Антикоррупционная экспертиза – профилактика коррупции или бизнес? (Кысыкова Гульнара, эксперт реестра антикоррупционной экспертизы)

19.05.2023

Антикоррупционная экспертиза – профилактика коррупции или бизнес?

Предполагается, что антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов является одним из видов профилактики совершения коррупционных правонарушений, а также должна способствовать исключению условий совершения коррупции. Находя в тексте проекта норму, позволяющую государственным структурам использовать ее в личных корыстных интересах, либо провоцирующую граждан на дачу взятки, эксперт раскрывает коррупционные риски принимаемого правового акта (закона, постановления, приказа и т.д.).

Однако, эффективность антикоррупционной экспертизы зависит не только от методологии работы эксперта. В настоящее время качество экспертных заключений и как следствие эффективность экспертизы в целом зависит от проводимой политики уполномоченного органа.

Напомним, что заказчиком антикоррупционной экспертизы назначено Агентство по противодействию коррупции, которое ежегодно объявляет конкурс государственных закупок для определения координатора экспертизы. Координатором может являться научная организация или университет. Требования к координатору в технической спецификации определяет Агентство. После подведения итогов госзакупок, координатор, как ответственная организация принимает от госорганов проекты правовых актов, перенаправляет проекты экспертам, получает от экспертов заключения и выдает их госоргану.

И все бы ничего, но роли между Агентством, как заказчиком экспертизы, научной организацией или университетом, как координатором, и экспертами распределены таким образом, что существующая система антикоррупционной экспертизы в большей степени напоминает не меру профилактики коррупции, а коммерческую возможность для научных организаций и университетов.

В целях «заполучить» финансирование и бюджет, выделенный для проведения экспертизы, потенциальные поставщики (научные организации и университеты) максимально используют право демпинга.

Например, на 2023 год на проведение антикоррупционной экспертизы в бюджете заложено 857 856 249.99 тенге. Как видим из протокола госзакупок все поставщики снизили цену практически вдвое:

* https://goszakup.gov.kz/ru/announce/index/8950561?tab=protocols

Сумма закупки на 2021 год, указанная на портале государственных закупок, - 2 417 901 488.10 тенге (ноябрь 2020 года).

* https://goszakup.gov.kz/ru/announce/index/5163342

Цена поставщика НАО «КазНУ имени Аль-Фараби» на 2021 год равнялась 1 571 635 968 тенге. Конкурс из одного источника.

* https://goszakup.gov.kz/ru/announce/index/5337450?tab=protocols

То есть за период с 2020 года по 2023 год динамика бюджета на антикоррупционную экспертизу снизилась с 2,4 млрд тенге до чуть более 0,4 млрд тенге.

Соответственно возникает вопрос, как же при таком демпинге и регулярном уменьшении суммы финансирования координатор может получить прибыль?

Второй вытекающий из этого вопрос, влияет ли шоковое падение финансирования на профилактическую функцию экспертизы?

Можно предположить, что, только ради причастности к антикоррупционной деятельности научные организации и университеты так щедро опускают цену в глубокий демпинг и ни один из поставщиков не рассчитывает на прибыль. Глядя на сложившуюся картину, допускаем, что поставщики спонсируют экспертизу, выделяя собственные дотации на ее проведение. Но для любого поставщика антикоррупционная экспертиза является в первую очередь, коммерческим проектом с высокой маржинальностью, что заставляет поставщиков так отчаянно бороться за статус координатора.

Также заметим, что с 2020 года по 2023 год не было существенных изменений в количестве проектов, которые проходят антикоррупционную экспертизу. Так что нельзя сказать, что из-за объективного сокращения объема работы уменьшился бюджет. Не стоит забывать про инфляционные процессы, которые не берутся в расчет.

Так, из технической спецификации конкурсной документации госзакупок 2021 года:

«Срок оказания услуг – с 1 февраля по 31 декабря 2021 года.

Порядок определения стоимости проведения научной антикоррупционной экспертизы устанавливается Поставщиком из расчета не менее 6000 проектов НПА до конца 2021 года».

* https://goszakup.gov.kz/ru/announce/index/5337450?tab=documents

Из технической спецификации конкурсной документации госзакупок 2023 года:

«Срок оказания услуг – с момента вступления договора в силу по 31 декабря 2023 года.

Порядок определения стоимости проведения научной антикоррупционной экспертизы устанавливается Поставщиком из расчета 7400 проектов НПА до конца 2023 года».

* https://goszakup.gov.kz/ru/announce/index/6446175?tab=protocols

Позволяет поставщикам смело демпинговать пункт 15 Правил проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 июля 2020 года № 451 «О некоторых вопросах проведения научной антикоррупционной экспертизы», который гласит:

«15. Стоимость проведения научной антикоррупционной экспертизы определяется координатором исходя из объема проекта нормативного правового акта и сложности экспертизы. При этом данные о стоимости проведенной научной антикоррупционной экспертизы конкретного проекта нормативного правового акта размещаются на официальном интернет-ресурсе координатора».

Исходя из данной нормы поставщик, выигравший конкурс, рисует схему распределения бюджета между участниками антикоррупционной экспертизы, то есть между собой и экспертами.

Отметим, что эксперты не являются трудовым ресурсом поставщика. Они ежегодно перезаключают гражданско-правовой договор с поставщиком-победителем конкурса госзакупок. При этом поставщик может по своему усмотрению выбирать с кем из экспертов и на какой срок заключит договор. Подобная ситуация, конечно, сама является достаточно коррупционной.

Кроме того, в технической спецификации конкурсной документации госзакупок указано:

«При необходимости Поставщик по согласованию с Заказчиком проводит конкурсный отбор экспертов для проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в соответствии с приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции от 12 августа 2020 года №255.».

Каким образом и по каким признакам определяется необходимость проведения конкурса экспертов остается загадкой. И при желании попасть в Реестр экспертов, вам нужно ожидать констатацию «необходимости» со стороны поставщика и Агентства.

Но вернемся к механизму распределения финансов за антикоррупционную экспертизу.

Для понимания справедливости распределения средств, необходимо понять, на сколько затратный процесс организации экспертизы для поставщика?

Организация проведения антикоррупционной экспертизы максимально автоматизирована, следовательно у поставщика должны отсутствовать значительные расходы на канцелярию, почтовые отправления заключений экспертизы и проектов. Вместо этого затратной может быть приобретение или аренда, а также обслуживание информационной системы «Сараптама».

Выдержка из технической спецификации конкурсной документации госзакупок: «В целях обеспечения удобства и структурирования обрабатываемых данных Поставщик должен обладать информационным ресурсом обеспечивающий автоматизацию бизнес-процессов распределения проектов НПА, доступ к информации в режиме 24/7, соответствующим необходимым требованиям законодательства по информационной безопасности согласно техническим требованиям, отраженным в приложении к технической спецификации».

* https://goszakup.gov.kz/ru/announce/index/8950561?tab=documents

Здесь также возникает вопрос относительно наличия конкуренции среди производителей информационной системы, поскольку несмотря на ежегодную смену поставщиков услуг (КазНУ Аль-Фараби, КазГЮУ, НИИ государства и права, Академия государственного управления), у каждого в пользовании информационная система от одного и того же разработчика. Имеется ли в данном случае признаки монопольного положения разработчика ресурса и каковы последствия единственного разработчика такого ресурса на рынке экспертизы?

Можно предположить, что хоть и опосредованно, но за бюджетные деньги покупается один и тот же, по сути, ресурс, но через разных координаторов. Не эффективнее ли Агентству заказать разработку собственного информационного ресурса, который будет передаваться поставщику-победителю?

Также очевидны затраты на оплату труда некоторого количества переводчиков, корректоров и сотрудников, перенаправляющих проекты и заключения. Конечно, можно написать затраты на аренду офисов, интернет-услуги, содержание филиалов и прочее, прочее. Однако, по факту вышеуказанные лица в большинстве случаев могут осуществлять деятельность (возможно так и есть) удаленно (онлайн), что не предполагает затраты на содержание помещений и т.п. Не исключено, если работники или часть из них, как и эксперты работают на основании гражданско-правового договора.

В целом нет открытых данных по затратам поставщиков. Поэтому заметим, что выводы о коммерческой выгоде строятся, исходя из ожесточенного демпинга между всеми конкурсантами.

Помимо расходов поставщика и прибыли, бюджет рассчитан на оплату услуг экспертов. При этом в «нормативке» или в технической спецификации конкурсной документации госзакупок отсутствует обязательный минимальный размер бюджета, который должен уходить на оплату экспертам.

Таким образом, распределение полученных финансовых средств за каждый проект между поставщиком и экспертом производится по усмотрению поставщика. В связи с чем, поставщик по согласованию с Агентством, решая какая часть бюджета уйдет на оплату экспертам, а также при минимизации прямых расходов на организацию экспертизы, может иметь прибыль даже при существенном демпинге. Поскольку в конечном итоге сумма демпинга компенсируется через снижение оплаты экспертам, а не на прибыли поставщика.

Автором через ресурс https://eotinish.kz/ направлялся запрос в адрес Агентства относительно процесса согласования методики определения стоимости, а также распределения бюджета между поставщиками и экспертами. В своем ответе Агентство указывает на гражданско-правовые отношения между поставщиком и экспертом, не раскрывая какую-либо информацию. Попытки взаимодействия с Агентством показывают максимальное дистанцирование уполномоченного органа от вопросов, касающихся антикоррупционной экспертизы.

Методика определения стоимости 2023 года содержит следующие коэффициенты оплаты:

Поставщик за каждый проект вне зависимости от его сложности, наличия или отсутствия рекомендаций получает гарантированные 20 000 тенге. Даже при условии признания антикоррупционной экспертизы некачественной либо некачественного перевода, срыва срока предоставления заключения и других обстоятельств поставщик получает 20 000 тенге. Данная сумма не оспаривается и не подлежит сокращению.

Иная ситуация по расчету стоимости услуг экспертов. Эксперт гарантированно может получить за проект закона 10 350 тенге, за проект центрального органа - 6900 тенге и проект местного органа – 3450 тенге.

Напоминаем, поставщик получает 20 000 тенге за организацию документационного оборота и перевода заключения. Должностные лица поставщика не подписывают заключения, не берут ответственность за его содержание. Эксперт же изучает, анализирует проект, составляет заключение и подписывает его. При этом сумма оплаты в разы ниже.

В данном случае поставщик выигрывает в том, что большая часть проектов относится к категории «проекты местных органов» с оплатой эксперту 3450 тенге. Такие проекты разрабатывают все областные и районные центры, вплоть до акимов поселков и сел. В сравнении с ними объемы проектов центральных органов за 6900 тенге и тем более законопроектов за 10 000 тенге в разы и разы меньше. Поэтому возможно соотношение по гарантированным суммам оплаты 1:4 или 5 000 тенге к 20 000 тенге.

Здесь возникает уместный вопрос, почему поставщик за законопроект и за решение акима поселка получает 20 000 тенге, тогда как оплата эксперта имеет градацию от 10 000 тенге (за законопроект) до 3 450 тенге (за решение акима)?

Отметим, что расчеты, прогнозы, соотношение бюджета между поставщиком и экспертами, другие критерии, объясняющие вышеобозначенные цифры не публикуются и не раскрываются ни поставщиками, ни Агентством. При этом экспертам не предоставляется право внесения предложений по вопросу формирования методики стоимости. Вернее, эксперты могут вносить предложения, но учитывать их поставщик не обязан.

Из вышеизложенного следует, что через возможность самостоятельного утверждения порядка определения стоимости экспертизы как для себя, так и для экспертов поставщиком нивелируется сумма демпинга.

Помимо гарантированной базы для эксперта методика оплаты содержит коэффициенты за рекомендации, сформулированные экспертом. Именно наличие такого коэффициента позволяет Агентству и поставщику утверждать о справедливости распределения оплаты между поставщиком и экспертами. Но в таком коэффициенте имеется серьезный подвох, который не позволяет уровнять соотношение оплаты поставщика и экспертов.

Согласно методике определения стоимости, эксперты получают за каждый выявленный коррупционный фактор в законопроекте – 15 000 тенге, в проекте центрального органа - 11 250 тенге, в проекте местного органа – 7 500 тенге.

Однако, в методике определения стоимости установлена следующая оговорка: «Оплате подлежат рекомендации экспертов по выявленным коррупционным факторам и рискам, которые были приняты и учтены разработчиками проектов НПА после получения заключения научной антикоррупционной экспертизы. Факт принятия и учета разработчиком проектов НПА рекомендаций экспертов устанавливается по итогам рассмотрения писем-обоснований разработчиков проектов НПА, направляемых Координатору в соответствии с пунктом 32 Правил проведения научной антикоррупционной экспертизы, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 16.07.2020 года № 451.».

Обозначив такую оговорку, поставщик минимизирует количество рекомендаций, за которые экспертам произведут оплату. В большинстве случаев, госорганы не направляют письма, а если направляют, то указывают о непринятии рекомендаций. При этом обоснования непринятия могут отсутствовать либо быть достаточно спорными. Например, госорган может написать в письме «Рекомендации не принимаем», на этом все.

Отмечаем, что госорганы направляют проекты на антикоррупционную экспертизу не по собственной инициативе, и не в целях проанализировать проект на коррупционные риски. Проекты направляются только по причине требования Закона Республики Казахстан «О правовых актах». Навряд ли бы проекты направлялись на экспертизу в добровольном порядке. Как следствие, у госоргана отсутствует какая-либо мотивация принимать рекомендации проекта. Особенно в случаях, когда коррупционные риски были внедрены должностными лицами намеренно.

При этом следует отметить, что оплата за рекомендации отсутствует даже при фактическом отражении рекомендаций эксперта в принятом правовом акте. Например, после согласования проекта со всеми уполномоченными органами разработчик будет вынужден принять рекомендации эксперта, но направив ранее письмо непринятия рекомендаций, оплата эксперту производиться не будет.

Автором также направлялся запрос за разъяснением такой ситуации в адрес Агентства. Как ранее указывалось, в ответе отсутствует разъяснение механизма.

В целом существующий подход к определению стоимости экспертизы наиболее выгоден поставщику, поскольку благодаря низкой гарантированной ставки оплаты экспертам (3450 тенге за проект местного органа), отсутствию у экспертов мотивации отражать рекомендации, и гарантированной собственной базовой ставке в 20 000 тенге, позволяет выйти в прибыль даже при снижении закупочной суммы вдвое.

Подобные подходы к распределению финансов, выделяемых на экспертизу, приводит к выводу о формальности антикоррупционной экспертизы. Распределение бюджета, актирование работ, расчеты порядка оплаты являются закрытыми. При продолжении, полагаем целесообразным полную отмену антикоррупционной экспертизы, поскольку ни один из участников не заинтересован в эффективном выявлении коррупционных рисков (орган-разработчик, поставщик, эксперты).

Кысыкова Гульнара – эксперт реестра антикоррупционной экспертизы