| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Каких животных будет защищать Закон «Об ответственном обращении с животными»?
1. Ченцова О.И. - руководитель комитета Animal Law ПЮК KazBar, управляющий партнер ТОО «Юридическая фирма «AEQUITAS», кандидат юридических наук. 2. Сарсенова Л.Х. - президент ОЮЛ Ассоциации по защите животных INUCOBO по Республике Казахстан, член комитета Animal Law ПЮК KazBar. 3. Байдельдинова М.Б. - ассистент-профессор Университета КИМЭП, PhD в области права, эксперный член Всемирной Ассоциации Зооправа (GAL). 4. Коваленко Ю.С. - президент общественного фонда защиты животных «KARE-Забота».
Наступило долгожданное событие - проект Закона РК «Об ответственном обращении с животными» (Законопроект) поступил в Мажилис Парламента РК. В пятницу, 8 октября, состоялась презентация Законопроекта разработчиком - Министерством экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан. Не секрет, что к разработке законопроекта (впервые 3 года назад, в октябре 2018 года) депутатами, а потом и Минэкологии к работе привлекались представители зоозащитных организаций, в том числе юристы (которые начали соответствующие правовые исследования много раньше). Работа шла непросто - и ввиду объективной сложности самого законопроекта, новаторского для Казахстана, и по ряду других причин. Но представители зоозащиты приложили немало сил и времени, чтобы с их помощью законопроект получился максимально качественным- то есть современным, учитывающим лучший мировой опыт (включая национальное законодательство передовых в части обращения с животными стран, а также развивающееся законодательство об ответственном и гуманном обращении с животными ряда постсоветских стран), положения Модельного закона стран СНГ «Об ответственном обращении с животными» в редакции 2017 года, а также положения международных конвенций о гуманном и ответственном обращении с животными. В пределах возможного максимально исследовалось релевантное казахстанское законодательство и учитывались существующие казахстанские реалии касательно животных. Что же мы увидели в представленном 8 октября Законопроекте? Законопроект содержит ряд действительно прогрессивных для Казахстана норм, которые могут стать основой для новой правовой политики в части обращения с животными. Но в то же время он обнаружил неожиданные новшества, которые могут при их принятии вызвать серьезные проблемы при применении Закона и сделать его во многих отношениях неработающим. Предполагаем также, что некоторые предложенные Минэкологии нормы вызовут полное непонимание у граждан страны, прямо голосовавших за принятие Закона (а их около 70 тысяч, в десятки раз больше-ожидающих его). Однако непосредственная работа Парламента над Законопроектом еще впереди, и мы очень надеемся, что с учетом нашего уже многолетнего опыта работы и посвященности в различные вопросы и аспекты законодательства о животных можем быть полезны парламентариям при этой действительно важной и действительно очень сложной работе. В данном случае мы не останавливаемся на полном анализе Законопроекта, наши предложения и замечания будут представлены официальным лицам как обычно в письменном виде. Однако существует ключевой вопрос, с которым необходимо как можно быстрее разобраться. А именно-каких животных и как будет регулировать Закон? Для этого предварительно надо понять, а кто они вообще такие-животные? А также-каких животных защищает законодательство в других странах? Надо сказать, что термин «животные» на протяжении всей работы над Законопроектом вызывал непонимание и споры несмотря на то, что письменно и устно представителями зоозащиты давались пояснения со ссылкой на казахстанское законодательство, на международные конвенции и законодательство других стран. В итоге в Законопроекте, представленном в Парламент, термину «животные» дано определение, которое ранее при регулярной многомесячной работе вообще не обсуждалось, и теперь вызывает огромные вопросы по крайней мере у нас как у людей, кто с этими вопросами углубленно разбирался. Появились также вопросы и по определениям отдельных видов животных- например, сельскохозяйственных.
Кто такие животные?
Определение статуса животных с юридической точки зрения - один из сложных вопросов в праве на сегодняшний день[1]. Но прежде надо понять- кто же они такие- животные? Начнем с того, что человек с биологической точки зрения тоже относится к животным[2]. При этом очевидно, что человек как животное и человек как субъект права-суть разные понятия. Аналогично, животное как биологическое существо и как объект правового регулирования не одно и то же.
Животные с биологической точки зрения имеют свое определение, признаки и являются предметом биологической систематики. Не вдаваясь в биологические тонкости, отметим, что согласно общераспространенной информации в научном смысле к животным, помимо млекопитающих, пресмыкающихся и земноводных, относится огромное множество других организмов: рыбы, птицы, насекомые, паукообразные, моллюски, морские звезды, черви и другие. Человек хотя и относится к царству животных, но традиционно изучается отдельно. Сейчас название «животные» в таксономическом смысле закрепилось за многоклеточными. При этом продолжаются споры среди специалистов о том, кого из живых существ относить к животным. Отмечается, в частности, что в науке термин «животные» иногда предлагается использовать и в еще более широком значении, подразумевая под животными жизненную форму, основанную на подвижности[3].
С юридической точки зрения нет единого определения животных, хотя упоминание о них содержатся в актах самого разного уровня- начиная от Конституции страны (а всего этих актов по некоторым подсчетам порядка 300). Например, Гражданский и Уголовный кодексы Казахстана, имея в своих составах статьи, прямо относящиеся к животным, не содержит соответствующих определений. Не содержит его Закон РК «О ветеринарии», напрямую регулирующий здоровье животных. Комментаторы Гражданского и Уголовного кодексов при их толковании дают трактовки термину «животные» в рамках этих кодексов, которые по понятным причинам между собой не совпадают.
Однако в Казахстане имеются законы и подзаконные акты, в которых все-таки даются определения животных или их отдельных категорий исходя из предмета регулирования того или иного акта и его целей. Так, Закон «О животном мире»[4] содержит следующее определение: «животные-дикие животные (млекопитающие, птицы, пресмыкающиеся земноводные, рыбы, моллюски, насекомые и другие), находящиеся в состоянии естественной свободы на суше, в воде, атмосфере и почве» (, п.35 ст. 1). Закон «О животном мире» воспроизводит положения Конституции (п.2 ст.6) о том, что животный мир находится в государственной собственности (п.1 ст. 4 закона), и одновременно устанавливает, что «объекты животного мира, изъятые из среды обитания в порядке, установленном Законом, а также разведенные и содержащиеся в неволе и (или) полувольных условиях, являются собственностью физических и юридических лиц, которые добыли, разводят и содержат их» (п. 2 ст. 4 Закона). Из этой и других нормы Закона вытекает, что под животными могут пониматься не только дикие животные в состоянии естественной свободы, как изначально установлено в п. 35 ст.1, но также животные в неволе или полувольных условиях - то есть вне их естественной свободы. Очевидно, что помимо диких животных (как в состоянии естественной свободы, так и изъятых из среды обитания) существует множество других животных, которые к диким не относятся -например, домашние и сельскохозяйственные животные. Среди видов не диких животных могут быть выделены подвиды- например, среди сельскохозяйственных животных- племенные. При этом Закон «О племенном животноводстве»[5] определяет для своих целей сельскохозяйственных животных, к которым относит «культивируемые сельскохозяйственному производству человеком все виды животных, птиц, рыб и пчел, имеющих непосредственное отношение к» (п.20 ст.1)
Законодательство о животных традиционно имело исключительно антропоцентрическую ориентированность, то есть регулируя отношения человек-животное брались за основу исключительно интересы человека в узком смысле. Однако данный подход устарел. На протяжении последних десятилетий по всему миру идет волна принятия законов, которые регулируют благополучие животных и их защиту от жестокого обращения, вне зависимости от того, влияет ли это непосредственно на человека. Такие законы получили название animal welfare acts или animal anti-cruelty actw. Большинство стран мира, причем как развитых, так и развивающихся приняли такие законы.
Таким образом, нынешнее
1) нормативные акты фаунистические (например, Закон «О животном мире», Экологический кодекс, Закон «О племенном животноводстве»), которые регулируют животных исходя из того, что животные — это биологические объекты, имеющие те или иные биологические (зоологические) характеристики в зависимости от видов[6]. 2) Международные конвенции касательно животных также условно можно подразделить на фаунистические (Казахстан присоединился ко множеству таких конвенций) и гуманитарные (Казахстан пока не присоединился ни к одной из них). [7] Несмотря на то, что в этих документах есть некоторое нормы, направленные на обеспечение благополучия животных, в целом они являются фаунистическими. В них важна защита биологических видов в целом. Защита каждого отдельного животного как существа, способного испытывать боль и страдания не является целью этих документов. В то же время в рамках Европейского Союза был принят ряд конвенций, направленных на защиту животных и улучшение их благополучия. И в данном случае речь идет о документах, которые мы в этой статье называем гуманитарными, т. е. имеющие целью защитить индивидуальных животных как существ, способных испытывать боль и страдания.
Как шла работа
При работе над Законопроектом «Об ответственном обращении с животными» представители зоозащиты (в основном юристы) столкнулись с большой проблемой-определения для целей разрабатываемого Закона термина «животные», а также и других терминов -например, «сельскохозяйственные животные», «домашние животные-компаньоны», «бродячие» и «безнадзорные» животные, и так далее. Изначально уполномоченные органы, участвующие в подготовке Законопроекта, в лице своих представителей последовательно настаивали на исключении из предложенных для Законопроекта терминов «животные» и «сельскохозяйственные животные» на том основании, что аналогичные термины и их определения содержатся в Законе «О животном мире» и Законе «О племенном животноводстве», и в разрабатываемом Законе можно их использовать. Наши возражения состояли в том, что тот же Закон «О животном мире» и разрабатываемый Закон «Об ответственном обращении с животными» имеют разные цели и разный предмет регулирования. Согласно Закону «О правовых актах»[8]: «При необходимости уточнения терминов и определений, используемых в нормативном правовом акте, в нем помещается статья (пункт), разъясняющая (разъясняющий) их смысл… Термины и определения, используемые в нормативном правовом акте, должны соответствовать терминам и определениям, применяемым в вышестоящем нормативном правовом акте, регулирующем однородные правовые отношения»(п.7 ст.23). Законы «О животном мире» и «О племенном животноводстве» по юридической силе равны Закону «Об ответственном обращении с животными», а регулируют они хотя во всех случаях отношения касательно животных, но эти отношения совсем не однородные. Следовательно, для целей Закона могут быть разработаны свои определения и термину «животные», и иные необходимые. Аналогичные замечания высказывались касательно определения служебных животных. Предлагалось использовать определение служебных животных, данное Законом «О государственной границе Республики Казахстан» [9]. Наши возражения состояли в том, что названный Закон регулирует отношения только относительно государственной границы, а данным в нем определением служебных животных не охватывались (и не могли охватываться) служебные животные, принадлежащие органам МВД, спасательными и сторожевым службам.
Как определяет животных Проект, представленный на рассмотрение Парламента?
В Проекте Закона «Об ответственном обращении с животными», представленном Минэкологии Парламенту 8 октября 2021 года, животные определены следующим образом: «Животные-дикие животные (млекопитающие, птицы, пресмыкающиеся, земноводные, рыбы, моллюски, насекомые и другие), находящиеся в состоянии естественной свободы на суше, в воде, атмосфере и почве, а также домашние животные вне зависимости от вида, в том числе собаки и кошки, которые традиционно содержатся и разводятся человеком, для удовлетворения эстетических потребностей и потребностей в общении ( за исключением животных, включенных в перечень животных, запрещенных к содержанию» (п. 11 ст. 2). Как видим, базовое определение животных охватывает только диких и домашних животных, не упоминая ни служебных, ни сельскохозяйственных, ни лабораторных, ни животных, используемых в культурно-зрелищных мероприятиях. Одновременно Законопроект содержит главу 4 (статьи 16-22), регулирующую «Особенности при обращении, содержании и использовании животных отдельных категорий». В том числе диких (ст.16, которая полностью отсылает к законодательству РК в области охраны, воспроизводства и использования животного мира); сельскохозяйственных (ст.17, которая ссылается на их регулирование Законом и законодательством в области ветеринарии); животных в культурно-зрелищных целях (ст.18, не содержащая ссылок на Закон или иные акты); экспериментальных (лабораторных) животных ( ст.19, достаточно подробно регламентирует статус лабораторных животных и отсылает к ряду подзаконных актов); служебных животных ( ст. 20, в статье содержится прямая отсылка к ст. 10 Закона- то есть к общим основным требованиям к содержанию и ответственному обращению с животными); домашних ( ст.21, также отсылающая к ст. 10 Закона, а кроме того содержащая конкретные нормы касательно домашних животных). Предложенная Законопроектом формулировка термина «животные» в контексте структуры Законопроекта в целом вызывает ряд вопросов, ответы на которые (если они есть) хотелось бы понимать заранее. Во-первых, почему определение включает только диких и домашних животных? Ведь с точки зрения логики вообще и юридической логики в частности, а также с позиций юридической техники, общее определение чего-либо ( в данном случае животных) является родовым, и оно должно включать все охватываемые им виды ( в данном случае все виды животных, регулируемых Законом). Что касается определений животных по видам, оно может содержать их видовые особенности, но при этом каждый из видов должен подпадать и под общее определение. Далее. Если по логике Минэкологии те виды животных, которые не включены в общее определение животных, должны регулироваться отдельными статьями, то почему дикие во всем их многообразии все- таки включены в общее определение животных (хотя их как раз согласно этой статье должно регулировать специальное законодательство), а другие категории животных- нет? При этом в статье 17 о сельскохозяйственных животных и в ст. 20 о служебных прямо содержится отсылка к общей статье 10, которая, как прямо сказано, на них распространяется. И так далее.
Как на наш взгляд должно быть
С точки зрения юридической техники
На самом деле при работе над Законопроектом мы ориентировались на следующие юридические правила подготовки нормативно-правовых актов. В Законе должны быть: а). общие положения, которые касаются всех охватываемых регулированием этого Закона животных, и б). правила, которые должны касаться только их отдельных категорий животных. В том числе общими должны быть положения закона касательно основных принципов обращения с животными, защиты от жестокого обращения, основные требования к содержанию и ответственному обращению с животными, а также контролю за соблюдением законодательства. Все эти нормы должны касаться всех животных. Особенности при обращении, содержании и использовании животных отдельных категорий содержатся в отдельной главе 4, а требования к осуществлению деятельности по обращению с безнадзорными и бродячими животными-в главе 5 Законопроекта. Отсюда вывод- для того, чтобы Закон был внутренне логичен, непротиворечив, и не вызывал на практике вопросов и разнообразного применения, требуется правильное определение животных, даваемое в целях этого Закона. А это значит, что как минимум, общее определение животных должно прямо включать все те их виды, которые регулируются Законом, либо быть таким, чтобы не возникало сомнений, каких же животных Закон имеет в виду, устанавливая для них общие принципы и общие нормы регулирования.
По существу
Следующий ключевой вопрос- каких именно животных с позиций гуманного отношения и ответственного обращения должен охватывать Закон?
Мы бы считали, глобально признавая ценность жизни любого живого существа, что гуманное отношение и ответственное обращение требуется по отношению к любому животному, даже если оно состоит из нескольких клеток. Однако очевидно, что, например, отношение к простейшим видам животных и позвоночным животным, обладающим высшей нервной деятельностью, не может быть идентичным даже исходя из принципов гуманного отношения и ответственного обращения. Более того, даже касательно позвоночных одного вида отношение не может быть одинаковым, поскольку целевое использование животных может отличаться (например, собака может использоваться как домашнее животное-компаньон, либо как служебное животное, либо как лабораторное-гуманность и ответственность в зависимости от целей использования могут сильно отличаться, но они должны быть определены для каждой категории.) Решая непростой вопрос об определении круга животных, прямо защищаемых Законом, мы ориентировались на наиболее передовую мировую практику и опыт. Эта практика и опыт показали, что в настоящее время «гуманитарные» конвенции по животным, провозглашая принципы гуманного отношения и ответственного обращения, имеют в виду не всех животных, а только тех, которые способны испытывать боль и страдания, прежде всего-позвоночные и некоторые другие. Европейская конвенция о защите животных при международной перевозке применяется в отношении домашних непарнокопытных и домашних животных: крупного рогатого скота, овец, коз и свиней; домашней птицы и домашних кроликов; домашних собак и домашних кошек; других млекопитающих и птиц; хладнокровных животных[10]. В Европейской конвенции о защите позвоночных животных, используемых для экспериментов или в иных научных целях, термин «животное» без иного определения означает любое позвоночное живое существо, не имеющее человеческого происхождения, включая личиночные автономные и/ или способные к воспроизводству формы, но за исключением других зародышевых или эмбриональных форм» [11] (подп. А п. 2 ст. 1). Европейская конвенция о защите животных, содержащихся для фермерских целей, прямо указывает, что «Для целей настоящей Конвенции, животные означают животных, разводимых или содержащихся для производства продуктов питания, шерсти, кожи или меха, или для иных фермерских целей…»[12] (ст. 1). Многие государства в своих внутренних гуманитарных законах также дают определение животных, отличное от биологического - фаунистического - значения этого термина. Например, закон Чехии о защите животных от жестокого обращения, ограничивает термин «животное» исключительно позвоночными[13]. И даже когда в « гуманитарных» законах о защите животных прямо не содержится определения «животные», как в российском Законе «Об ответственном обращении с животными» 2018 года, или содержится их перечисление преимущественно по целям использования (сельскохозяйственные, домашние, дикие, лабораторные, зоопарковые и т. д.), как в Законе Украины «О защите животных от жестокого обращения» 2006 года (с последующими изменениями и дополнениями), очевидно, что речь в них идет о тех или иных позвоночных животных, способных испытывать боль и страдания. Федеральный закон о защите животных Австрии не содержит общего определения животных, но содержит отдельно определения животных по категориям - сельскохозяйственных, компаньонов, диких и пр. [14] Такого же подхода придерживается бельгийский законодатель. [15] В то же время Итальянское законодательство о благополучии животных и о защите животных от жестокого обращения не содержит определения термина «животные», что позволяет интерпретировать данное понятие расширительно. А это, в свою очередь, создает проблемы правоприменения [16]. Поэтому слишком широкое определение данного термина не является хорошим решением. Предложенное нами определение животных в целях Закона «Об ответственном обращении с животными» в заключительном раунде обсуждений с нами в Минэкологии выглядело следующим образом: «Животные — это позвоночные животные (рыбы, земноводные, пресмыкающиеся, птицы, млекопитающие), относящиеся к домашним, диким, в том числе содержащиеся в неволе или полувальных условиях, сельскохозяйственным, включая экзотических, имеющих способность чувствовать и страдать». Мы полагали, что, возможно, это определение должно быть доработано, но в своей основе должно быть в Законе таким. Сказанное не означает, что к иным, не охваченным Законом видам животных не должно быть гуманного отношения или ответственного отношения. Конечно, оно должно быть. Однако его особенности должны содержаться в «фаунистическом» законодательстве. Например, такие особенности отчасти уже есть в Законе «О животном мире». Правда, там гуманизм в основном определяются с потребительских позиций человека, а не заботы о боли и страданиях животных. Полагаем также, что принципы гуманного и ответственного обращения с животными должны отражаться в нормах другого иного казахстанского законодательства. Например, Гражданский кодекс регулирует статус животных как объектов гражданско-правового регулирования, приравнивая их к вещам. При этом, в отличие от Гражданских кодексов многих других стран (из постсоветских - России, Украины, Молдовы, Азербайджана) даже не упоминает о необходимости гуманного отношения к животным в условиях гражданского оборота. Полагаем, что в перспективе принципы гуманного отношения и ответственного обращения с животными должны внедряться в казахстанское законодательство, и в идеале иметь правовую поддержку на уровне Конституции страны, как это сделано в ряде стран, в том числе совсем недавно - в Конституции России.
P.S. К началу обсуждения Законопроекта сегодня, 12 октября 2021 года, мы получили новое определение животных (к сожалению, не знаем, кем подготовленное, хотя все мы включены в Рабочую группу Мажилиса по Законопроекту). Это новое определение животных также не отвечает концепции Закона, что еще раз подтверждает необходимость его внимательного обсуждения и принятия продуманного решения в первую очередь по этому концептуальному термину и его определению.
1[1] При работе над Законопроектом мы исходили из нормативистской теории права, хотя теория наличия естественных прав у людей и животных нам, несомненно, близка. [2] Согласно биологической систематике, человек относится к царству животных, классу млекопитающих, отряду обезьян, роду человек, подвиду человек разумный и так далее. Царство: Животные; тип: Хордовые; класс: Млекопитающие; отряд: Приматы; семейство: Гоминиды; род: Люди; вид: Человек разумный. [3] См.: Википедия, статья «Животные». [4] Закон Республики Казахстан от 9 июля 2004 года «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» с последующими изменениями и дополнениями, далее- Закон «О животном мире». [5] Закон Республики Казахстан от 9 июля 1998 года «О племенном животноводстве», далее-Закон «О племенном животноводстве». [6] Согласно Преамбуле, Закон «О животном мире» регулирует общественные отношения в области охраны, воспроизводства и использования животного мира и направлен на обеспечение условий сохранения животного мира и его биологического разнообразия, устойчивого использования объектов животного мира в целях удовлетворения экологических, экономических, эстетических и иных потребностей человека с учетом интересов нынешнего и будущего поколений. [7] Например, Казахстан присоединился к таким международным документам как: · Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. (Дата присоединения 06.04.1994) · Конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных (Дата присоединения 13.12.2005) · Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве места обитания водоплавающих птиц (Дата присоединения 13.12.2005) · Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии (Дата присоединения 17.06.2008) · И другим. [8] Закон Республики Казахстан «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года с последующими изменениями и дополнениями, далее- Закон «О правовых актах». [9] Закон Республики Казахстан «О государственной границе Республики Казахстан» от 16 января 2013 года № 70-V. [10] European Convention for the Protection of Animals During International Transport, 1968 (пересмотрена в 2003). С полным текстом можно ознакомиться здесь: conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/193.htm [11] European Convention for the Protection of Vertebrate Animals used for Experimental and other Scientific Purposes, открыта для подписания в 1986 году, вступила в силу 1.01.91. С полным текстом можно ознакомиться здесь: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=123 [12] European Convention for the Protection of Animals kept for Farming Purposes, открыта для подписания в 1976 году, вступила в силу 10.09.1078. С полным текстом можно ознакомиться здесь: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=087 [13] Ст. 3а, Act on the Protection of Animals against Acts of Cruelty No. 246/1992. https://www.fondation-droit-animal.org/proceedings-aw/to-which-animals-does-animal-welfare-apply-in-law-and-why/ [14] Bundesgesetz über den Schutz der Tiere (Tierschutzgesetz - TSchG), BGBL. I Nr. 118/2004. С полным текстом можно ознакомиться здесь: http://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20003541 [15] Code wallon du bien-être animal, M.B. 31.12.2018. С полным текстом можно ознакомиться здесь: http://bienetreanimal.wallonie.be/home/legislation/legislationlist/liste-de-legislations-bea/bienetre067-W.html [16] https://api.worldanimalprotection.org/country/italy
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |