Однако в данном случае следует учитывать отсутствие в советском праве основ для существования частной собственности и реализации частного интереса в сфере производства материальных благ, а также то, что, как декларировалось, вся власть в СССР принадлежала народу, а советское государство лишь выражало волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны и было подотчетно народу (ст.ст. 1-3 Конституции СССР 1977 г.). То есть и у государства как собственника средств производства не могло быть каких-то интересов, не совпадавших с интересами и волей советского народа. В связи с этим, или поэтому, в ст. 10 Конституции СССР определенно устанавливался запрет кому бы то ни было использовать социалистическую собственность в целях личной наживы и в других корыстных целях. А ст. 5 Гражданского кодекса Казахской ССР отказывала в охране гражданских прав, если они осуществлялись «в противоречии с назначением этих прав в социалистическом обществе в период строительства коммунизма», требуя от граждан и организаций при осуществлении прав и исполнении обязанностей не только соблюдать законы, но также «уважать правила социалистического общежития и моральные принципы общества...». Примечательно, что, как отмечается в современных исследованиях, за счет этих и других правовых норм в советском гражданском законодательстве требования, обеспечивающие публичный интерес, отражались осознанно и целесообразно.2 Если же мы сегодня допускаем частную собственность на средства производства и право любого субъекта (в том числе и государства) преследовать собственный интерес с получением имущественной выгоды, ничто, однако, не препятствует установлению режима общенародной или публичной собственности в отношении определенной категории имущественных благ, определив ее субъектом казахстанский народ и указав государство в качестве представителя этого народа, уполномоченного управлять этой собственностью и обязанного обеспечивать сохранность и использование соответствующего имущества на благо всего казахстанского общества и каждого гражданина. И поскольку многие из тех объектов, которые действующим казахстанским Законом «О государственном имуществе» отнесены к «имуществу общего пользования», не являются средствами производства (не могут быть таковыми по своей природе или ограничены законом для их использования в качестве средств производства), то есть они не подлежат присвоению и не используются в целях получения и присвоения прибыли отдельными субъектами, то, во-первых, не усматриваются основания для установления в отношении них режима государственной собственности, и во-вторых, не выявляется препятствий в признании этих объектов общественным достоянием и применении к ним режима публичной (не государственной и не частной) собственности. _________________________ 1 См. Сулейменов М.К. Становление и развитие гражданского законодательства Республики Казахстан.... С. 43. 2 См. Яценко Т.С. Гражданско-правовая защита публичных интересов: Монография. / Под науч. ред. B.C. Ема. - М.: Статут, 2016. - 312 с. С. 42 - 44.
11. В этом вопросе заслуживает всесторонней поддержки мнение Скрябина С.В. о том, что есть имущество присваиваемое (частная и государственная собственность) и имущество неприсваиваемое (общественное достояние или публичное имущество). Применительно к последнему он указывает, что «существует категория вещей, изъятых из оборота. Такие вещи в принципе не могут принадлежать ни одному субъекту гражданского права, в том числе и государству. Такую категорию вещей можно... считать общественным достоянием (другое название - публичная собственность). Основное положение концепции публичной собственности, общественного достояния будет заключаться в том, что эта совокупность вещей не может принадлежать никому конкретно, но каждый вправе в определенном порядке и объеме пользоваться указанными вещами для своей пользы. Государство не выступает при этом собственником публичного имущества, а лишь как представитель общества осуществляет контроль за использованием этого имущества другими лицами, определяя правила подобного обращения, защищая и охраняя общественное достояние от противоправного использования, в том числе не по его назначению. Вещи, отнесенные к категории публичных, не могут участвовать в гражданском обороте и находятся в сфере публично-правового регулирования».1 В этой связи, примечателен вывод Яценко Т.С., к которому она пришла в результате исследования «разнообразных по времени принятия источников гражданского права», о том, что данная отрасль права всегда находилась на страже публичных интересов. При этом, если, по ее утверждениям, вплоть до начала XIX в., в гражданском праве отсутствовали «упоминания о государственных или общественных интересах и прямые требования о необходимости соблюдения данных интересов участниками гражданского оборота», а «до середины XX в. гражданско-правовые меры охраны публичных интересов могли применяться лишь в отдельных, строго установленных случаях», то «современное гражданское право существенно расширило сферу их действия».2 В контексте настоящей статьи заслуживают внимания два момента, вытекающих из ознакомления с этой монографией Яценко Т.С. Первый из них связан с вопросом о том, какой субъект является носителем «публичного интереса». Сложилось впечатление, что автор связывает его и с государственными, и с общественными интересами, хотя и выделяет «иные публичные интересы» (не бесспорно относя к ним «интересы персонифицированных групп»: например, потребителей или акционеров публичных АО и даже отдельных субъектов) (Т.С.Я., цит. соч., с. 270). Что, как думается, является не совсем корректным. _________________________ 1 См. Скрябин С.В. Право собственности в Республике Казахстан: Сравнительно правовой комментарий книги Уго Маттеи «Основные принципы права собственности». - Алматы: Дайк-Пресс, 2000. - 304 с. С. 140. Более подробно о классификации собственности и режиме общественного достояния - на с. 137-144 этой монографии. 2 См. Яценко Т.С. Цит. соч. С. 33, 39.
Согласие, однако, вызывает вывод о том, что «государство как участник правоотношений по гражданско-правовой охране публичных интересов «в конечном счете представляет публичные интересы любого уровня» (Т.С.Я., цит. соч., с. 270). Но статус самого государства в различных ситуациях различается, и в этом представляется обоснованной именно позиция Скрябина С.В.:1 действительно, в каких-то обстоятельствах государство выступает равноправным с частными лицами собственником государственного имущества, но в отношении имущества, являющегося общественным достоянием, оно представляет именно общество (неопределенный и широкий круг субъектов, имеющих право использовать это имущество каждый для своей пользы, включая и будущие поколения людей). Второй момент относится к тому, что понимать как публичный интерес, и насколько необходимо закрепить легальное определение этого термина. Еще во введении к своей монографии Яценко Т.С. указывает на необходимость теоретического осмысления этого понятия, поскольку оно находит отражение в действующем гражданском законодательстве (Т.С.Я., цит. соч., с. 19). В данном случае проявляется различие в подходах, принятых в разных правовых системах. В юрисдикциях общего права легальные определения крайне редки (если и существуют), и наличие или отсутствие публичного интереса устанавливается в рамках судебной практики: автор отмечает, что «современная зарубежная судебная практика все активнее использует критерий соответствия поведения публичным интересам для оценки тех или иных действий участников оборота», однако разные суды (в том числе разного уровня) по-разному толкуют содержание этого понятия (Т.С.Я., цит. соч., с. 40). При этом, она явно проводит параллель между понятиями «публичные интересы» и «общественные интересы» и указывает на то, что в Великобритании общественные интересы понимаются как «интересы жителей общины в обеспечении надлежащего качества их жизни».2 Обращаясь же к советскому гражданскому праву и гражданскому праву современной России, Яценко Т.С. подчеркивает традиционное использование соответствующих терминов в содержании правовых норм. При этом, как говорилось, она не особо последовательно отделяет государственный интерес от общественного (Т.С.Я., цит. соч., с. 42 - 46), чему мы находим объяснение, изложенное выше при анализе соответствующих норм советской Конституции 1977 года. В то же время при изложении своих наблюдений и выводов она чаще всего использует понятия «государственные и общественные интересы» вместе, видимо, все-таки усматривая какие-то особенности каждого из них. _________________________ 1 См. Скрябин С.В. Право собственности в Республике Казахстан.... С. 45, 140. 2 См. Яценко Т.С. Цит. соч. С. 40.
С таким подходом можно согласиться, только если в его основе лежит отношение к государству как самостоятельному участнику гражданского оборота со своими интересами в определенных случаях, но применительно к идентификации общественных интересов - признание его в качестве некоего представителя интересов общества или определенной общины (как, согласно вышеизложенному, это применяется в английском праве) для обеспечения надлежащего уровня их благосостояния. В этой связи представляется, что имеется в виду именно интерес общины, когда речь заходит о публичном интересе. Соответственно введение категории публичной собственности обусловлено именно тем, чтобы обеспечить должную степень правовой охраны интересов общества, связанных с объектами, являющимися общественным достоянием. В том числе, чтобы оградить эти объекты и связанные с ними правомерные интересы общины от произвола со стороны государственных органов и государственных чиновников. 12. В свою очередь, объектами публичной собственности целесообразно определить не только перечисляемые / упоминаемые в ст.ст. 6 и 37 Конституции объекты (земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, объекты исторического и культурного наследия, памятники истории и культуры), но и целый ряд других объектов, причисляемых в ст. 10 Закона «О государственном имуществе» к общему имуществу, а также на законодательном уровне закрепить перечни конкретных объектов, не допуская их изменение волей отдельных государственных чиновников и возложив обязанности по управлению такими объектами публичной собственности на государство. Этим достигается два важных момента: (1) доступность и публичная достоверность информации о являющихся публичной собственностью объектах, и (2) исключение принятия решения по вопросам осуществления права собственности в отношении таких объектов в интересах государства или отдельных частных лиц, а также (3) установление обязанности государства обеспечить их сохранение и использование исключительно в интересах и для народа Казахстана, в том числе для будущих поколений. Иными словами, предлагается создание правовых основ для решения судьбы этих объектов, если не непосредственно народом, то с обязательным учетом его мнения в предусмотренных правовых формах, под ответственность конкретных государственных чиновников. В том числе, к объектам публичной собственности представляется целесообразным отнести здания и сооружения, дороги, парки и скверы в населенных пунктах, созданные в исторический период до независимости Казахстана, и создаваемые сегодня в качестве инфраструктуры, необходимой для жизнедеятельности и поддержания надлежащего уровня здоровья и благополучия граждан, для ведения ими предпринимательства и удовлетворения нематериальных потребностей в развитии и правовой охране. 13. В число таких же объектов публичной собственности считаем целесообразным передать все то имущество, которое является общедомовым имуществом в городских многоквартирных домах. Полагаем, что такое решение позволит существенно снизить актуальность тех серьезных проблем в области регулирования и осуществления жилищным прав граждан, которые накопились за эти годы, и которые частично упомянуты выше. Одновременно это позволит создать условия для того, чтобы и уполномоченные государственные органы могли на должном уровне исполнять (и чтобы исполняли!) свои обязанности по организации и проведению мероприятий, направленных на сохранение и эксплуатацию жилищного фонда. В данном случае речь идет о том, чтобы за гражданами признавалось право собственности только в отношении жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах, в которых они проживают или которыми пользуются только в своих собственных интересах, соответственно. В то же время, все общедомовое имущество целесообразно передать в публичную собственность, а управление им возложить на государственные структуры с предоставлением им права и одновременным возложением на них обязанности применять силу принуждения на основании закона с тем, чтобы (1) обеспечить надлежащее содержание дома со стороны всех собственников расположенных в нем помещений, и (2) чтобы эффективно противостоять антисоциальному поведению отдельных жильцов и минимизировать случаи его проявлений за счет применения административно-правовых мер воздействия на нарушителей правил общежития в многоквартирных домах. Выше уже обращалось внимание на констатацию иждивенческого отношения граждан в сфере жилищных отношений. Однако иждивенчество еще не самый главный порок в этой сфере: широкое распространение получили факты нарушений обязанностей по содержанию жилья, обеспечению сохранности жилых помещений и домов, игнорирование прав соседей, конфликты по вопросам использования и поддержания в надлежащем виде общедомового имущества и много разных других проявлений антисоциального поведения граждан. И в решении этих проблем существенное значение имеет не столько установление запретов или ужесточение мер ответственности, сколько кардинальное изменение системы закрепления прав собственности и пользования в отношении, соответственно, жилищ и общего имущества в многоквартирных домах. Только в применении категории публичной собственности в отношении упомянутого общего имущества мы видим перспективы улучшения ситуации и предотвращение в обозримом будущем проявлений социального возмущения. В данном случае заслуживают внимание два наблюдения, отраженные в упомянутой выше монографии Яценко Т.С. В частности, предлагая достаточно кардинальный пересмотр правовых норм о праве собственности на жилища, мы принимаем во внимание ее вывод о том, что развитие регулируемых гражданским правом отношений всегда сопровождается риском того, что их участники будут нарушать публичные интересы, если это покажется им необходимым для удовлетворения собственного интереса, и такая обусловленность антисоциального поведения во многом объясняет неудачи, которые терпит законодатель, закрепляющий с целью охраны публичных интересов новые запреты и ограничения.1 В этой связи мы и предлагаем изменить систему, исключив общедомовое имущество в многоквартирных домах из сферы собственнических интересов их жильцов и возложив на государство действительную ответственность за управление и обеспечение сохранности жилищного фонда. В данном случае необходимо помнить вывод Басина Ю.Г. о том, что жилищная проблема является одной из сложнейших социальных задач, охватывает многие стороны общественной жизни, но полное разрешение этой проблемы возможно лишь как следствие более частных проблем. Среди них он указывал на проблему правильного использования жилья.2 И именно право он называл как все еще остающимся основным орудием защиты жилищных интересов граждан, хотя право и испытывает формирующее воздействие экономических связей. Он совершенно четко выделял в жилищных отношениях явный публичный, именно как общественный, интерес: указывая на то, что «жилищные отношения - это отношения, в которых удовлетворяется постоянная (а не временная) потребность в жилье...», а права и обязанности участников этих правоотношений обеспечивают использование жилых помещений только для проживания, «причем целевой момент такого использования подчеркнут значительно более рельефно», Басин Ю.Г. в то же время утверждал, что содержание этого правоотношения охватывает ряд элементов, имеющих весьма важное значение, но вовсе не включенных в правоотношение...: обеспечение коммунальными услугами, соблюдение правил социалистического общежития, уборка территории и т.п. (Ю.Г.Б., цит. соч., с. 17). А что касается предложения о передаче функций управления общими объектами в многоквартирных домах в сферу реализации государственных функций (оставив за жильцами обязанность надлежащей оплаты соответствующих коммунальных и иных связанных с проживанием в доме услуг, расходов на содержание жилья и накоплений на капитальный ремонт дома), также вполне применимым может быть советский опыт, когда, как также отмечал Басин Ю.Г., в соответствующих жилищных отношениях административные функции управления жилым фондом были отделены от гражданско-правовых правомочий и обязанностей проживающих в них граждан (Ю.Г.Б., цит. соч., с. 92). Конечно же, Ю.Г. Басин высказывался об этих проблемах в условиях социалистического строя и советской власти в СССР и рассматривал преимущественно вопросы жилищного найма в отношении жилых помещений, как правило, являвшихся объектами государственной собственности. Однако возможности закрепления за разными субъектами вещных прав на квартиру и прав на иные объекты (в первую очередь - имущество общего пользования) и, соответственно, раздельного регулирования права на конкретное жилище, права на иное расположенное в многоквартирном доме имущество и обязанностей, связанных с управлением и содержанием жилого фонда не ограничиваются условиями социалистического строя. _________________________ 1 Яценко Т.С. Цит. соч. С. 32. 2 См. Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. - Алма-Ата: Мин-во высшего и среднего специального образования КазССР, КазГУ им. С.М. Кирова, 1963. - 244 с. С. 11-12.
Кроме того, в контексте предлагаемого разрешения складывающейся (а скорее всего, уже сложившейся) неблагоприятной ситуации в сфере жилищных отношений в Казахстане особенности политического строя также не имеют значения, поскольку правила общежития (социалистического ли, капиталистического или иного другого) применяются независимо от особенностей государственно-политического устройства: совершенно обоснованным представляется вывод Ю.В. Виниченко о том, что такие правила формируются в связи с наличием отношений сосуществования людей и связанных с ними потенциальных конфликтов в любом обществе.1 Естественно, в каждом отдельном обществе и на каждом историческом отрезке характер и глубина таких конфликтов различается, но сосуществование граждан согласно определенным правилам является объективно существующим фактором. Принятие же этих факторов во внимание в целях обеспечения общественного благополучия является функцией государства: снова права Ю.В. Виниченко в том, что устанавливая определенные юридические правила по вопросам взаимодействия вынужденно проживающих в соседствующих жилищах (будь то, как представляется, дома на прилегающих земельных участках или квартиры в многоквартирных домах), именно государство предполагается тем субъектом, который должен выявить закономерности его правового воздействия на взаимоотношения соседствующих субъектов, а также факторы, которые определяют характер такого воздействия, в конечном счете отражающийся на соответствующих правовых установлениях (Ю.В.В., цит. соч. С. 5). 14. Вторым же заслуживающим внимание моментом является выявленная зарубежными учеными тенденция, проявляющаяся в том, что «государство умышленно потворствует и всячески содействует снижению интереса к общим делам, поскольку стремится передать как можно больше своих функций и обязанностей в сферу частных интересов». И мы полностью разделяем точку зрения Яценко Т.С. о том, что такой процесс имеет весьма ощутимое негативное последствие.2 На примере развития жилищного законодательства и законодательства о местных представительных и исполнительных органах мы можем наблюдать заметное проявление указанной отрицательной тенденции. _________________________ 1 См. Виниченко Ю.В. Исторические начала соседского права в России: монография. - Иркутск: Институт законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского, 2012. - 84 с. С. 11. 2 См. Яценко Т.С. Цит. соч. С. 18.
А на многочисленных жизненных примерах мы видим и расширяющиеся негативные последствия такого самоустранения государства от надлежащего регулирования жилищных отношений. Если такая тенденция продолжится и не будут приняты меры по устранению ее причин и уже имеющихся последствий, государство в скором времени не сможет обеспечить декларируемые в п. 2 ст. 25 Конституции обязательства по созданию условий для обеспечения граждан жильем. В данном случае мы говорим о том, что законодательство, хотя и предусматривает организацию государственными органами мероприятий по сохранению и надлежащей эксплуатации жилищного фонда (например, п/п. 4-2) п. 2 ст. 10-4 Закона «О жилищных отношениях»), но не устанавливает их конкретные обязанности и ответственность за то, чтобы управление жилищным фондом было эффективным, его содержание было надлежащим, в том числе направленным на его сохранение. Вместе с тем, целесообразно помнить, что установление адекватных правил содержания жилых помещений, добросовестное и точное их соблюдение не только содействует правильной эксплуатации и сохранности жилого фонда, но также обеспечивает жильцам благоприятные условия проживания в квартирах.1 Поэтому в качестве таких рекомендуемых мер в настоящей статье и предлагается введение категории публичной собственности и установление надлежащего правового режима в отношении имущества, составляющего общественное достояние, в том числе и в отношении жилищного фонда в многоквартирных домах в городах и иных населенных пунктах. ___________________ 1 См. Басин Ю.Г., Попов И.И. О жилищных правах советских граждан. - Алма-Ата: Казахстан, 1966. 220 с. С. 50.
25 сентября 2016 г.
Подготовлено для выступления на международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию академика НАН РК, д.ю.н., профессора М.К. Сулейменова, на тему «Гражданское законодательство Республики Казахстан и других постсоветских стран: прошлое, настоящее, будущее» (29 - 30 сентября 2016 года, г. Алматы, Казахстан)
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |