|
|
|
О некоторых вопросах теории и практики назначения административных взысканий Подопригора Роман Анатольевич Профессор Каспийского общественного университета, д.ю.н.
VI международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 11 апреля 2008 г.)
Очень символично, что тематика конференции связана с вопросами административных правонарушений и взысканий. Еще лет десять назад вряд ли эти вопросы вызвали бы интерес, поскольку потенциальным правонарушителям было гораздо легче заплатить небольшой штраф, чем вступать в сложные юридические процедуры по его оспариванию. В последние годы ученые-административисты, чувствуют все большую востребованность в связи с неоднозначным толкованием норм административного законодательства, спорной правоприменительной практикой, отсутствием опыта разрешения коллизий в административно-правовой сфере. В то же время мы чувствуем не только востребованность, но и критику в свой адрес. Негодующий вопрос об авторах Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) часто остается без ответа. Никто не хочет брать на себя ответственность за такой акт (в отличие, к примеру, от авторов Конституции или Гражданского кодекса). Действительно Кодекс получился очень противоречивым, непроработанным по многим позициям, гораздо более репрессивным по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Многие юристы, бизнесмены, правозащитники увлекшись обсуждением других фундаментальных кодексов, просто упустили из виду КоАП, который казался гораздо менее значимым по сравнению с другими актами. Справедливости ради следует отметить, что противоречивость Кодекса, неоднозначность многих его положений изначально заложены в природе и огромном количестве тех отношений, которые им регулируются. Кодекс очень сложный акт с точки зрения юридической техники. Не случайно он, как правило, принимается позднее других основополагающих кодифицированных актов и не только в связи с распространенным мнением, что правильнее принимать сначала уголовный кодекс, а потом уже Кодекс об административных правонарушениях. Проблема скорее в другом: традиционно тяжело собрать воедино огромное количество правонарушений, не являющихся преступлениями, в публичной сфере, охватить их едиными процедурами, согласовать санкции. Можно вспомнить, что в СССР кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях был 22 марта 1984 года, тогда как Уголовный кодекс Казахской ССР в 1959 г., а Гражданский кодекс Казахской ССР в 1963 г. В постсоветском Казахстан общая часть гражданского кодекса принимается в 1994 году, уголовный кодекс в 1997, а КоАП только в 2001. Причем противоречия и проблемы были очевидны сразу после опубликования акта и введения его в действие. Более того, о них говорили ученые, специалисты задолго до принятия Кодекса. Но условия, в которых готовился Кодекс, не позволяли сделать серьезную теоретическую проработку его концептуальных положений, исключить коллизии с другими нормативными правовыми актами, внутреннюю несогласованность акта. Работа над Кодексом велась долгое время с участием различных рабочих групп (и некоторые предварительные варианты, заметим, были гораздо лучше итогового акта). Несмотря на длительную подготовку КоАП, итоговый вариант Кодекса принимался в спешке, без учета мнения многих ученых и практиков, что дало о себе знать уже вскоре после вступления его в силу. О серьезных проблемах Кодекса свидетельствуют многочисленные поправки, вносимые в КоАП. С момента введения его в действие в 2001 году принято 70 законов, вносящих изменения и дополнения в рассматриваемый Кодекс. Понятно, что административное законодательство, включая законодательство об административных правонарушениях, очень динамично, но такое громадное количество изменений все равно трудно объяснимо. Бесконечное число изменений привело, к примеру, к тому, что некоторое время в КоАП существовали две статьи под одним и тем же номером (см. ст. 177-1). В настоящем выступлении мы не ставим целью выявление и детальный анализ огромного числа противоречий, проблем действующего КоАП. Многие из них обсуждаются среди юристов, на страницах научных журналов и в других средствах массовой информации. Наша задача - обратить внимание на некоторые общие принципиальные вопросы назначения административных взысканий и частные вопросы, применительно к целям и задачам сегодняшней конференции. Прежде чем говорить о частностях, хотелось бы остановиться на отдельных принципиальных моментах, влияющих на привлечение к административной ответственности.
1. Состав административного правонарушения. Вина как элемент состава
Одно из парадоксальных положений КоАП связано с понятием административного правонарушения. Дело в том, что если административным правонарушением физического лица признается виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, то в отношении юридических лиц о вине вообще не говорится. Для объяснения такой несправедливости по отношению к юридическому лицу снова необходимо обратиться к истории. Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях в качестве субъекта административной ответственности определял только физическое лицо. Хотя и в советское время фактически существовала административная ответственность юридического лица в соответствии с другими актами административного законодательства. И вполне нормальным при разработке нового КоАП выглядело желание закрепить фактическое положение вещей в нормативном порядке. Но для этого требовалась серьезная теоретическая проработка вопроса, а не простое исключение важнейшего элемента состава правонарушения. На практике это привело к тому, что вину юридического лица доказывать не надо, что само по себе абсурдно. Поэтому, одно из основных направлений развития законодательства об административных правонарушений видится в разработке нормативных положений о вине юридического лица за совершение таких правонарушений.
2. Ответственность физического и юридического лица за одно правонарушение
Очень критикуемым уже во время обсуждения проекта действующего КоАП выглядело положение пункта 2 статьи 28 о том, что наложение административного взыскания на физическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо. По сути, речь идет о том, что за одно правонарушение может наступить двойная ответственность, тем самым нарушаются основополагающие принципы ответственности, не говоря уже о том, что подобное положение создает благодатную почву для совершения коррупционных правонарушений.
3. Субъекты административной ответственности
В числе лиц, подлежащих административной ответственности, указанных в статье 31, названы юридические лица. Однако сам Кодекс в различных других статьях в качестве субъектов административной ответственности называет филиалы казахстанских юридических лиц, а также структурные подразделения (филиалы и представительства) иностранных и международных некоммерческих неправительственных объединений. Физические лица могут выступать в многочисленных качествах: должностные лица, руководители, работодатели, главные бухгалтеры, что также в определенных ситуациях вносит ненужную путаницу. Вообще, деление субъектов на физические и юридические лица, применяемое, прежде всего, в гражданском праве, в административном праве воспринимается неоднозначно, что показывает тот же КоАП.
4. Вмешательство в сферу частно-правовых отношений.
Одной из особенностей действующего Кодекса является установление публичной ответственности за те правонарушения, которые вытекают из гражданско-правовых отношений. Применение административно-правовых санкций за нарушение договорных обязательств выглядит по меньшей мере неуместным в Кодексе, который посвящен вопросам публичного права. Особенно такое вмешательство ощущается на примерах правонарушений в банковской или страховой сферах. Например, пункт 2 статьи 174 устанавливает ответственность за неосуществление, а равно несвоевременное осуществление страховой выплаты или неправильное выполнение иных условий заключенного договора о страховании. Статья 275 предусматривает ответственность за нарушение условий контракта на недропользование. Понятно, что такой контракт имеет и публичный и частно-правовой характер, но необъяснимо широкое распространение публично-правовой ответственности на любые условия контракта.
5. Виды административных взысканий
Серьезные проблемы на практике возникли с определением видов, размером, порядком исчисления административных взысканий. Самым проблемным видом взыскания, пожалуй, является административный штраф. Порядок исчисления штрафа. В соответствии с пунктом 1 статьи 48 административный штраф налагается в размере, соответствующем определенному количеству месячного расчетного показателя. В отдельных случаях, предусмотренных в статьях особенной части КоАП, размер штрафа выражается:
- в процентах от суммы неисполненного или исполненного ненадлежащим образом налогового обязательства;
- в процентах от суммы неперечисленных (несвоевременно перечисленных) социальных отчислений;
- в процентах от суммы операции, проведенной с нарушением норм законодательства Республики Казахстан,
- в процентах от суммы дохода (выручки), полученного в результате осуществления монополистической деятельности;
- в размере суммы нанесенного окружающей среде вреда.
Заметим, что соответствующая статья Общей части прямо говорит о случаях, предусмотренных Особенной частью. Вместе с тем, статьи особенной части КоАП, забывая про общие положения исчисления штрафов, нередко устанавливают свои правила исчисления штрафов. Особенно характерно такое положение для налоговых правонарушений. Штрафы связываются с суммами расчетов, стоимостью товаров, суммами убытков или налогов, которые на самом деле уплачены. Еще один показательный пример - санкция, предусмотренная в статье 243 КоАП за правонарушение в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов: штраф в размере одной тысячи процентов ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий. Ничего подобного в статье общей части Кодекса, говорящей о порядке исчисления штрафа не предусмотрено, что, по сути, ставит вопрос о неправомерности такого взыскания. В связи с этим требуется серьезная ревизия статей КоАП, которые предусматривают «сложный» порядок исчисления штрафов. Порядок установленный для исчисления штрафов в Общей части не должен изменяться в Особенной части. В противном случае мы имеем противоречия, трудно разрешимые в рамках действующего административного законодательства.
Размеры штрафов. Одна из традиционных характеристик действующего Кодекса связана с его репрессивностью. И следует признать справедливость такой характеристики. Действительно размеры взысканий, в связи с введением КоАП в 2001 г., увеличились в разы, появились новые взыскания, которые, по сути, могут поставить крест на деятельности любой организации.
Граждане и организации особенно остро почувствовали жесткость Кодекса на примере штрафов. Трудно оспаривать эффективность штрафа как меры воздействия на правонарушителя. Опыт других стран показывает, что штраф - очень популярная мера взыскания, часто заменяющая многие другие взыскания или доминирующая в общей системе наказаний. Но нам как всегда не хватает меры. Стремление устанавливать все большие и большие размеры штрафов привело к тому, что административные штрафы по своему размеру могут превышать размеры штрафов по уголовному праву, что, кстати, давно заметили ученые. Если в уголовном праве штраф назначается в пределах от двадцати пяти до двадцати тысяч месячных расчетных показателей, то административный штраф, даже для граждан, может составлять двести месячных расчетных показателей, а для организаций две тысячи и более. То есть размеры административных штрафов могут заметно превышать нижнюю планку уголовных штрафов. Практика показывает, что реальные размеры административных штрафов, налагаемых судами, могут составлять миллиарды тенге. Но тогда возникает сомнение в том, что правонарушение, за которое предусмотрен такой штраф, является административным. Есть определенные признаки, отличающие административные правонарушения от преступлений и одним из таких признаков является общественная опасность. В свою очередь степень общественной опасности определяет характер и жесткость меры взыскания, отсюда - принципиальные различия в сроках или размерах административных и уголовных взысканий. К сожалению, подобные классические положения юридической ответственности забываются или не учитываются разработчиками различных актов. Существует, может быть не совсем правовое, объяснение сложившейся ситуации. Решение многих экономических, политических, социальных проблем в последнее время видится в усилении ответственности: увеличении размеров взысканий, распространение круга субъектов ответственности. Но усиление ответственности может привести к негативным результатам: ограничение активности, непрозрачности деятельности, использовании коррупционных инструментов. Поэтому не менее важным является обеспечение неотвратимости наказания, повышение правовой культуры, создание качественных актов, использование неюридических рычагов воздействия на участников общественных отношений.
Приостановление или запрещение деятельности или отдельных видов деятельности юридического лица.
Новая санкция появилась в КоАП 2001 г. Проблемы, главным образом, связаны с запрещением деятельности. Запрещение по КоАП означает ни что иное, как ликвидацию юридического лица. Вообще-то, вопросы прекращения юридической личности в соответствии с современным казахстанским законодательством относятся к сфере гражданского права (см. статью 49 Гражданского кодекса Республики Казахстан, которая, кстати, в качестве одного из оснований для принудительной ликвидации юридического лица называет совершение правонарушения). По действующему КоАП и в соответствии с одним из нормативных постановлений Верховного Суда (нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 26 ноября 2004 года № 18 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях»), юридическое лицо может быть ликвидировано в порядке административного судопроизводства, если статья КоАП предусматривает соответствующую санкцию либо в порядке гражданского судопроизводства, если юридическое лицо совершило правонарушение, но статья КоАП не предусматривает санкцию в виде запрещения. В таком варианте налицо смешение гражданско-правовых и административно-правовых институтов. Мы уже пропускаем вопрос о двойной ответственности за одно правонарушение или о том, что сам КоАП говорит о том, что административное взыскание за административное правонарушение налагается в пределах, предусмотренных в статье особенной части за конкретное административное правонарушение в точном соответствии с положениями Кодекса. Для эффективного воздействия на юридическое лицо-правонарушителя возможно применение такой меры административного взыскания. Но, во-первых, эта мера должна носить временный характер, учитывая принципы правовой ответственности, сроки давности наложения взысканий. Во-вторых, мера должна применяться только тогда, когда имеется соответствующее указание в конкретной статье Особенной части КоАП. В рамках отведенного времени мы остановились лишь на некоторых проблемах действующего законодательства об административных правонарушениях. Понятно, что их гораздо больше. Так одним из самых актуальных вопросов сегодня являются вопросы административно-процессуального законодательства, в частности выделения производства по делам об административных правонарушениях в отдельный акт процессуального характера. О многих проблемах наверняка будут говорить другие выступающие. И такой разговор нужен. Семь лет действия Кодекса об административных правонарушениях, равно как недостатки при его принятии, обнаружили большое количество проблем и общетеоретического характера и частно-правового характера. Эти проблемы ждут своего решения. И, безусловно, сегодняшняя конференция внесет свой вклад в совершенствование административного законодательства.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |