Отзыв о документе «Основные направления государственной политики в сфере оказания юридической помощи»,

разработанный Республиканской коллегией адвокатов

Сулейменова Г.Ж., профессор Высшей школы права «Әділет» КОУ, адвокат Алматинской городской коллегии адвокатов,

 член Научно-консультативного совета при Верховном Суде Республики Казахстан, член Экспертного совета Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан

23 апреля 2025 г. состоялось заседание Экспертного совета Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан, на котором был  обсужден  представленный Республиканской коллегией адвокатов  (далее - РКА) документ: «Основные направления государственной политики в сфере оказания юридической помощи» (далее - Документ), который  состоит из введения, пяти разделов, подразделенных на  17 подразделов и заключения.

Документ вызвал полярные мнения среди участников, особенно в части предложения об объединении адвокатов и юридических консультантов в одну организацию — адвокатуру. Это свидетельствует о спорном и неоднозначном характере документа. Особо весомым стало четкое и емкое замечание председателя Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан, доктора юридических наук, профессора  Игоря Ивановича Рогова, определившее суть обсуждаемой проблемы (об объединении адвокатов и юридических консультантов в одной организации - адвокатуре), справедливо отметив,  что  не прозвучали ответы на ключевые вопросы: кого не устраивает действующая система, кто недоволен оказываемой юридической помощью, чем это вызвано,  в чем будет заключаться выигрыш от такого объединения?

Как сам Документ, так и прозвучавшие в ходе обсуждения мнения участников Экспертного совета свидетельствуют о наличии целого ряда нерешённых вопросов, как на уровне концепции, так и в аспекте практической реализации. Наиболее значимыми из них являются,на мой взгляд,  следующие:.

Во Введении  обозначена проблема с ссылками  на Конституцию и Концепцию правовой политики, заявляется о необходимости масштабной реформы, однако не приведена достаточная аналитическая аргументация:  нет конкретных данных, в т.ч. статистических, которые бы наглядно иллюстрировали масштабы проблемы  (например, о количестве обращений, жалоб, успешности оказываемой юридической помощи,  конкретных примерах, сравнительный анализ, прогнозы, возможные риски и т.п.), которые бы иллюстрировали необходимость решения поставленных  проблем.

Введение представлено больше как декларативные, не конкретизированные утверждения, чем как аналитическая постановка целей, задач и прогнозирования предлагаемой реформы именно в сфере оказания юридической помощи (например, на стр. 2 Документа указанные цели  носят обобщенный, не конкретизированный характер). Ввиду этого снижается убедительность содержания всего Документа в целом и вызывает сомнения в актуальности предлагаемой реформы, необходимости реформирования системы оказания юридической помощи.

 В этой связи возникает и вопрос о том, в какой мере государство вправе определять судьбу адвокатуры, которая, согласно международным стандартам, является независимым институтом гражданского общества ? Ответ на этот вопрос дает анализ  ряда международных актов.

 Так, согласно международным стандартам, регламентация внутренней структуры, дисциплины и дисциплинарной ответственности и самоуправления адвокатуры должна оставаться в компетенции самой профессиональной среды. Государство, безусловно, вправе формировать политику в части основ организации и деятельности адвокатуры, в т.ч., лицензирования, гарантированной юридической помощи, цифровой инфраструктуры, стандартов  доступности и качества юридической помощи гарантии защиты прав  субъектов получения юридической помощи и т.д.

 Анализ международной практики подтверждает, что вмешательство государства в вопросы внутреннего регулирования адвокатской деятельности противоречит фундаментальным международным стандартам. Например, такие международные акты, как:

· Основные принципы, касающиеся роли юристов (1990 г.),

·      Принципы и руководящие положения ООН, касающиеся доступа к юридической помощи в системах уголовного правосудия (2012 г.),

·      Стандарты независимости юридической профессии (1990 г.);

- Общие принципы для сообщества юристов (2006 г.);

·      Международные принципы поведения юридической профессии (2011 г.) и др.

  Эти международные акты:

-  обязывают государства обеспечивать свободу объединения адвокатов и их защиту от вмешательства;

— подчёркивают, что регулирование должно осуществляться независимыми органами, свободными от влияния исполнительной власти;

- устанавливают право адвокатов  на свободное объединение в независимые организации и др. правила, определяющие принципы самоуправления и независимости  юридической профессии и т.д.

Тем самым,  международные акты  исходят из презумпции, что:

- адвокатура должна быть независима от государственной власти и ее органов;

- управление профессией должно осуществляться адвокатами через демократически избранные органы, причем избранные самими адвокатами, а не через их делегированных представителей;

Поэтому любые попытки регулировать адвокатскую деятельность, используя ресурсы государства, включая принудительное объединение, изменение структуры управления или дисциплинарной ответственности адвокатов, могут рассматриваться как нарушение международных обязательств.

Ввиду сказанного, именно международные  стандарты должны служить основой для реформ в сфере юридической помощи и быть учтены при разработке национальной политики в этой сфере.

Поэтому вопросы регламентации внутренней организации адвокатуры  должны регулироваться через самоуправление адвокатов, а не вертикальную структуру с участием госорганов. Безусловно, что к ведению государства должно быть отнесено формирование политики в сфере юридической помощи, но при этом не вторгаясь в сферу  независимости адвокатуры и ее права на самоуправление.   

Тем самым государство не должно решать вопросы вместо самой адвокатуры, но вправе и обязано создавать основы, границы, ресурсы и ориентиры и т.д., оставляя адвокатскому сообществу право на саморегулирование. При этом взаимоотношения государства и адвокатуры должны носить характер партнёрства, где государство обеспечивает основы и условия, а адвокатура — содержание и самоуправление.

Поэтому любая попытка заменить адвокатское саморегулирование административным управлением   противоречит международным стандартам в сфере организации адвокатской деятельности и  повлечет за собой не только доверие к адвокатуре, но и в целом -  к правовой системе.

 Комментарии отдельных  разделов Документа.

1. Анализ текущей ситуации и обоснование необходимости изменений

1.1 Текущее положение профессионального судебного представительства

Утверждение в документе,  что осуществление юридической помощи адвокатами и юридическими консультантами «является крайне редким в мировой практике и создал значительное число проблем» (стр. 3 Документа) не выдерживает критики.

На  самом деле во многих странах существует  разделение профессий или допуск к оказанию юридической помощи не только для адвокатов  (например, в США, Великобритании, Австралии, Нидерландах и др.), т.е. разделение функций между адвокатами и другими профессионалами в юридической помощи — не уникально, а вполне распространено в международной практике, т.е. не являются редкостью, а представляют собой гибкую модель оказания юридической помощи.

Утверждение о том, что ««недопустимо, когда в разных организациях действуют разные стандарты» (стр. 4 Документа), представляется   идеологизированным и не основанным на правовом анализе, поскольку существование разных стандартов   отнюдь не означают  подрыв системы и к доверию к ней, а отражает функциональные различия и специализации в оказании юридической помощи. При этом неравенство стандартов заключаются не по отношению к гражданам, а по отношению к самим юристам - адвокатам и юридическим консультантам, что является вполне обоснованным. Настоящую же угрозу представляет не само различие, а некачественное оказание юридической помощи, отсутствие прозрачности и взаимного контроля.

Поэтому такое утверждение представляет собой, на мой взгляд,  упрощённую и идеологизированную формулировку, которая не соответствует ни международной практике, ни логике правового регулирования, поскольку  оно подменяет системный анализ декларацией, а потому требует существенной корректировки.   

Касательно объединения адвокатов и юридических консультантов на базе адвокатуры.

 Документ предлагает объединить все юридическое сообщество, оказывающее юридическую помощь в адвокатуру. Но при этом игнорируются собственные проблемы РКА: отсутствие прямого членства, низкий уровень прозрачности, закрытость деятельность органов РКА и др. Без модернизации самой РКА объединение не только преждевременно, но и создает угрозу рисков.

  1.2. Зарубежный опыт регулирования

Обзор стран, представленный в Документе, демонстрирует тенденциозность: представлены только государства с монополией адвокатов на судебное представительство. Не анализируются страны с гибкими моделями (например, Великобритания (с разделением солиситоров и барристеров (при определённых условиях солиситоры также могут получить статус солиситора-адвоката, что фактически уравнивает их с барристерами в правах на судебное представительство); США — с разнообразием форм юридической практики, а также Сингапур, Канада и др.).

Между тем, объективность и аналитическая ценность сравнительного анализа во многом зависят от его полноты. Сравнительный анализ утрачивает убедительность, если опирается исключительно на выборочные примеры. Для репрезентативности и объективности он должен охватывать широкий круг стран и моделей.

При этом, красной нитью через весь Документ проходит тезис о том, что адвокат обладает публично-правовым статусом (что является ошибочным,  поскольку  адвокаты  участвуют в реализации публично-правовой функции и связаны договорными отношениями с частными  лицами, за исключением оказания ГГЮП), а консультанты - это  предприниматели. Но игнорируется, что в действительности  юридические консультанты  также оказывают не менее качественную юридическую помощь.

Также не представлена критика самой адвокатуры, включая формализм РКА, слабую вовлеченность адвокатов в самоуправление.

Особо  следует обратить внимание на неподготовленность РКА к объединению с юридическими консультантами.

Одним из ключевых рисков предлагаемой реформы является неподготовленность РКА к объединению с юридическими консультантами на данном этапе. Этот процесс представляется не как результат зрелого институционального, эволюционного развития, а как административное решение, навязываемое сверху.

Во-первых, сама РКА в её текущем виде страдает от серьезных структурных проблем:

- отсутствие прямого членства адвокатов как физических лиц в РКА, что подрывает принципы самоуправления и равенства в правах всех адвокатов, а также противоречит международным стандартам о непосредственном, прямом членстве адвокатов;

— уровень доверия со стороны самих адвокатов к деятельности  органов РКА, как представляется, нельзя назвать высоким;

 — отсутствие прозрачных и открытых процедур формирования   органов РКА и прозрачности, открытости  ее детальности для адвокатов;

— низкая отчетность и замкнутость Президиума. По сути   наблюдается тенденция к усилению замкнутости РКА, ее бюрократизации и построения общения с адвокатским сообществом по вертикали.

Во-вторых, инфраструктура РКА не готова к резкому увеличению нагрузки. Объединение с 12 000 консультантами почти существенно увеличит объем задач, включая, например:

 - регистрацию и верификацию новых членов;

- адаптацию всех к единым стандартам;

- разрешение профессиональных споров   вступивших в коллегии юридических консультантов;

- организацию повышения квалификации и др.

Поэтому без модернизации РКА это создаст управленческий и организационный коллапс.

В-третьих, объединение должно происходить эволюционным путем.  А принудительный характер реформы вступает в противоречие с принципами свободы объединений и профессиональной автономии, что однозначно  гарантировано пунктом 1 статьи 23 Конституции РК: «Граждане Республики Казахстан имеют право на свободу объединений». Вместо доверительного процесса, свободы объединений и консолидации предлагается навязывание нового статуса, что может вызвать сопротивление  и рост конфликтов.

2. Касательно других подразделов Документа

2.1 Подготовка и принятие изменений в законодательство

Предлагается внести масштабные изменения сразу в несколько кодексов. Однако не проведён анализ и прогнозирование возможных правовых коллизий и переходных рисков. Также не описаны процедуры защиты прав тех консультантов, которые не желают переходить в адвокатуру.   Не описаны конкретные механизмы реализации.

2.2 Гармонизация профессиональных требований

Раздел декларативен: заявлены цели, но не указано, кто, как и на каких основаниях будет разрабатывать и утверждать новые стандарты. Не сказано, как будет оцениваться соответствие квалификации, какие меры будут применяться при несоответствии, и каким образом будет обеспечена независимость оценки.

2.3 Обеспечение соблюдения международных стандартов и опыта

Ссылки на международные принципы, как на зарубежный опыт  реформирования, также  использованы избирательно. Документ не приводит ни одного примера международной критики существующей казахстанской модели, хотя такие замечания есть (например, со стороны БДИПЧ ОБСЕ). Также не прогнозированы   возможные негативные последствия переноса моделей других стран без учета особенностей нашей национальной правовой системы. 

3.1 Общественное информирование о ходе реформы

Не раскрыт механизм обратной связи с профессиональным юридическим сообществом. Не указано, какие именно предложения от юристов уже были получены, как и в каком формате проводилось обсуждение (и вообще - проводилось ли оно), как они были учтены, будет ли создана платформа для регулярного диалога. Пассивное информирование без активного взаимодействия и двусторонней связи способно вызвать непонимание и сопротивление.

3.2 Социально-экономическая поддержка участников реформы

Документ признаёт необходимость поддержки, но при этом игнорируются ключевые аспекты: кто будет компенсировать расходы, предусмотрено ли субсидирование, какие налоговые режимы будут действовать? Указано, что юридические консультанты теряют право работать по льготной системе налогообложения, но не описано, чем это будет компенсировано.

4.1 Создание единой обновленной структуры адвокатского самоуправления

Проблема структуры РКА упомянута вскользь. Не раскрыты механизмы реформирования самой организации, отсутствует критика существующей модели, в которой адвокаты не являются непосредственными членами. Без изменения модели органов управления любое объединение приведёт лишь к расширению существующих недостатков,  их увеличению, о которых мной указано выше.

4.2 Обеспечение равного доступа к профессии и переходный период для вступления юридических консультантов в адвокатуру

В этом подразделе предлагается упрощённый порядок перехода юридических консультантов в адвокатуру, но не описано, как будет предотвращаться формальный вход -  когда в адвокатуру вступят лица без должной подготовки. Также не исследован вопрос о механизме организации такого перехода, о том, как избежать дискриминации новых членов в  адвокатуре (например, участие в органах коллегий может остаться только у адвокатов, поскольку для избрания в эти органы необходимо, как правило, не менее 5-ти лет адвокатского стажа).

4.3 Развитие форм организации адвокатской деятельности

Документом  предусмотрены разные формы — от индивидуальной до партнерской. Однако не дан анализ взаимодействия этих форм с налоговым и гражданским правом, нет анализа рисков, включая имущественные последствия и ответственность.

4.4 Несовместимость предпринимательства с публично-правовой деятельностью судебных представителей 

Документ резко противопоставляет адвокатов и предпринимателей, что выглядит идеологически, но не аналитически с  правовой точки зрения. Юридические консультанты представлены как коммерсанты, для которых цель - ориентация на прибыль, а адвокаты — как носители  публично-правовой деятельности, исключение  у них меркантильного подхода.   Подход упрощённый, без учета того, что   оплата (гонорар) юридической помощи, оказываемой адвокатами также  производится на договорных началах между адвокатом и клиентом.

4.5 Повышение процессуального статуса адвоката

Предлагаемые  изменения обоснованы, но не описано, почему они не были реализованы ранее и не реализуются в настоящее время, и что мешает их введению даже без реформы объединения. Отдельно не проанализировано, насколько эффективны существующие механизмы защиты прав адвокатов. При этом, совершенно не проанализированы сам процессуальный статус адвоката и в качестве защитника,  и в качестве  представителя.

4.6 Передача функций по допуску в профессию самой адвокатуре

Идея передать лицензирование адвокатуре вызывает вполне закономерный   вопрос: насколько РКА готова к этой функции?  Но в Документе не прописаны гарантии независимости и прозрачности допусков, в противном случае  это может привести  к замене одной  критикуемой формы на другую, которая также вызовет критику. И нельзя не учитывать  возможную угрозу такой передачи функции  от Министерства  юстиции -   это закрытие доступа либо создание препятствий к адвокатской деятельности  для кандидатов, «неудобных», нежелательных для адвокатских функционеров.

4.7 Расширение независимости и дисциплинарная ответственность

 В документе не приведен соответствующий анализ текущей практики дисциплинарных производств и их открытости для самих адвокатов. Каков уровень обоснованности решений? Сколько адвокатов обжаловало дисциплинарные меры?  Сколько судебных решений о признании решений дисциплинарных комиссий незаконными и их отмене? Без статистики и анализа рисков передача всей власти таким комиссиям выглядит как необоснованная централизация.

5.1 Мониторинг внедрения реформы

Документом предусмотрено создание только рабочей группы для наблюдения за реализацией объединения. Но не представлен план-график мониторинга, с указанием ключевых индикаторов, механизмы сбора данных и т.д.  Как будет проводиться аудит эффективности реформы? Кто будет обеспечивать независимость этой оценки?   Ответов на эти вопросы Документ не дает.

5.2 Оценка эффективности реформы

Оценка, как таковая не указана, предусмотрено  лишь, что  «необходимо проводить регулярный анализ качества юридической помощи, по результатам которого планировать корректировки законодательства и профессиональных стандартов на основе сложившейся практики». Но нет сведений  об инструментах  анализа. Не указано, будет ли он базироваться на независимых исследованиях, как будут учитываться отзывы адвокатов, юридического  сообщества  и клиентов, как часто, с какой периодичностью    будет проводиться  указанный анализ. Между тем, без прозрачных критериев эффективность невозможно оценить.

Заключение

Раздел написан с чрезмерно позитивной риторикой, без анализа рисков. Нет упоминаний о возможных негативных последствиях, сопротивлении сообщества, финансовых затратах, управленческих вызовах. Это снижает доверие к представленным выводам.

На основании вышеизложенного  полагаю: 

- если проводить реформы, то - поэтапно;

- до объединения  -  разработать и внедрить стандарты  институциональной готовности   органов РКА   и  привлечь независимых наблюдателей и представителей юридического сообщества к оценке готовности РКА к объединению; 

- объективно исследовать  разнообразие моделей оказания юридической помощи  и  применимость той или иной модели с учетом особенностей правовой системы Казахстана;

- учитывать международные стандарты и не допускать административного вмешательства в адвокатское самоуправление.

Только эволюционный подход, основанный на диалоге, доверии и равноправии, способен обеспечить устойчивое и продуктивное объединение юридических профессий.