О перспективах создания системы ювенальной юстиции в Республике Казахстан (Г. Сулейменова, профессор, кандидат юридических наук)

О перспективах создания системы ювенальной юстиции
в Республике Казахстан

Г. Сулейменова,

профессор, кандидат юридических наук

Казахстан, разделяя цели и принципы мирового сообщества, оформленные в итоговом документе принятом на 27-й специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей «Мир, пригодный для жизни детей» (Нью-Йорк, 8-10 мая 2002 г.), и в соответствии со ст. 4 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., принимает законодательные, организационные, управленческие и другие меры для реализации норм, определенных указанной Конвенцией. Особую значимость в этом аспекте является активизация деятельности органов государственной власти, связанная с принятием мер по созданию в республике системы ювенальной юстиции. Необходимость создания такой системы обусловлена «ее радикальными идеями, формами и направлениями деятельности» [[1], С. 7], а также рядом факторов:

- обязательствами, которые возложил на себя Казахстан по исполнению норм международного права в соответствии с п.п. 1 и 3 ст. 4 Конституции РК;

- важностью развития института ювенальных судов, что было предусмотрено, как известно, еще 2002 г. Концепцией правовой политики Республики Казахстан [[2]], а теперь - Концепцией развития системы ювенальной юстиции Казахстан на 2009-2011 г.г. [[3]] (далее - Концепция развития ювенальной юстиции);

- целями, предусмотренными Программой «Дети Казахстана» на 2007-2011 годы, утв. постановлением Правительства РК от 21 декабря 2007 г. № 1245 и рядом других законодательных актов.

Анализ указанных и других нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что целями ювенальной юстиции являются:

- создание правовых, экономических, социальных, политических, организационных, финансовых и других условий для успешного функционирования системы жизнеобеспечения несовершеннолетнего и института семьи;

- в обеспечении и защите прав и законных интересов детей, попавших в трудную жизненную ситуацию либо вступивших в конфликт с законом, посредством социально-реабилитационных, профилактических и других мер правозащитной деятельности государства;

- в социально-правовой защите многодетной, неполной, кризисной семьи и социально-экономическом поддержании молодой семьи как основополагающего института казахстанского общества.

Исходя из опыта тех стран, в которых функционирует ювенальная юстиция, можно сказать, что главнейшими ее задачами являются:

- обеспечение прав несовершеннолетнего, как субъекта, гражданских, трудовых, семейных, жилищных, образовательных и других гражданских прав;

- принятие мер для восстановления нарушенных прав несовершеннолетнего с целью создания нормальных условий для его воспитания и развития;

- в случае вступления несовершеннолетнего в конфликт с законом - принятие исключительно индивидуально-адекватных, щадящих мер наказания, с учетом его физического и психического развития, интеллектуального, волевого и нравственного уровня, особенностей характера и темперамента, его социального портрета.

Важной вехой в деятельности государства в этом направлении явилось принятие 19 августа 2008 г. Концепции развития системы ювенальной юстиции, явившейся закономерным результатом проводимого в республике с 2003 по 2006 г.г. пилотного проекта «Ювенальная юстиция в Казахстане», связанного с созданием в республике системы ювенальной юстиции.

Решение о ее создании был принято 17 ноября 2001 г., когда представителями Верховного суда, Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, Администрации Президента Республики Казахстан (далее - РК), Института конституционной и правовой политики (г. Будапешт, Венгрия), неправительственных структур и Фонда Сорос-Казахстан был подписан Протокол о намерениях, которым были определены цели, задачи и принципы пилотного проекта под названием «Ювенальная юстиция в Казахстане».

Решение об апробации такого проекта было обусловлено необходимостью изменения методов работы по уголовным делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними и создания эффективных механизмов соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых. Поэтому основной целью проекта явилось создание и обеспечение специализированной системы правосудия для несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления и выяснить, насколько она приемлема для казахстанской правовой среда и будет ли она эффективной.

Проект начал свою реализацию 17 марта 2003 г. в двух пилотных районах - Ауезовском г. Алматы и Карасайском Алматинской области и продолжался в течение четырех лет по 2006 г. В целях обеспечения реализации проекта и, согласно Протокола о намерениях, в рамках этого проекта были созданы четыре структуры:

1) экспертный совет, состоящий из 10 человек - представителей Администрации Президента, Генеральной прокуратуры, Верховного Суда, Конституционного Совета, центральных аппаратов министерств внутренних дел и юстиции РК. К компетенции указанного совета было отнесено осуществление общего контроля за ходом реализации проекта, разрешение проблемных вопросов и выработка итогового решения по итогам эксперимента;

2) рабочая группа, состоящая из 15 человек Задачами этой группы было обеспечение контроля за исполнением проекта, наблюдение за ходом реализации проекта и оказание содействия для достижения ожидаемых результатов;

3) непосредственные исполнители проекта в количестве 63 человек, из которых 15 сотрудников органов внутренних дел, 5 сотрудников прокуратуры, 6 судей, 2 работника уголовно-исполнительной системы, 15 адвокатов (члены Алматинских городской и областной коллегий адвокатов) и 20 социальных психологов [[4]].

Все исполнители прошли соответствующие курсы обучения по специальным программам, что соответствовало международным стандартам предусматривающим специализацию сотрудников, работающих с несовершеннолетними;

4) администрация проекта, состоявшая из сотрудников и экспертов Института конституционной и правовой политики (г. Будапешт) и Фонда Сорос-Казахстан. Ее основная функция заключалась в организационном обеспечении проекта.

К работе проекта были привлечены также международные эксперты и консультанты - специалисты в области ювенальной юстиции [5].

Четырехлетний опыт реализации пилотного проекта, как отмечено в п. 3 Концепции развития ювенальной юстиции, дал положительные результаты (например, сократилось количество несовершеннолетних обвиняемых, в отношении которых применялась мера пресечения в виде ареста (из 485 несовершеннолетних обвиняемых арест был применен в отношении 68); увеличилось количество дел, по которым уголовное преследование было прекращено в процессе предварительного расследования (в отношении 131 несовершеннолетнего из 345), суды стали чаще применять виды наказаний, не связанных с лишением свободы. Предусмотренная проектом модель уголовного правосудия по делам несовершеннолетних позволила значительно повысить уровень защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства.

Важнейшим результатом явилось то, что с учетом положительных итогов указанного прилотного проекта Концепцией развития ювенальной юстиции, предусмотрено «создание ювенальной юстиции в Казахстане, состоящей из специализированных служб: ювенальной полиции, ювенальной прокуратуры, ювенальных судов, ювенальной адвокатуры, ювенальных уголовно-исполнительных инспекций, социальных психологов и региональных органов по защите прав детей» (п. 3).

Вместе с тем, анализ процесса реализации этого проекта позволил выявить и ряд проблем, которые предстоит еще решить (необходимость обучения ювенальных судей, следователей, прокуроров и т.д.; создание различных служб, социальных работников и социальных психологов, взаимодействие и взаимопонимание между всеми структурами, работающими с несовершеннолетними и т.д.). На наш взгляд, при надлежаще сформированной правовой процедуре, предполагающей организационное, материально-техническое, кадровое обеспечение, становится реальным кардинально изменить ситуацию детей, находящихся в конфликте с законом.

В этой связи, представляется, что первоочередным условием, обеспечивающим успешность проводимой государственной политики в отношении несовершеннолетних должно стать развитие ювенальных технологий в контексте создания системы ювенальной юстиции, которая основана на общеправовой теории прав ребенка и рассмотрение его не как объекта применения к нему различных мер (профилактических, реабилитационных, воспитательных, принудительных и т.д.), а как специального субъекта права.

При создании системы ювенальной юстиции необходимо учитывать и то, что достаточно часто этот вид юстиции связывают только со специализированными судебными органами, рассматривающими дела в отношении несовершеннолетних. Однако в более широком социальном диапазоне система правосудия в отношении несовершеннолетних представляет собой систему защиты и охраны прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, объединяющую вокруг специализированного суда по делам несовершеннолетних различные специализированные службы правоохранительных органов, органы и учреждения системы профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, адвокатуру, общественные и правозащитные организации.

При этом следует иметь ввиду, что система ювенальной юстиции решает не проблемы детей вообще, а конкретную проблему несовершеннолетнего правонарушителя, вступившего в конфликт с законом, в конкретной жизненной ситуации. Поэтому надлежащее функционирование и развитие ювенальной юстиции невозможно вне специальной системы, обеспечивающей ее деятельность, имеющей многоступенчатый характер и охватывать более широкую, чем правосудие, сферу государственной деятельности. В этой связи мы полагаем, что система ювенальной юстиции должна состоять из следующих органов, учреждений и других структур:

I. государственные органы и учреждения:

- Комитет по охране прав детей Министерства образования и науки РК (в качестве координирующего орган);

- специализированные межрайонные суды по делам несовершеннолетних (далее - СДН). В судах второго звена необходимо создать ювенальные составы, которые вместе с ювенальными судьями судов первой инстанции и составили бы систему ювенальных судов в рамках системы судов общей юрисдикции;

- введение должности Уполномоченного по правам несовершеннолетних и его представителей в регионах (областях);

- комиссии по делам несовершеннолетних

- специализированные органы и (или) специализированные подразделения органов и учреждений (юстиции, внутренних дел, здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты, социального обеспечения, опеки и попечительства и др.), деятельность которых связана с вопросами ювенального профиля;

- ювенальные прокуроры, следователи,

- учреждения пенитенциарной системы;

II. органы местного самоуправления;

III. неправительственные некоммерческие организации, занимающиеся социальными, исследовательскими, медико-психологическими, социально-психологическими и другими проблемами работы с несовершеннолетними

IV. ювенальные адвокаты.

Важнейшим принципом системы ювенальной юстиции должен быть провозглашен приоритет судебной защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетнего, а именно: все решения, касающиеся несовершеннолетнего должен принимать только суд по делам несовершеннолетних. В этой связи ювенальную юстицию следует рассматривать, как особую систему правосудия по делам несовершеннолетних, при которой центральное звено — специализированный суд является судом комплексом юрисдикции, тесно взаимодействующий с различными органами, организациями, учреждениями и социальными службами, занимающиеся вопросами ювенального профиля как до того, как несовершеннолетний окажется вовлеченным в судопроизводство, так и после вынесения судебного решения. Процесс реформирования правосудия по делам несовершеннолетних должен иметь конечной целью создание ювенальной системы защиты прав несовершеннолетних, соответствующей международным стандартам. Важно учесть, что социальная насыщенность ювенальной юстиции не может быть достигнута судом без привлечения к участию в процессе специалистов других служб и учреждений.

Правовая основа для создания ювенальной юстиции в республике имеется. Речь идет о международных договорах, ратифицированных Казахстаном, законах и иных нормативных правовых актах. В ходе проводимой в республике судебно-правовой реформы, принят комплекс законов, основной сферой применения которых стали права и интересы детей. Это, прежде всего, Закон РК[1] от 17 декабря 1998 г. № 321-I «О браке и семье»; ЗРК от 13 декабря 2000 г. № 113-II «О детских деревнях семейного типа и домах юношества», ЗРК от 8 августа 2002 г. № 345 «О правах ребенка в Республике Казахстан», ЗРК от 11 июля 2002 г. № 343-II «О социальной и медико-педагогической коррекционной поддержке детей с ограниченными возможностями», ЗРК от 9 июля 2004 г. № 591-II «О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности»; ЗРК от 7 июля 2004 года № 581-II «О государственной молодежной политике в Республике Казахстан» и др.

В целях реализации указанных законов Правительством РК были приняты решения - долгосрочные (например, Программа профилактики правонарушений и борьбы с преступностью в Республике Казахстан на 2005-2008 годы, утв. постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 декабря 2004 года № 1355; Программа «Дети Казахстана» на 2007-2011 годы, утв. постановлением Правительства РК от 21 декабря 2007 г. № 1245 и др.), а также регулирующие правовой статус соответствующих структур, основной функцией которых является работа по определенным направлениям с несовершеннолетними (например, Положение о патронате, утв. постановлением Правительства РК от 9 сентября 1999 года № 1346; Положение о Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Республики Казахстан: утверждено постановлением Правительства РК от 24 мая 2007 года № 415; Положение о специальных организациях образования, утв. приказом Министра образования и науки РК от 27 января 2005 года № 42; Положение о семье в детских деревнях, утв. постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 декабря 2001 года № 1613; Положение об органах опеки и попечительства Республики Казахстан, утв. утверждено постановлением Правительства РК от 9 сентября 1999 г. № 1346 и др.)

Вместе с тем, в целях создания целостной системы нормативных правовых актов, необходима разработка и принятие таких законов, как «Об основах законодательства о ювенальной юстиции в Республике Казахстан», «О специализированных межрайонных судах по делам несовершеннолетних», положение «Об уполномоченном по правам несовершеннолетних», а также внесение соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство (УПК, ГПК, ГК, УИС, Трудовой кодекс, ЗРК «О браке и семье» и др.).

Чтобы эти законы были действенными (ограждали ребенка от экономической, сексуальной и иной эксплуатации) и активизировали противодействие вовлечения несовершеннолетних в преступную и иную антиобщественную деятельность (пьянство, наркоманию, занятие проституцией, попрошайничеством и т.п.), и необходимо введение ювенальной системы, объединяющей усилия различных организаций, позволяющей в рамках закона не только предложить, обсудить, разработать способы и методы предупреждения преступности несовершеннолетних, но и внедрить их в практику, в систему государственной деятельности.

Важный звеном будущей системы ювенальной юстиции должен стать институт пробации (уголовного надзора) [[6]] восстановительного правосудия, медиации.

Формирование и реализация ювенальной политики невозможны и без разработки эффективного ювенального права, как комплексной отрасли современного казахстанского права, отвечающего требованиям нынешней ситуации в стране.

Кроме того, необходимо тщательное изучение имеющегося опыта, как исторического, так и современного зарубежного в тех странах, где действует ювенальная юстиция, в частности судов по делам несовершеннолетних, во избежание повторения ошибок.

Процесс создания ювенальной юстиции необходимо осуществлять поэтапно. При этом на первом этапе следует, на наш взгляд, сконцентрировать усилия на следующих моментах:

1) специализация судей межрайонных специализированных судов по делам несовершеннолетних через закрепление в законодательстве понятия «ювенальный судья» - как лица, исполняющего свои обязанности на профессиональной основе, достигшее возраста 30 лет, имеющее высшее юридическое образование и специальную подготовку в сфере детской психологии и специально наделенное полномочиями осуществлять правосудие по делам, участником в которых является несовершеннолетний и (или) представители его прав и законных интересов;

2) создание условий участия в судопроизводстве в качестве самостоятельного участника, (наряду с законным представителем несовершеннолетнего) официального лица - социального работника, обладающего специальными познаниями в сфере детской психологии, а также социального психолога. Эти лица должны иметь особый процессуальный статус и привлекаться к участию в уголовном судопроизводстве по делам несовершеннолетнего по постановлению ювенального следователя и ювенального суда);

3) обеспечение в полной мере положений ЗРК «О правах ребенка в Республике Казахстан» в части создания подразделений по социальной адаптации и социальной реабилитации несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации, с целью оказания психологической, юридической, социальной, материальной и медицинской помощи данной категории несовершеннолетних, а также введение индивидуальных программ реабилитации несовершеннолетнего в правоприменительную практику (в отношении несовершеннолетних, отбывающих наказание, готовящихся к освобождению, условно осужденных, отбывших наказание и т.д.);

4) усиление роли комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в части внедрения социально-реабилитационных технологий как элемента системы ювенальной юстиции;

5) в судах областных и приравненных к ним судах, а также в Верховном Суде РК необходимо создать ювенальные составы, которые вместе с ювенальными судьями судов по делам несовершеннолетних и составили бы систему ювенальных судов в рамках судебной системы судов;

6) необходимо введение мер, предлагаемых п. 18.1 Пекинских правил, в котором дается перечень мер воздействия, рекомендуемых для применения в странах-членах международного сообщества. Эти мер представляют собой восемь групп, определяемых по их общим целям:

а) постановления об опеке, руководстве и надзоре;

b) пробация;

с) постановления о работе на благо общины;

d) финансовые наказания, компенсация и реституция;

е) постановления о принятии промежуточных и других мер;

f) постановления об участии в групповой психотерапии и других подобных мероприятиях;

g) постановления, касающиеся передачи на воспитание, места проживания или других воспитательных мер;

h) другие соответствующие постановления.

В Комментарии к этому пункту отмечается, что все эти меры успешно применяются в разных правовых системах.

Первые шаги по созданию системы ювенальной юстиции в республике уже сделаны:

- в целях обеспечения координации по реализации Конвенции о правах ребенка на государственном и местном уровнях, включая координационную деятельность между центральными и местными исполнительными органами, а также сотрудничество с неправительственными общественными организациями и другими секторами гражданского общества постановлением Правительства РК от 13 января 2006 года № 36 создан специальный уполномоченный орган - Комитет по охране прав детей Министерства образования и науки РК

- Указом Президента РК от 23 августа 2007 г. № 385 «Об образовании специализированных межрайонных судов по делам несовершеннолетних» в двух городах (гг.г. Астана и Алматы), созданы указанные суды;

- ЗРК от 5 июля 2008 г. № 64-1У ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам специализированных межрайонных судов по делам несовершеннолетних» внесены соответствующие изменения и дополнения в УПК РК, ГПК РК, Кодекс РК об административных правонарушениях;

- в г. Алматы создана специализированная ювенальная юридическая консультация, состоящая из прошедших специальный конкурс адвокатов и социальных психологов [[7]];

- с 1 апреля 2008 г. приказом Министра внутренних дел РК на базе РОВД Бостандыкского РОВД г. Алматы и Алматинского РОВД г. Астаны реализуется проект «ювенальная полиция».

- в аппарате Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан действует специальный сектор по правам детей. В 2006 году началась реализация пилотного проекта «Защита прав ребенка и создание механизмов мониторинга прав ребенка», рассчитанного на создание специальной структуры омбудсмена по правам ребенка в каждом регионе Казахстана. Проект осуществлялся совместно с Правительством Казахстана как части программы сотрудничества на 2005-2009 годы. Ключевыми партнерами данного проекта - 90 представителей Министерства образования и науки, офиса Омбудсмена, местных исполнительных органов, неправительственных общественных организаций, средств массовой информации и 3 тысячи детей в возрасте от 10 до 17 лет;

- Указом Президента РК от 1 февраля 2006 года № 56 создана Национальная комиссия по делам семьи и гендерной политике как консультативно-совещательный орган при Президенте РК

-в целях оказания своевременной помощи детям в решении их проблем, сбора и анализа информации о положении дел в вопросах правовой защиты детей, о степени их информированности о своих правах, распространения материалов о правах ребенка с апреля 2004 года в республике открыты детские общественные приемные.

- Указом Президента РК от 1 июля 2008 г. № 625 создан Совет по молодежной политике при Президенте РК - консультативно-совещательный орган, основными задачами которого являются: выработка рекомендаций оп определению приоритетов, формированию и реализации государственной политики в отношении молодежи, анализ эффективности реализации государственной молодежной политики;

- в целях реализации политики в интересах детей на основе Конвенции о правах ребенка и выполнении пунктов 21-23 рекомендаций Комитета осуществляется взаимодействие государственных органов с международными и неправительственными общественными организациями: с международными организациями системы ООН, а также ЮСАИД, Всемирным банком, Азиатским банком развития, Европейским Союзом и др.), оказывающими содействие в привлечении неправительственных общественных организаций к вопросам охраны прав детей. Все эти организации способствуют внедрению новых технологий, интерактивных методов обучения, проведению исследований при разработке программ, учебных пособий для учащихся и учителей, обучающих семинаров, конференций и форумов.

- совместно с ЮНИСЕФ для достижения международных стандартов в области обеспечения качества жизни, создания среды, доброжелательной к ребенку, реализованы многие программы, проведены заседания, конференции, совещания с участием представителей государственных и негосударственных органов и организаций.

На основании вышеизложенного, становится очевидной, что в Казахстане создана правовая, организационная, материально-техническая база для создания специализированной системы органов и учреждений ювенальной юстиции.

[1] Далее - ЗРК.

[1] Мельникова Э.Б. Ювенальная юстиция. М., 1999. С. 7.

[2] См.: Концепция правовой политики Республики Казахстан: Одобрена Указом Президента РК от 20 сентября 2002 г. № 949 // САПП РК. - 2002. - № 31. - Ст. 336; 2005. - № 30. - Ст. 381.

[3] См.: Концепции развития системы ювенальной юстиции в Республике Казахстан на 2009-2011 г.г.: одобрена Указом Президента Республики Казахстан 19 августа 2008 г. № 646 // Казахстанская правда. - 2008. - 28 августа.

[4] Группа социальных психологов была представлена волонтерами, студентами-психологами, обучающимися на выпускных курсах вузов г. Алматы.

[5] Данные приводятся по: «Информационные материалы по пилотному проекту «Ювенальная юстиция в Казахстане», предоставленные Фондом Сорос-Казахстан консультантам ЮНИСЕФ.

[6] Пробация (англ. probation) - в уголовном праве США, Англии и ряда других стран вид условного осуждения, при котором осужденный помещается на время испытательного срока, установленного судом, под надзор специальных органов; возможен и ряд дополнительных ограничений (не посещать определенных мест, воздерживаться от общения с определенными лицами и т.п.).

[7] См.: Витковская С. Уникальный прецендент, необычный даже для мировой практики // Зангер. - 2006. - № 2.