|
Такой подход в определении законности/незаконности того или иного публичного мероприятия не соответствует международным стандартам в области свободы мирных собраний, где основным мерилом законности/незаконности собрания, в первую очередь, является его характер: мирный или немирный. «Очевидно, что собрания, которые не признаются мирными, будут также признаны собраниями, которые проводятся с несоблюдением закона ввиду присутствия явной и непосредственной угрозы прямого применения насилия».[28] Однако, «если соблюдается основной критерий, согласно которому собрание признается мирным, то это автоматически приводит к возникновению активных обязательств государственной власти в отношении права на свободу мирных собраний».[29] По поводу невыполнения организатором собрания обязательных предварительных условий проведения собрания в «Руководящих принципах свободы мирных собраний» сказано следующее: «134. Мирные собрания, которые проводятся с несоблюдением установленных законом предварительных требований или со значительными отклонениями от условий, указанных в уведомлении. Если организатор не обеспечивает выполнения каких-либо обязательных предварительных условий проведения собрания (включая требование о надлежащем оформлении уведомления, а также обязательные и соразмерные ограничения, установленные на законном основании)[30] или отказывается их выполнять, он может подлежать судебному преследованию. Тем не менее, правоохранительным органам следует, по мере возможности, оказать содействие проведению такого собрания. В случае, если вместо запланированного собрания с небольшим количеством участников в день его проведения участников оказывается намного больше из-за неожиданно большого притока людей, правоохранительным органам следует оказать содействие проведению такого собрания и относиться к такому собранию как к законному, при условии сохранения его мирного характера»[31]. В отношении субъектов правонарушения, предусмотренного статьей 373 КоАП РК, статья позволяет привлечь к административной ответственности за участие в незаконном собрании, в том числе и его участников. Т.е. по действующему казахстанскому законодательству сотрудники правоохранительных органов имеют право привлечь к ответственности за участие в собрании, не разрешенном акиматом, и его участников. Эту норму довольно сложно сравнивать с международными стандартами в области мирных собраний, поскольку изначально она исходит из концептуально неверного подхода в определении того, какое собрание считать законным и незаконным. Хотя в целом, можно сказать, что общим правилом международных стандартов в области свободы мирных собраний является наложение ответственности за нарушение законности в ходе реализации свободы мирных собраний на его организаторов и распорядителей (понятие, отсутствующе в казахстанском законодательстве — прим. автора). «Организатор — это лицо или лица, которые несут основную ответственность за данное собрание. Организатором также можно считать лицо, от имени которого подается предварительное уведомление».[32] «Распорядители — это лица, которые помогают организатору собрания в проведении мероприятия…».[33] «Организаторы и распорядители обязаны прилагать разумные усилия для того, чтобы обеспечить соблюдение требований закона и мирный ход своих собраний, но их не следует привлекать к ответственности за невыполнение этих обязанностей, если они прилагали разумные усилия для их выполнения. На организаторов не следует возлагать ответственность за действия отдельных участников или распорядителей, которые не соблюдают полученных инструкций. Напротив, любой участник или распорядитель, виновный в правонарушении или невыполнении законных указаний сотрудника правоохранительных органов, должен нести ответственность в индивидуальном порядке».[34]
6. СТАТЬЯ 373 КоАП РК В КОНТЕКСТЕ ПРОВЕДЕНИЯ СТИХИЙНЫХ СОБРАНИЙ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ АКЦИЙ
Поскольку статья 373 КоАП РК устанавливает ответственность за нарушение разрешительного порядка реализации свободы мирных собраний, то она полностью исключает возможность проведения стихийных собраний без последующего привлечения организаторов и участников к административной ответственности по данной статье. Подобное положение вещей противоречит международным стандартам в области мирных собраний. В отношении стихийных собраний в «Руководящих принципах свободы мирных собраний» говорится, что «возможность реагировать мирно и незамедлительно (спонтанно на определенные события, эпизоды, другие собрания или выступления является важным элементом свободы собраний. Стихийные собрания следует рассматривать как ожидаемое (а не исключительное) проявление здоровой демократии. Следовательно, государственные органы обязаны защищать любые стихийные собрания и способствовать их проведению при условии, что они носят мирный характер».[35] «Вопрос о стихийных собраниях заслуживает особого внимания в свете требования о предварительном уведомлении. В законе следует прямо предусмотреть исключение из требования о предварительном уведомлении в случаях, когда предварительное уведомление является невозможным с практической точки зрения. В законе также следует предусмотреть возможность для защиты участников, которым было предъявлено обвинение в участии в собрании с нарушением закона, если эти участники не были осведомлены о незаконном характере такого собрания. Кроме того, наказания или санкции не следует применять при наличии обоснованных причин для несоблюдения требования о предварительном уведомлении».[36] В отношении акций, публично совершаемых одним человеком, международные стандарты в области свободы мирных собраний не относят такие акции к собраниям, недвусмысленно называя их индивидуальными. Тем не менее, в международных стандартах учтен тот момент, что любая индивидуальная акция легко может превратиться в собрание, как правило, стихийное, которым в международных стандартах уделено достаточно много внимания. Правовое регулирование индивидуальных акций в Казахстане своеобразно, но также противоречит международным стандартам в области свободы мирных собраний. В июле 2011 года Генеральная прокуратура РК направила ответ руководителю общественного фонда «Ар.Рух.Хак», в котором выразила «свою позицию по вопросу правового регулирования акций протеста, проводимых одним человеком». Эта позиция заключается в том, что нормы Закона распространяются, в том числе, и на акции протеста, проводимые одним человеком. Т.е. любую публичную акцию, проводимую одним человеком, Генеральная прокуратура РК относит к собранию, законность проведения которого определяется наличием разрешения акимата. В своем ответе прокуратура сообщает, что «…законодательством (законом «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан») не ограничивается число участников перечисленных выше публичных мероприятий (в т.ч. акций протеста), основным признаком является его публичность» [37]. В то же время, как отмечалось выше, в «Руководящих принципах свободы мирных собраний» термин «собрание» означает намеренное и временное присутствие в общественном месте, которое не является зданием или сооружением, группы лиц с целью выражения общих интересов. Т.е., согласно международным стандартам в области мирных собраний, основным критерием определения собрания в качестве такового является не публичность, а количество собравшихся. Позицию Генеральной прокуратуры РК разделяют и другие казахстанские правоохранительные органы, оформляющие административные материалы в отношении лиц, проводящих публичные акции протеста, по нарушению ст. 373 КоАП РК, а также казахстанские суды, привлекающие таких лиц к административной ответственности по данной статье.
7. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЙ ВЫВОД
Действующая редакция статьи 373 КоАП РК является следствием концептуально неверных, с точки зрения международных стандартов в области свободы мирных собраний норм иных законодательных актов, регулирующих свободу мирных собраний, и требует коренного реформирования.
8. ПРЕДЛОЖЕНИЯ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО СВОБОДЕ МИРНЫХ СОБРАНИЙ
Поскольку состав правонарушения, закрепленного статьей 373 КоАП РК, есть логическое следствие или отражение концептуально неверных казахстанских норм, регулирующих свободу мирных собраний, то до внесения каких-либо изменений в КоАП, в частности в статью 373, необходимо реформировать законодательные нормы, регулирующие свободу мирных собраний. В частности: 1. Необходимо пересмотреть нормы казахстанского законодательства о праве граждан на мирное собрание для его приведения в соответствие с международными стандартами, в том числе путем принятия нового закона, проект которого разработан и представлен в апреле 2007 г. представителями казахстанского гражданского общества. 2. Отменить решения маслихатов, устанавливающие определенные места для проведения публичных мероприятий. 3. Пересмотреть состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 373 КоАП РК, исключив из него ответственность за неисполнение требования о получении разрешения на проведение собрания, а также исключив из субъектов правонарушения участников собрания. Новая редакция статьи 373 КоАП РК должна полностью соответствовать «Руководящим принципам свободы мирных собраний» и касаться ответственности организаторов собрания за проведение собрания «с несоблюдением закона ввиду присутствия явной и непосредственной угрозы прямого применения насилия». До принятия нового законодательства на практике необходимо: 1. Рассматривая вопросы, связанные со свободой мирных собраний, напрямую руководствоваться нормами МПГПП, ратифицированного Казахстаном. 2. На практике реализовывать принципы деятельности местных органов власти и правоохранительных органов, направленные на содействие гражданам в реализации их конституционного права на мирное собрание, а не на противодействие и якобы профилактику правонарушений. 3. Обеспечить практическую возможность проведения спонтанных собраний и контр-собраний. 4. Определить в качестве мест для проведения мирных собраний все публичные места, кроме тех, которые прилегают к зданиям размещения госорганов, обеспечивающих непосредственную защиту национальной безопасности и общественного порядка и учреждениям здравоохранения, установив их исчерпывающий перечень и расстояние, на котором могут проводиться мирные собрания с протестами против деятельности и этих государственных органов, а также учреждений. 5. Разработать и принять новые правила поведения сотрудников правоохранительных органов по поддержанию общественного порядка при проведении мирных собраний, в том числе по взаимодействию с их организаторами и участниками. Казахстан, как и любое иное государство, должно обеспечивать применение кодекса поведения сотрудниками правоохранительных органов, особенно в отношении действий по пресечению массовых беспорядков и применения силы, и обеспечивать, чтобы в законодательстве содержались эффективные положения в отношении надзора и отчетности должностных лиц, особенно в отношении их мер реагирования на публичные акции протеста.
Сентябрь 2012 г.
[1] Настоящее экспертное заключение подготовлено Центром исследования правовой политики при финансовой поддержке Центра ОБСЕ в Астане. Мнения и взгляды содержащиеся в заключении не отражают официальную позицию Центра ОБСЕ в Астане. [2] Параграф 4 Доклада Специального представителя Генерального секретаря по вопросу о правозащитниках (А/62/225), стр. 5. (Шестьдесят вторая сессия Пункт 72(b) предварительной повестки дня. Поощрение и защита прав человека: вопросы прав человека, включая альтернативные подходы в деле содействия эффективному осуществлению прав человека и основных свобод). [3] Руководящие принципы ОБСЕ по свободе мирных собраний. 2-е издание. БДИПЧ ОБСЕ. Варшава - Страсбург. 2011 г. С 9. Далее - Руководящие принципы. [4] Республика Казахстан сделала заявление о признании компетенции этого Комитета ООН рассматривать индивидуальные жалобы и иные сообщения о нарушениях прав человека на территории Казахстана, ратифицировав Факультативный протокол к МПГПП. [5] Комиссия является консультативным органом Совета Европы по конституционным вопросам. Эта Комиссия, созданная в 1990 году, сыграла ведущую роль в принятии конституций, соответствующих стандартам европейского конституционного наследия. Комиссия стала признанным во всем мире независимым «мозговым центром» по правовым вопросам. [6] Европейская Конвенция по правам человека. [7] Руководящие принципы. С.10. [8] Европейский суд по правам человека. [9] Руководящие принципы. С.13. [10] Руководящие принципы. С.16. Пункт 2.1. [11] Руководящие принципы. С.16. Пункт 2.2. [12] Руководящие принципы. С.16. Пункт 2.3. [13] Руководящие принципы. С.16-17. Пункт 2.4. [14] Руководящие принципы. С.17. Пункт 2.6. [15] Руководящие принципы. С.17. Пункт 2.5. [16] В них в частности указывается: -не допускаются никакие ограничения или основания для их применения в отношении прав, гарантируемых в МПГПП, за исключением ограничений, которые рассматриваются в положениях самого МПГПП; - сфера применения ограничения не может быть истолкована таким образом, чтобы поставить под угрозу сущность соответствующего права; - толкование любых ограничений должно быть максимально конкретным и любые сомнения должны решаться в пользу защиты рассматриваемых прав; - толкование ограничений должно происходить с учетом характера и контекста, в котором существует каждое из ограничиваемых прав; - все ограничения признаваемых в МПГПП прав должны быть закреплены в соответствии с национальным законом и соответствовать целям и задачам МПГПП; - перечисленные в МПГПП ограничения не могут быть применено для целей, не совпадающих с описанными в МПГПП; - произвольное применение ограничений не допускается; - законом должны быть предусмотрена возможность обжалования и эффективные средства правовой защиты от неправомерного введения или применения каждого из ограничений;- В тех случаях, когда МПГПП предписывает, чтобы ограничение было «необходимым», термин «необходимо» подразумевает, что такое ограничение: (a) основано на одном из положений, согласно которым такое ограничение является допустимым в соответствии с одной из статей МПГПП, (b) отвечает насущной потребности государства или общества, (c) преследует законные цели, а также (d) является соразмерным этим целям. Любая оценка необходимости ограничения основывается на объективных соображениях; - применяя ограничение, государство использует только столько ограничительных средств, сколько необходимо для достижения цели данного ограничения; - законы, вводящие ограничения на осуществление прав человека, не должны быть необоснованными или неразумными; - выражение «в демократическом обществе» истолковывается как еще больше ограничивающее те ограничительные положения, которые оно определяет. Государство, вводящее определяемые таким образом ограничения, показывает, что эти ограничения не наносят ущерба демократическому функционированию общества; - выражение «общественный порядок (ordre public)», как оно используется в МПГПП, может определяться как сумма норм, которые обеспечивают функционирование общества, или как ряд основополагающих принципов, на которых основывается общество. Уважение прав человека составляет часть общественного порядка (ordre public); - здоровье населения может быть использовано в качестве основы для ограничения некоторых прав с тем, чтобы позволить государству принять меры в отношении серьезной угрозы здоровью, населения или отдельным лицам из числа населения. Эти меры должны быть конкретно направлены на профилактику заболеваний или травматизма или на обеспечение ухода за больными и травмированными; - государственная (национальная) безопасность может использоваться для оправдания мер, ограничивающих определенные права, только в тех случаях, когда они принимаются для защиты существования государства, его территориальной целостности или политической независимости против силы или угрозы применения силы; - на соображения государственной (национальной) безопасности нельзя ссылаться как на причину введения ограничений с целью предотвращения исключительно местных или относительно изолированных угроз для правопорядка; - соображения государственной (национальной) безопасности нельзя использовать как предлог для введения общих или произвольных ограничений; общественная безопасность означает защиту от угрозы безопасности населения, его жизни или физическому здоровью или серьезного ущерба его собственности. Необходимость обеспечения общественной безопасности может оправдывать ограничения, предусматриваемые законом, но ее нельзя использовать для введения общих или произвольных ограничений. [17] Республика Казахстан является участником этого международного договора в области прав человека, ратифицировав его 28 ноября 2005 года. [18] Согласно п.4 Нормативного постановления Конституционного совета Республики Казахстан от 5 ноября 2009 года №6 «Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций и их органов», «наряду с международными договорами, к действующему праву Казахстана отнесены также нормы «иных обязательств Республики» (пункт 1 статьи 4 Конституции). Конституционный совет полагает, что иные обязательства могут возникать как в рамках порождающих их международных договоров, выступая их составными частями, либо логическими содержательными (материальными), либо организационными (процессуальными) продолжениями, так и самостоятельно, вне международных договоров. Первые, при соблюдении изложенных в настоящем нормативном постановлении условий, могут приобретать юридические свойства ратифицированного международного договора…». В этой связи логически содержательным продолжением международного договора — МПГПП — являются решения и документы, издаваемые в развитие МПГПП, в том числе касающиеся толкования ограничений прав и свобод человека, закрепленных в разных статьях МПГПП. [19] Параграф 20 Доклада Специального представителя Генерального секретаря по вопросу о правозащитниках (А/62/225), стр. 5. (Шестьдесят вторая сессия Пункт 72(b) предварительной повестки дня. Поощрение и защита прав человека: вопросы прав человека, включая альтернативные подходы в деле содействия эффективному осуществлению прав человека и основных свобод). [20] См. Официальные отчеты Генеральной ассамблеи, сорок девятая сессия, Дополнение №40 (A/49/40), том II, приложение IX, раздел N. [21] Заявление №74552/01, судебное решение от 5 декабря 2006 года. [22] См. Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, сорок девятая сессия, Дополнение № 40 (A/49/40), том II, приложение IX, раздел N. [23] 64-ое Пленарное заседание Комиссии 21-22 октября 2005 г. Свобода мирных собраний в практике европейского суда и Комиссии по правам человека (сборник решений и постановлений). Москва, РИО «Новая юстиция», 2011 г., C. 119. [24] Руководящие принципы. Пункт 92. [25] КоАП РК, Статья 373. Нарушение законодательства о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций: 1. Нарушение законов Республики Казахстан о порядке организации или проведения собрания, митинга, шествия, пикетов, демонстрации либо иного публичного мероприятия, либо воспрепятствование их организации или проведению, а равно участие в незаконных собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях либо ином публичном мероприятии, если эти действия не имеют признаков уголовно наказуемого деяния, — влечет предупреждение или штраф на физических лиц в размере до двадцати месячных расчетных показателей, на должностных лиц — штраф в размере до пятидесяти месячных расчетных показателей. 2. Предоставление руководителями и другими должностными лицами организаций участникам несанкционированного собрания, митинга, пикетирования, демонстрации или иного публичного мероприятия помещения либо иного имущества (средств связи, множительной техники, оборудования, транспорта) или создание иных условий для организации и проведения таких мероприятий — влечет штраф в размере до двадцати месячных расчетных показателей. 3. Те же действия, совершенные повторно в течение года после применения мер административного взыскания либо организатором собрания, митинга, шествия, демонстрации, — влекут штраф в размере до пятидесяти месячных расчетных показателей либо административный арест на срок до пятнадцати суток. [27] Перечень приведенных в настоящем документе противоречий Закона международным стандартам, касающимся свободы мирных собраний, не является исчерпывающим. [27] Руководящие принципы. Пункт 23. [29] Руководящие принципы. Пункт 22. [30] Которые при этом должны соответствовать международным стандартам в сфере свободы мирных собраний, а разрешительный порядок реализации мирных собраний является недопустимым ограничением свободы мирных собраний — прим. Автора. [31] Руководящие принципы. Стр. 68-69. [32] Руководящие принципы. Пункт 149. [33] Руководящие принципы. Пункт 156. [34] Руководящие принципы. Пункт 61. [35] Руководящие принципы. Пункт 97. [36] Руководящие принципы. Пункт 98. [36] Письмо от 05.07.11 №2-7/1207-11 - Архив автора.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |