Конституционная реформа как основной поинт перезапуска политической системы Казахстана (Сарпеков Рамазан Кумарбекович, Директор Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, Заслуженный деятель Казахстана, кандидат юридических наук)

Конституционная реформа как основной поинт перезапуска политической системы Казахстана

Сарпеков Рамазан Кумарбекович, 

Директор Института законодательства и правовой

информации Республики Казахстан, Заслуженный

деятель Казахстана, кандидат юридических наук;

г. Нур-Султан, Республика Казахстан;

e-mail: instzak-kz@mail.ru

Введение

Конституционные преобразования, направленные на совершенствование и развитие демократических институтов, всегда вызывали интерес не только у научного сообщества, но и у рядовых граждан той или иной страны.

В текущий момент увеличение внимания к конституционной реформе связано с демократизацией всей политической системы Казахстана, развитием собственной казахстанской модели, учитывающей национальные и исторические особенности.

В этой связи, конституционная реформа должна учитывать интересы всех социальных групп, всего народа и политических факторов.

Материалы и методы

Статья посвящена проводимой в Казахстане конституционной реформе, направленной на реализацию принципа приоритета прав и свобод человека, укрепление демократического, правового, социального государства.

Основными материалами, использованными в ходе исследования, являются: 1) Послание Президента Республики Казахстан К.К. Токаева народу Казахстана «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» от 16 марта 2022 года; 2) Конституция РК от 30 августа 1995 года; 3) Конституция РК от 28 января 1993 года (Утратила силу в связи с принятием новой конституции 30 августа 1995 года, см. Указ Президента от 6 сентября 1995 года № 2454); 4) проект Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» (май 2022 года); 5) проект Конституционного закона Республики Казахстан «О Конституционном Суде Республики Казахстан» (май 2022 года); 6) Закон Республики Казахстан от 5 июня 1992 года № 1378-XII «О Конституционном Суде Республики Казахстан (Утратил силу в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 19 октября 1995 года № 2550).

Основными методами, использованными при проведении исследования и подготовке настоящей статьи, являются метод правового анализа, анализ нормативно-правовых и теоретических источников. Также применяется сравнительно-правовой метод при исследовании старой и новой модели Конституционного суда Республики Казахстан, а также стран СНГ и Европы.

Основные положения

Перезапуск политической системы, обусловленный изменением соотношения политических сил и реалиями общественной жизни, имеет силу «обратной связи» в виде совершенствования и функционирования правовых институтов, влияющих на построение демократического, правового государства.

Так, возобновляемый в Республике Казахстан Конституционный суд, являясь проводником и атрибутом демократической трансформации, в контексте предлагаемых поправок в Конституцию, обеспечивает возможность оспаривания справедливости нормативных правовых актов в Конституционном суде рядовыми казахстанцами.

Кроме того, усиление роли Парламента как особого органа, сочетающего в себе функции представителя интересов народа и органа, отвечающего за качество принимаемых законов, является показателем степени демократизации государства.

Казахстан, как и ранее, придерживается своего специфичного пути развития, учитывающего национальную стратегию, занимая при этом особую нишу в мировой палитре демократической модификации. Приверженность принципу согласия и эксклюзивный подход к решению тех или иных задач является своеобразной визитной карточкой Казахстана, позволяющей активно интегрировать государство с целью достижения глобальной конкурентоспособности.

К примеру, институт общественных работ в законодательстве зарубежных стран за все время апробирования и применения показал свою высокую эффективность.

Так, общественные работы в Соединенных Штатах введены в конце 1960-х годов, когда в связи с ростом численности заключенных в исправительных учреждениях создан ряд программ общественных работ, которые служили альтернативой тюремному заключению за ненасильственные преступления.

Опираясь на многолетний позитивный опыт, нынешней конституционной реформой в Казахстане предлагается принудительный труд применять на основании судебного акта о признании виновным не только в совершении уголовного, но и административного правонарушения.

Это еще раз подтверждает наш тезис о том, что Казахстан не только поэтапно и взвешенно подходит к разрешению вопросов, связанных с внесением изменений и дополнений в Основной закон государства, но, и, опираясь на международный опыт, извлекает те правовые институты, которые наиболее эффективно и безболезненно могут быть внедрены в казахстанскую правовую систему.

Результаты и обсуждения

16 марта 2022 года Президент Республики Казахстан К.К. Токаев в Послании народу Казахстана «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» представил «программу комплексной модернизации политической системы страны». Как отметил Президент «устойчивый прогресс страны и масштабные социально-экономические преобразования невозможны без политической модернизации».¹

Одним из таких поинтов преобразования является референдум по вопросу внесения поправок в Конституцию Республики Казахстан, который состоится 5 июня текущего года, необходимый «для окончательного отхода старой модели и перезапуска политической системы».²

До сегодняшнего дня проделано немало работы, в том числе, по совершенствованию существующих экономических, политических и социальных институтов. Конституционные преобразования представляются необходимыми в периоды концептуальных перемен существующих экономических, политических и социальных институтов. Недаром ведь говорят, что Конституция отражает соотношение политических сил [1, с.64].

Не секрет, что за основу действующей Конституции Республики Казахстан была принята Конституция Франции. В 1958 году Франция прошла этап перехода от Четвертой к Пятой республике, от парламентской системы к президентской.

В связи с тем, что конституции и Казахстана, и Франции рождены подобными обстоятельствами, изначально предполагалась возможность корректировок и пересмотров для лучшего соответствия новому балансу политических сил [2].

Обращаясь к опыту зарубежных стран, необходимо отметить Основной Закон США, который можно назвать стабильным. Так, за всю историю существования Конституции (с 1787 г.) принято всего 27 поправок. Однако следует отметить, что признак жесткости основного закона той или иной страны не является индикатором построения демократического государства.

Как справедливо отмечает А.С. Автономов, с течением времени соотношение политических сил может изменяться и, соответственно, повлечь за собой принятие новой конституции, внесение поправок в конституционный текст или коррективы в практику применения конституционных положений [1, с.59].

Поправки в Основной закон в практике зарубежных стран отражают происходящие процессы и востребованность их закрепления в политико-правовом контексте не вызывает сомнений.

К примеру, конституционная реформа Германии в 2006 году коснулась порядка финансирования Федерации и земель.

В Конституции Армении в 2015 году внесены изменения касательно системы правления с полупрезидентской в парламентскую республику.

27 декабря 2021 года Беларусь опубликовала предлагаемые изменения в свою конституцию и представила их для общественного обсуждения. Их последующее одобрение проложило путь к проведению 27 февраля 2022 года референдума по принятию новой конституции.

Таким образом, конституции зарубежных стран содержат в себе поправки, указывающие на процесс развития и трансформации, как общества, так и самого государства.

Если перейти к нашему государству, то необходимо отметить, что в Казахстане приняты две Конституции в 1993 и в 1995 годах.

Конституцию 1993 года можно отнести к Конституции переходного периода. Основная причина - в нерешенности вопросов разделения властей в старой Конституции, в закреплении президентской формы правления, в больших полномочиях Верховного Совета [3]. Быстро меняющиеся политическая и экономическая ситуации явились катализатором принятия в 1995 году нового действующего Основного Закона.

_____________________

¹ Официальный сайт Президента Республики Казахстан

https://www.akorda.kz/ru/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-1623953 / (дата обращения: 30.04.2022 г.)

² телеграмм-канал https://t.me/ulysmediatg/ (дата обращения: 29.04.2022 г.)

В действующую Конституцию, принятую на республиканском референдуме в 1995 году, поправки вносились 5 раз в: 1998, 2007, 2011, 2017, 2019 годах.

В 2007 году конституционная реформа усилила механизм сдержек и противовесов, совершенствовала систему партийного представительства, повысила эффективность судебной системы и системы местного самоуправления, в 2017 году - закрепила отдельные полномочия Президента республики к Парламенту и Правительству.

Каждый этап внесения поправок это своего рода фидбэк, обусловленный накопленным опытом в определенном историческом периоде и требованием общественно-политических реалий, и что не менее важно, результаты которого имеют силу «обратной связи» в виде реализации и функционирования правовых институтов, влияющих на построение демократического, правового государства, не нарушая конституционных ценностей [4].

В этой связи следует отметить, что одной из кардинальных новелл происходящей конституционной реформы является создание Конституционного суда вместо Конституционного совета.

Конституционный суд как высший орган судебной власти по защите Конституции Республики Казахстан функционировал согласно Конституции 1993 года.

В соответствии со статьей 130 Конституции 1993 года на Конституционный суд Республики Казахстан возлагались судебная защита Конституции и обеспечение ее верховенства, рассмотрение исков о соответствии Конституции Республики Казахстан, законов и иных актов, международных договорных и иных обязательств Республики Казахстан.

В предложенных поправках в статью 72 Конституции предусматривается «перезапуск» Конституционного суда, в соответствии с которыми Конституционный суд будет рассматривать обращения граждан на соответствие Конституции Республики Казахстан нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих их конституционные права и свободы. При этом порядок и условия обращения граждан в Конституционный суд будут определяться конституционным законом.

В ряде стран ЕАЭС роль Конституционного суда, как особого судебного органа, осуществляющего функции конституционного правосудия, трудно переоценить.

Так, Конституционный суд Республики Беларусь выносит решения, в том числе, по жалобам граждан на нарушения их конституционных прав и свобод, проверяя конституционность законов, примененных в конкретном деле, если исчерпаны все другие средства судебной защиты.³

Конституционный суд Российской Федерации также осуществляет конституционное производство в порядке, установленном федеральным конституционным законом, если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты.⁴ Необходимо отметить, что данная норма введена в действие Федеральным конституционным законом от 9 ноября 2020 года № 5 - ФКЗ.⁵

Уникальность практики конституционного производства заключается в том, что обращаясь по конкретному делу физическое лицо, определенным образом предопределяет защиту конституционных прав и интересов других лиц, а иногда и всего общества.

Аналогичный механизм обращения предусмотрен в законодательстве Армении, где каждое лицо может обратиться в Конституционный суд в соответствии с подпунктом 8) пункта 1 статьи 169 Конституции Республики Армении.⁶

В Германии окончательные решения обычных судов могут быть оспорены в форме конституционной жалобы. Поэтому в случае отказа обычного суда в обращении в Конституционный суд все еще существует возможность конституционного пересмотра Конституционным судом⁷.

____________________

³ Конституция Республики Беларусь 1994 года https://etalonline.by/document/?regnum=V19402875 / (дата обращения: 29.04.2022 г.)

⁴ Сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации http://duma.gov.ru/news/48953/ (дата обращения: 13.04.2022 г.)

⁵ https://docs.cntd.ru/document/9006048

⁶ Конституция Республики Армения https://www.president.am/ru/constitution-2015/ (дата обращения: 10.04.2022 г.)

⁷ Заключение по Концепции совершенствования паровых основ Конституционного Совета. Принято Венецианской комиссией на 126-м пленарном заседании (онлайн, 19-20 марта 2021 года). Заключение № 1023/2021

https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=39943432&pos=3;-106#pos=3;-106&sdoc_params=text%3D%25D0%25A0%25D0%25B5%25D0%250%25B4%25D0%25B0%26mode%3Dindoc%26topic_id%3D39943432%26spos%3D1%26tSynonym%3D0%26tShort%3D0%2 6tSuffix%3Dl&sdoc_pos=0/ (дата обращения: 04.04.2022).

Анализ международного опыта деятельности Конституционного суда позволяет сделать вывод о том, что в странах СНГ и Европы просматривается общая тенденция к демократизации, и Казахстан не является исключением, наоборот, учитывая объективную национальную специфику, своевременно занимает особую нишу в мировой палитре демократической трансформации и создает возможность оспаривания справедливости нормативных правовых актов в Конституционном суде рядовыми казахстанцами.

Основание полагать, что в связи с внедрением права обращения физических лиц на судей ляжет большая нагрузка, считаю несостоятельным в силу того, что такое право реализуется с учетом требования исчерпать все другие средства судебной защиты.

Аналогичное требование установлено в Российской Федерации, и, как показывает статистика, число обращений, поступающих в Конституционный суд от граждан, с каждым годом снижается [5].

16 марта текущего года Президент К.К. Токаев в своем Послании акцентировал внимание на «окончательном переходе от суперпрезидентской формы правления к президентской республике с сильным Парламентом.».⁸

Действительно, Парламент того или иного государства является барометром общественного мнения и всегда притягивает к себе пристальное внимание.

Академик НАН РК, профессор С.З. Зиманов подчеркивал, что «Парламент - легитимный властный орган и для того, чтобы он эффективно работал и помогал обществу, государству, самому Президенту и, наконец, самому Правительству, необходимо поднимать его статус и статус депутатов.» [6, с. 19].

К этой задаче мы продвигались последовательно и поэтапно, вначале в 2007, затем в 2017. Теперь в предстоящей конституционной реформе проходит красной нитью решение об укреплении роли Парламента для успешной реализации концепции «слышащего государства».

Нынешней реформой, которая обретает особое значение, предлагается, что Мажилис будет состоять из девяноста восьми депутатов, избираемых в порядке, установленном конституционным законом по смешанной избирательной системе: по системе пропорционального представительства по территории единого общенационального избирательного округа, а также по одномандатным территориальным избирательным округам.

Как известно, установление единого общенационального избирательного округа позволяет при пропорциональной избирательной системе избежать искажения пропорциональности в пользу крупных партий.

Уместно привести мнение ученых в сфере конституционного права, отмечавших, что в зарубежных странах стремление сохранить преимущества и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем привело к сочетанию обеих систем на одних и тех же парламентских выборах и получают в последнее время все большее распространение [1, с. 198].

По нашему мнению, внедрение смешанной мажоритарно-пропорциональной модели избрания депутатов Мажилиса позволит сфокусироваться на создании такой государственной модели, где применение смешанной избирательной системы будет сопровождаться правом отзыва депутатов Мажилиса, где каждое лицо может обратиться в Конституционный суд за осуществлением конституционного правосудия.

Следует признать, что с момента принятия действующей Конституции за относительно короткий исторический период Казахстан прошел поистине колоссальный путь развития казахстанского парламентаризма, закладывающий прочный фундамент для закрепления принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов.

Следующее актуальное преобразование направлено на качественное совершенствование законодательства и законотворческого процесса.

В текущий момент увеличение внимания в юридической науке и практике законотворческого процесса к проблемным вопросам действенности законодательства связано с поиском оптимальных средств оценки качества и эффективности законодательства, нивелирования ошибок при нормотворчестве [7, с.15].

_____________________________

⁸ Официальный сайт Президента Республики Казахстан

https://www.akorda.kz/ru/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-1623953 / (дата обращения: 30.04.2022г.)

В рамках предложенных поправок своевременным положительным изменениям подвергся порядок принятия законов. Так, принятые Мажилисом законы Сенат имеет право одобрить либо не одобрить. При этом Мажилис вправе преодолеть неодобрение Сената и направить закон на подпись Президента.

Как следствие и логическое дополнение к вышеуказанным поправкам, ограничиваются полномочия Президента, усиливается подотчетность Правительства. Так, Президент лишается полномочий по отмене или приостановлению полностью либо частично действия актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы.

1 сентября 2020 года Президент К.К. Токаев в своем Послании «Казахстан в новой реальности: время действий» подчеркнул, что пандемия указала на несовершенство процесса нормотворчества, что, в свою очередь, породило эффект «узкого горлышка».⁹

Учитывая последствия такого эффекта, а также в целях оперативного реагирования на условия, создающие угрозу жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка, экономической безопасности страны, Правительство согласно поправкам в Конституцию наделяется правом принимать под свою ответственность временные нормативные правовые акты, имеющие силу закона, которые действуют до вступления в силу принятых Парламентом законов или до непринятия Парламентом законов.

По блоку поправок, касающихся прав человека и гражданина, хотели бы остановиться на поправке, предусмотренной проектом Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», а именно изменения в пункт 1 статьи 24 Конституции. Предлагается принудительный труд применять на основании судебного акта о признании виновным не только в совершении уголовного, но и административного правонарушения или либо в условиях чрезвычайного или военного положения.

На сегодняшний день согласно статье 10 Уголовного Кодекса Республики Казахстан общественные работы применяются как наказание за уголовные правонарушения. В тоже время в законодательстве зарубежных стран общественные работы становятся довольно популярными и активно применяемыми за нарушения небольшой степени тяжести («community service») [8].

Поскольку применение денежных санкций все больше привлекает внимание из-за бремени, которое оно возлагает на ответчиков с низким доходом, юрисдикции разных стран ищут более справедливые альтернативы. Общественные работы, часто принимающие форму санкционированной судом уборки общественных мест, уже давно являются составной частью практики вынесения приговоров в Соединенных Штатах.

Институт общественных работ удовлетворяет двойным требованиям: восстановительным (требующими от человека компенсации обществу за причиненный вред) и эффективным (снижают финансовые затраты, связанные с традиционными наказаниями, такими как арест, лишение свободы).

Ввиду изложенных факторов полагаем, что общественные работы как меру государственного принуждения можно применить в санкции статей, предусматривающих административную ответственность за мелкое хулиганство, нарушение тишины, нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры и др.

При этом хотелось бы отметить о необходимости выделения лиц, к которым невозможно применить данную меру (беременные женщины, женщины, имеющие малолетних детей в возрасте до трех лет, мужчины, воспитывающие в одиночку малолетних детей в возрасте до трех лет, женщины в возрасте пятидесяти восьми и свыше лет, мужчины в возрасте шестидесяти трех и свыше лет, инвалидам первой или второй группы, военнослужащим).

Положительный эффект применения принудительного труда в качестве меры административного взыскания также связан с тем, что данная мера эффективна не только для государства, но и облегчает финансовую нагрузку тех лиц, которые находятся в состоянии неплатежеспособности.

Заключение

Бытует мнение, что конституционно-правовая система стран Европы и США стабильна и менее подвержена изменениям. Однако с полной уверенностью можно сказать, что Казахстан, осуществляя конституционные реформы, занимает особую позицию в мировой палитре демократической трансформации, а вносимые в Конституцию республики изменения и дополнения будут способствовать демократизации всего общества и защите фундаментальных прав человека.

___________________

⁹ Официальный сайт Президента Республики Казахстан https://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/ poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-1-sentyabrya-2020-g / (дата обращения: 13.05.2022 г.)

Без проведения оптимальных политических преобразований внутри страны невозможно достичь устойчивого развития государства, масштабного социально-экономического развития и установления социальной справедливости в обществе [9].

Результаты волеизъявления народа в процессе республиканского референдума, а также намеченные векторы конституционно-правового развития ярко свидетельствуют, что для Казахстана предстоящая конституционная реформа - это важный исторический момент, в результате которого ожидаются политические и общественные перемены, вносящие существенные коррективы в жизнь каждого гражданина.

ЛИТЕРАТУРА

1. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учеб. - М.: ТК Велби: Изд-во Проспект, 2006. - 547 с.

2. Лукпанова С. Логика реформ [Электронный ресурс] // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30107506 (дата  обращения: 23.03.2022).

3. Сулейменов M.К. Конституция Республики Казахстан и ее влияние на развитие отраслей права. [Электронный ресурс] // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=36882339 (дата обращения: 23.03.2022).

4. A reasonable public servant: Constitutional foundations of administrative conduct in the United States https: by Yong S. Lee with David H. Rosenbloom [Электронный ресурс] // catalogue.nla.gov.au/Record/3599357

5. Барщевский М. Количество судей в составе Конституционного суда не является принципиальным [Электронный ресурс]

// https://tass.ru/obschestvo/7563993?utm_source=ru. wikipedia.org&utm_medium=referral&utm_campaign=ru.wikipedia.org&utm referrer=ru. wikipedia.org (дата обращения: 04.04.2022).

6. Зиманов С.З. Законы и критерии их эффективности. - С. 15-19 /Сборник материалов международной научно-практической конференции, которая состоялась 30 ноября 2001 года «Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы». - Астана, 2002. - 645 с.

7. Сарпеков Р.К. О современных новеллах организации института научной правовой экспертизы в Республике Казахстан. / Вестник Института законодательства и правовой информации, № 4 (67), 2021. - С. 13-20.

8. Коряк А. Зарубежный опыт правового регулирования наказаний в виде обязательных, исправительных и принудительных работ [Электронный ресурс] // Режим доступа:

https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-pravovogo-regulirovaniya-nakazaniy-v-vide-obyazatelnyh-ispravitelnyh-i-prinuditelnyh-rabot (дата обращения: 01.04.2022).

9. Сарпеков Р.К. В интересах гражданина и общества /Казахстанская правда, № 78 (29705) от 26.04.2022 г.