|
|
|
Решения международных организаций и их органов и национальное законодательство РК: Е.В. Порохов, директор НИИ финансового и налогового права, к.ю.н.
6 октября 2009 г. Премьер-Министр Республики Казахстан обратился в Конституционный совет Республики Казахстан за официальным толкованием ст. 4 Конституции Республики Казахстан.
В частности, в обращении указывалось, что 6 октября 2007 года в г. Душанбе государствами-участниками Таможенного союза (Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией) был подписан Договор о Комиссии Таможенного союза, который ратифицирован Законом Республики Казахстан 24 июня 2008 года № 45-IV (далее - Договор). В соответствии со статьей 7 Договора Комиссия Таможенного союза в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для Сторон по Договору. Договор вступил в силу и, соответственно, Комиссия Таможенного союза правомочна принимать такие решения. В настоящее время в рамках закрепления полномочий и процедур Комиссии Таможенного союза рассматривается вопрос относительно способа реализации на территориях государств-участников Договора решений Комиссии Таможенного союза, имеющих обязательный характер для Сторон по Договору. Соответственно, Премьер-Министр Республики Казахстан просил Конституционный совет Республики Казахстан дать официальное толкование норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан в части распространения установленного данной нормой приоритета ратифицированных республикой международных договоров перед ее законами и непосредственности их применения на решения международных организаций и их органов, образуемых в соответствии с такими договорами. Описанная проблема правовой основы и соотношения между собой международных нормативных правовых актов и национального законодательства РК не нова для теории и практики казахстанского права. Периодически этот вопрос поднимается и обсуждается представителями науки и практики. Общепризнанной является точка зрения о том, что международные договоры, ратифицированные Казахстаном, имеют приоритет перед национальным законодательством РК, но должны основываться на Конституции РК и соответствовать ее нормам. Однако в такой плоскости, как был сформулирован запрос Премьер-Министра РК применительно к прочим международным правовым актам международных организаций и их органов, вопрос еще так широко не обсуждался и не получил своего окончательного разрешения, как в случае с международными договорами. В указанной связи разрешение этого вопроса, исходя из действующих конституционных норм РК, представляет не только практический, но теоретический интерес. В ст. 8 своей Конституции Республика Казахстан провозглашает, что она уважает принципы и нормы международного права, проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами, их равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга, мирного разрешения международных споров, отказывается от применения первой вооруженной силы. В развитие указанного конституционного положения Казахстан как субъект международного права признает действие на своей территории международно-правовых актов в качестве самостоятельных источников (форм) своего права. Так, согласно п. 1 ст. 4 Конституции РК, действующим правом в Республике Казахстан помимо прочего также являются нормы международных договорных и иных обязательств республики. Международно-правовой акт определяется в литературе как порождающее международно-правовые последствия действие субъектов международного права, совершенное в установленном ими порядке и зафиксированное в определенной форме, отражающей их намерение облечь результаты этого действия именно в данную форму (1). В свою очередь международно-правовые акты делятся на нормативные и индивидуальные акты. Источниками права в Республике Казахстан признаются нормативные международно-правовые акты, которые могут быть разделены на нормативные международные договоры государств (международные договорные обязательства) и нормативные решения международных организаций, которые являются общеобязательными для государств-участников этих организаций (иные (членские, союзные) международные обязательства). Самой распространенной и часто используемой в отношениях между государствами формой международно-правового акта является международный договор. Понятие «решение международных организаций», равно как и понятие «иное международное обязательство Республики Казахстан», не определено в Конституции РК и иных законодательных актах РК. Однако содержащиеся в Законе РК «О международных договорах» понятия «международный договор» и «заключение международного договора» позволяют распространять правовой режим международного договора как международного договорного обязательства РК на иные международные обязательства РК, возникающие не из непосредственно договора. Международный договор Республики Казахстан определен в законодательстве РК в п/п. 8) ст. 1 Закона РК «О международных договорах» как международное соглашение, заключенное Республикой Казахстан с иностранным государством (иностранными государствами) или с международной организацией (международными организациями) в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Международные договоры Республики Казахстан заключаются, выполняются, изменяются и прекращаются в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого международного договора, Венской конвенцией о праве международных договоров, Законом РК «О международных договорах» и иными законодательными актами Республики Казахстан. По императивному требованию п. 4 ст. 4 Конституции РК все международные договоры, участником которых является республика, публикуются. Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения. Кроме того, для придания международным договорам с участием Казахстана юридической силы в части определения их соотношения в иерархии источников (форм) действующего права и придания им приоритета перед законами Республики Казахстан Конституция РК 1995 г. устанавливает обязательное требование к ратификации международных договоров. Международные договоры, ратифицированные республикой, согласно п. 3 ст. 4 Конституции Республики Казахстан, имеют приоритет перед ее законами. Ратификация (утверждение, принятие и присоединение) также определена законодательно в п/п 13) ст. 1 Закона РК «О международных договорах» как международный акт, совершаемый на основании соответствующего нормативного правового акта, посредством которого Республика Казахстан выражает в международном плане свое согласие на обязательность для нее международного договора. Таким образом, по Конституции Республики Казахстан 1995 г., ратификация (утверждение, принятие, присоединение) определенных законом международных договоров является непременным условием придания им приоритета в действии и применении перед нормами национальных законов. Соответственно, решения международных организаций, участником которых является Республика Казахстан, представляют собой международные нормативные правовые акты, предварительно санкционированные Казахстаном в виде заключенного и ратифицированного международного договора или подлежащие последующему санкционированию в виде присоединения и (или) ратификации каждого из таких актов в зависимости от процедуры их принятия. Решения международных организаций, участником которых является Республика Казахстан, могут носить как обязательный, так и рекомендательный характер для государств-участников международной организации. В случае заключения и ратификации государством международного договора об учреждении международной организации, создании ее органов и наделении их полномочиями на принятие обязательных для государств-участников решений нормативно-правового характера, такие решения носят характер предварительно санкционированных государствами-участниками международных нормативных правовых актов, являющихся разновидностью иных, вытекающих из международных договоров, обязательств государства. Решения органов международных организаций реализуются (используются, исполняются, соблюдаются, применяются) субъектами правоотношений, которым они адресованы, в форме и способами, предусмотренными законодательством государства-участника, если иная форма или способ не предусмотрены самим решением международной организации или международным договором. Все действующие международные договоры с участием Республики Казахстан, по императивному требованию нормы п. 3. ст. 4 Конституции РК, применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона. Другими словами, международные договоры Республики Казахстан имеют прямое действие на всей территории Казахстана, за исключением предусмотренных самими международными договорами случаев, когда для его применения требуется издание специального закона договаривающимся государством. Непосредственную реализацию норм международных договоров осуществляют субъекты урегулированных нормами международных договоров правоотношений, а также субъекты правоприменительной деятельности государства (уполномоченные государственные органы и суды). В указанной связи в тексте самого международного договора может быть прямо предусмотрено, какие отношения он непосредственно урегулирует и каким субъектам адресован для реализации его норм. Однако на практике часто возникают ситуации, когда прерогативу применения международных налоговых договоров присваивают себе исключительно органы государственной власти, именуя такую деятельность администрированием международных договоров. Так, например, в практике применения международных договоров по вопросам налогообложения (налоговых конвенций) с 1999 до 2009 года существовала официальная практика так называемого администрирования международных договоров. В соответствии с утвержденными Приказом министра финансов Республики Казахстан от 3 октября 2002 года №469 «Правилами администрирования международных договоров об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов на доход и капитал (имущество), заключенных Республикой Казахстан» налогоплательщику необходимо было предварительно обратиться в налоговый орган с заявлением на применение положений международного договора (раздел 13 Правил). В рамках осуществляемого налоговыми органами администрирования международных договоров решался вопрос о применении или неприменении к налогоплательщику его положений с учетом соответствия поданных документов требованиям указанных выше Правил, не содержащихся в самих международных договорах. Указанные Правила утратили силу с 1 января 2009 г. на основании Приказа министра финансов Республики Казахстан от 9 января 2009 года № 5 «О признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов». Однако до утраты ими юридической силы они применялись и будут продолжать применяться налоговыми органами и судами к отношениям, возникшим и существовавшим до 1 января 2009 г. И хотя для непосредственного применения большинства международных налоговых договоров не требуется издания специальных законов и иных нормативных правовых актов, тем не менее прямая и непосредственная реализация положений международных договоров осложнена требованиями налоговых органов к налогоплательщикам о необходимости получения предварительного согласия или разрешения налогового органа на использование положений международных договоров в части реализации ими своих прав по нему. В ряде случаев такими актами государственных органов устанавливаются дополнительные требования к субъектам налоговых правоотношений, которые не предусмотрены в самих международных договорах по вопросам налогообложения и не учитывают требований законодательства иностранных государств (см., например, п. 9 и 10 Правил администрирования международных договоров…). В указанной связи сами налогоплательщики лишаются возможности непосредственной реализации положений международного договора и своих прав по нему без специального на то акта правоприменения налогового органа, носящего, по сути, разрешительный характер в соответствии с новыми нормативными требованиями специальных внутренних Правил администрирования международных договоров. Сложившуюся практику применения норм международных договоров нельзя признать обоснованной, поскольку в таком случае нейтрализуется декларируемая нормами международных договоров и внутреннего налогового законодательства РК непосредственность применения норм международных договоров всеми субъектами права, чьи отношения регулируются такими договорами. Хотя именно об этом и говорится в соответствующих статьях международных налоговых договоров, определяющих предмет их правового регулирования и субъектов регулируемых отношений. На наш взгляд, появление подобной проблемы в практике реализации норм международных налоговых договоров в какой-то степени обусловлено некорректным употреблением законодателем в Налоговом кодексе РК и в других законодательных актах РК термина «применение международного договора» даже к тем субъектам урегулированных международным договором правоотношений, которые не являются государственными органами. Употребление законодателем термина «применение международного договора» может вводить в заблуждение относительно субъектов и характера такой деятельности, поскольку согласно традиционному пониманию категории «применение права» в теории права, «правоприменительная деятельность (в отличие от других форм реализации права, в которых участвуют самые различные субъекты права - физические и юридические лица) может осуществляться уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами» (2). Соответственно, при буквальном понимании использованного законодателем термина «применение» все остальные субъекты налогового права, кроме налоговых органов и их должностных лиц, лишены возможности реализовывать свои права и обязанности по международному договору в иных формах (использование, исполнение, соблюдение). Очевидно, что при таком толковании непосредственность реализации положений международных налоговых договоров нейтрализуется необходимостью предварительного осуществления правоприменительной деятельности уполномоченными государственными органами и их должностными лицами. В указанной связи в целях устранения существующего расхождения в использовании и понимании категории «применение права» в законодательстве и в теории права применительно к международным договорам законодателю необходимо рекомендовать заменить термин «применение» термином «реализация» международных договоров в тех случаях, когда нормы международных договоров адресуются непосредственно и к негосударственным субъектам правоотношений. Следует также отметить, что предварительное санкционирование государством-участником международной организации международного договора об учреждении международной организации, создании ее органов и наделении их полномочиями на принятие обязательных нормативных решений для государств-участников международной организации в предусмотренной для этого международным договором или регламентами процедурой означает отсутствие необходимости последующей ратификации (утверждения, присоединения) каждого решения международной организации, принятого позднее. Так, согласно статье 7 Договора о Комиссии Таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 года), ратифицированного Законом РК от 24 июня 2008 года № 45-IV, Комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для Сторон. Комиссия может также принимать рекомендации, не носящие обязательного характера. Норма ст. 7 предусматривает также порядок принятия решений Комиссии Таможенного союза, не предусматривающий их последующей ратификации государствами-участниками или принятия внутренних законов для их применения. В соответствии со ст. 8 указанного выше Договора решения Комиссии, имеющие обязательный характер, вступают в силу не ранее чем через месяц со дня их официального опубликования и не предусматривают прохождения каких-либо дополнительных внутренних процедур для их принятия, вступления в законную силу и последующего действия на территориях государств-участников международной организации. Учитывая отсутствие в п. 1 ст. 72 Конституции РК конституционной процедуры предварительного конституционного контроля за нормативными решениями международных организаций вследствие отсутствия необходимости их ратификации, указанные нормативные решения международных организаций, тем не менее, могут выступать предметом последующего конституционного контроля на соответствие их норм Конституции РК. Таким образом, исходя из содержания конституционных норм Республики Казахстан, можно сделать следующие выводы: (1) Содержащиеся в действующем праве Республики Казахстан понятия «международный договор» и «заключение международного договора» (п/п. 8) и 6) ст. 1 Закона РК «О международных договорах») позволяют признать решения международных организаций, членом которых является Республика Казахстан, разновидностью иных международных обязательств Республики Казахстан и распространить на них действие норм о международных договорных и иных обязательствах с участием Казахстана. (2) Решения международных организаций, участником которых является Республика Казахстан, представляют собой международные индивидуальные или нормативные правовые акты, предварительно санкционированные Казахстаном в виде заключенного и ратифицированного международного договора или подлежащие последующему санкционированию в виде присоединения и (или) ратификации каждого из таких актов в зависимости от процедуры их принятия. Решения международных организаций, участником которых является Республика Казахстан, могут носить как обязательный, так и рекомендательный характер для государств-участников международной организации. (3) В случае заключения и ратификации государством международного договора об учреждении международной организации, создании ее исполнительных органов и наделении их полномочиями на принятие обязательных для государств-участников решений нормативно-правового характера, не предусматривающих своей дополнительной ратификации и издания внутренних законов, такие решения носят характер предварительно санкционированных государствами-участниками международных нормативных правовых актов, являющихся разновидностью иных, вытекающих из международных договоров, обязательств государств. (4) Решения органов международных организаций реализуются (используются, исполняются, соблюдаются, применяются) субъектами, которым они адресованы (в том числе негосударственным), в форме и способами, предусмотренными законодательством каждого государства-участника, если иная форма или способ не предусмотрены самим решением международной организации или международным договором. (5) Как разновидность международных правовых актов обязательные решения международных организаций, участником которых является Республика Казахстан, имеют приоритет перед законами Республики Казахстан и подлежат непосредственному применению, за исключением случаев, когда из международного договора или решения международной организации с участием Казахстана следует, что для их приоритетного применения на территории государства требуется их ратификация и (или) издание закона. Непосредственность применения решений международных организаций означает их непосредственное действие на территориях государств-участников международной организации и непосредственную реализацию их правовых норм всеми субъектами урегулированных этими решениями отношений (включая негосударственных субъектов). При непосредственном применении и иной реализации норм международных договоров не требуется издания какими-либо государственными органами дополнительных нормативных правовых актов и получения субъектами правоотношений каких-либо дополнительных разрешений уполномоченных органов в индивидуальном порядке на применение правовых норм международных договоров. (6) Как нормативные правовые акты решения международных организаций, участником которых является Республика Казахстан, должны соответствовать Конституции Республики Казахстан, и в случае установления фактов их несоответствия Конституции РК - могут быть впоследствии после их принятия признаны неконституционными в порядке, предусмотренном ст. 78 и п. 2 ст. 72 Конституции РК. 5 ноября 2009 г. состоялось оглашение нормативного постановления Конституционного совета Республики Казахстан по рассмотрению обращения Премьер-Министра Республики Казахстан К. Масимова об официальном толковании норм статьи 4 Конституции в части распространения установленного данной нормой приоритета ратифицированных республикой международных договоров перед ее законами и непосредственности их применения на решения международных организаций и их органов, образуемых в соответствии с такими договорами, в частности на решения Комиссии Таможенного союза, созданной в соответствии с Договором о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 года, ратифицированным Казахстаном 24 июня 2008 года. Конституционный совет пришел к выводу, что «решения международных организаций и их органов, образуемых в соответствии с международными договорами, в том числе Комиссии Таможенного союза, по общему правилу имеют приоритет перед ее законами и могут применяться непосредственно. В случае коллизии между таким решением и законодательством республики действует решение международной организации до преодоления такой коллизии. Вместе с тем Конституционный совет указал, что не могут применяться непосредственно и, соответственно, иметь приоритет перед национальным законодательством решения международных организаций и их органов, ущемляющие конституционные права и свободы человека и гражданина, а также нарушающие положения Конституции о распространении суверенитета республики на всю ее территорию и недопустимости изменения установленных Конституцией унитарности, территориальной целостности государства и формы правления Республики» (3).
1. Ашавский Б.М. и др. Международное право: учебник для студентов вузов / под ред. А.А. Ковалева, С.В. Черниченко. - 3 изд., испр. - М.: Омега-Л, 2008, - С. 78. 2. Марченко М.Н. Теория государства и права. - М.: ТК Велби, Издательство «Проспект», 2008 - С. 608. 3. http://www.constcouncil.kz/rus/news/?cid=0&rid=528
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |