 и другие.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |