Субсидируемая квалифицированная юридическая помощь в Казахстане: проблемы правовой регламентации, организации и обеспечения
Сулейменова Г.
Введение
Государство, провозглашая в Основном законе страны право на получение бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных законом, в то же время не предусматривает в должной мере гарантии по финансовому обеспечению такого права, как и не предусматривает достаточных гарантий организации и качества предоставляемой субсидируемой государством юридической помощи (далее - СГЮП). Хотя прошло уже 15 лет после принятия Конституции РК, до настоящего времени не создан четкий и отлаженный правовой механизм реализации этой конституционной нормы. Анализ казахстанского законодательства в сфере квалифицированной юридической помощи и практика реализации права на бесплатную юридическую помощь приводит к выводу о том, что за годы проводимой судебно-правовой реформы в республике не произошло существенных изменений в сфере ее оказания. Действующая на сегодняшний день система предоставления бесплатной юридической помощи (как и предоставления квалифицированной юридической помощи в целом), мало чем отличается от существовавшей системы советской модели, а потому она, с точки зрения оценки ее доступности, качества и организации, является неэффективной, устаревшей, не соответствующей стандартам, установленным рядом международных актов. Причины такого положения, на мой взгляд, обусловлены следующими факторами: 1) Отсутствует концепция и программа государственной политики в области обеспечения реализации права на получение СГЮП. Законодательством регламентированы лишь отдельные вопросы предоставления такой помощи, но целостной системы, которая предоставляла бы реальный доступ к юридической помощи (в первую очередь, к первичной) посредством ее организации и предоставления, не существует. 2) Отсутствует единая система, обеспечивающая право лиц с низким уровнем дохода и других социально уязвимых категорий граждан на получение СГЮП: предусмотренный действующим законодательством круг лиц, имеющий право на получение СГЮП, крайне ограничен, как и ограничен круг обстоятельств и условий, при наличии которых такая помощь должна предоставляться. 3) Предусмотренные действующим законодательством случаи оказания СГЮП, а также ее организация не отвечают не только международным стандартам в этой сфере, но и современным общественным потребностям развивающейся рыночной экономики Казахстана. 4) Лицам, не имеющим достаточных средств для оплаты юридической помощи, не обеспечивается предоставление равных возможностей на получение такой помощи по сравнению с лицами, которые могут оплатить такую помощь. Между тем предоставление бесплатной юридической помощи является важнейшей гарантией конституционного принципа равенства прав перед законом и судом и недопустимости дискриминации по мотивам социального, имущественного и любых иных обстоятельств (ст. 14 Конституции РК). 5) Не урегулированы вопросы предоставления не только юридической помощи по вопросам, не связанным с обращением в суд и правоохранительные органы, но и информации правового характера и юридической консультации (т.е. предоставления первичной юридической помощи). 6) Оказание СГЮП возложено только на коллегии адвокатов, которые с этой задачей не справляются. Имеет место неравномерность обеспечения адвокатской помощью в городской и сельской местности. Так, в 2009 г. число сельских районов, где нет адвокатов, сократилось с 9 до 1. В настоящее время в сельских районах функционируют всего 122 юридические консультации, из которых 39 являются односоставными. В этих консультациях работают 716 адвокатов (или 18% от общего числа всех адвокатов в республике). Более чем в 30 сельских районах адвокаты ввиду отсутствия служебных помещений закреплены за юридическими консультациями, созданными в городах или областных центрах. Такая ситуация в Жамбылской, Западно-Казахстанской, Карагандинской, Кызылординской и Северо-Казахстанской областях. А в некоторых районах отсутствует постоянная адвокатская помощь (например, Амангельдинский район Костанайской области). 7) Децентрализация в организации адвокатуры, т.е. отсутствие единой структуры, объединяющей коллегии адвокатов, способной осуществлять координацию деятельности коллегий адвокатов, их представительство в различных органах и организациях, контроль качества оказываемой юридической помощи и т.д. (например, в форме республиканской коллегии адвокатов, куда входили бы представители от каждой территориальной коллегии адвокатов). 8) Недостатки, связанные с самостоятельным, корпоративным регулированием ряда вопросов организации и деятельности адвокатского сообщества. В частности, ряд проблем порожден самими коллегиями адвокатов. Суть проблем заключается в следующем: • малочисленность адвокатского сообщества республики. Это обусловлено довольно высокой оплатой за прохождение стажировки и необходимостью внесения вступительного (первого членского) взноса в коллегию адвокатов. В сочетании с высокими размерами ежемесячных членских взносов и других сборов (например, на содержание офисов адвокатов, приобретение канцелярских товаров и т.п.) это приводит к тому, что многие юристы предпочитают работать на коммерческом рынке юридических услуг, поскольку с экономической точки зрения членство в коллегии адвокатов крайне невыгодно; • необеспечение систематического повышения квалификации адвокатов (семинары, курсы, тренинги и т.п.) и отсутствие соответствующих кадров, обеспечивающих надлежащую подготовку и повышение квалификации адвокатов; • слабые профессиональные навыки многих адвокатов, недостаточный контроль качества оказываемой ими юридической помощи имеют негативные последствия. Анализ судебной практики показывает, что профессиональный уровень адвокатов зачастую ниже более профессионально подготовленных судей и прокуроров; • не обеспечение контроля качества оказываемой адвокатами СГЮП, как и юридической помощи в целом; • низкие ставки оплаты работы адвокатов в этой сфере, что приводит к формальному характеру оказываемой адвокатами СГЮП; • первичная юридическая помощь фактически не оказывается; • законодательством не предусмотрен порядок назначения адвокатов, оказывающих СГЮП. Сохраненная с советских времен процедура назначения адвоката (ex oficio) через коллегию адвокатов, и низкая оплата их труда ставят адвокатов в зависимое положение от органов, ведущих уголовный процесс, и приводят не только к отсутствию материального стимула у адвоката к качественному предоставлению юридической помощи, но и к коррупционным связям между органами, ведущими дело, и их «карманными» адвокатами. 9. Деятельность лиц (как физических, так и юридических), осуществляющих деятельность по оказанию платных юридических услуг не урегулирована законом и не контролируется. Вследствие этого не всегда такие услуги оказываются лицами, имеющими соответствующий профессиональный уровень, а в некоторых случаях они оказываются лицами, вовсе не имеющими юридического образования, а в случаях оказания некачественной юридической услуги такие лица не несут какой-либо ответственности. Безусловно, предоставление субсидируемой юридической помощи требует значительного финансирования из государственного бюджета и создания эффективно действующей системы - институциональной инфраструктуры, на которую должна быть возложена задача по осуществлению администрирования (управления) предоставления субсидируемой квалифицированной юридической помощи, по обеспечению контроля качества оказываемой помощи. Без создания такой системы провозглашенное государством в Основном законе право каждого на квалифицированную юридическую помощь и предоставление бесплатной юридической помощи в случаях, определенных законом, останется по-прежнему только декларативной нормой для многих категории граждан, нуждающихся в ней. Вместе с тем определенные шаги в направлении улучшения ситуации в этом вопросе государством уже предприняты. Так, в соответствии с постановлением Правительства РК от 23 декабря 2008 г. № 1202 «О стратегическом плане Министерства юстиции Республики Казахстан на 2009-2011 годы», одним из стратегических направлений предусмотрено усовершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы адвокатуры, обеспечивающей доступность получения гражданами бесплатных юридических услуг в предусмотренных законодательством случаях на 100%. В целях реализации этого направления предусмотрена разработка в 2009 и 2010 гг. нормативно-правовых актов, предусматривающих получение социально незащищенными категориями населения бесплатной юридической помощи, оказываемой адвокатами. Концепция правовой политики Казахстана на период с 2010 до 2020 г., предусматривая необходимость дальнейшего совершенствования специализированных институтов, связанных с защитой прав и свобод, указывает: «Совершенствования требует и сама система предоставления юридической помощи. Прежде всего, необходимо улучшать систему оказания правовой помощи лицам с низким уровнем доходов. Следует последовательно решать проблему неравномерности обеспечения адвокатскими услугами в городской и сельской местности. Требует также коррекции система администрирования оплаты труда адвокатов, предоставляющих бесплатную юридическую помощь. Эту систему необходимо сделать консолидированной и прозрачной, что позволит более эффективно использовать бюджетные средства» (п. 3.3 Указа Президента РК «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года»1). Тем самым Концепция связывает основное направление в оказании юридической помощи с ее доступностью для малоимущих слоев населения республики. Важно также указать, что совершенствование системы предоставления юридической помощи должно проводиться в направлении приведения ее в соответствие, прежде всего, международным стандартам, установленным в этой сфере. Пункт 3 ст. 4 Конституции РК гласит: «Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона» (выделено автором). В соответствии с данной нормой п.1 ст. 20 ЗРК от 30 мая 2005 г. № 54-III «О международных договорах Республики Казахстан» гласит: «Каждый действующий международный договор Республики Казахстан подлежит обязательному и добросовестному выполнению Республикой Казахстан». Тем самым указанные нормы обязывают Казахстан соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права и имплементацию их в национальное законодательство, что в равной степени относится и к международным актам в области права на квалифицированную юридическую помощь, в том числе и на ее бесплатное получение. Казахстанским законодательством предусмотрено оказание помощи бесплатно в уголовном, административном судопроизводстве при участии в нем адвоката в качестве защитника по назначению органов, ведущих судопроизводство. В этом случае труд адвоката оплачивается из государственного бюджета по ставкам, утвержденным Правительством РК. Предоставление бесплатной юридической помощи предусмотрено также и в гражданском судопроизводстве, но только для отдельных категорий малоимущих граждан и по весьма ограниченному кругу вопросов. Между тем не урегулированы вопросы предоставления юридической помощи по другим вопросам, не связанным с обращением в суд, а также информации юридического характера и юридической консультации. В этой связи, необходима консолидация и системное развитие принципов и основ оказания бесплатной юридической помощи, что требует реформирования действующей системы предоставления и оплаты юридической помощи: создания правовых, ресурсных и организационных механизмов реализации, гарантированного Конституцией РК, права малоимущих и социально уязвимых лиц на получение бесплатной юридической помощи, которые должны найти свое воплощение в Концепции гарантированной субсидируемой юридической помощи. Имеющийся на сегодня успешный опыт функционирования системы оказания бесплатной юридической помощи в ряде зарубежных стран, в том числе и некоторых бывших республиках СССР, позволяет сделать вывод о том, что настала пора создания и в Казахстане единой системы субсидируемой государством юридической помощи. ___________________ 1 Указ Президента РК от 24 августа 2009 г. № 858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 года» // Казахстанская правда. 2009. 27 августа.
Исходя из изложенного, в настоящем исследовании рассмотрены вопросы, которые должны быть, на мой взгляд, учтены при разработке Концепции гарантированной субсидируемой юридической помощи и Программы ее реализации, а именно: • правовые основы предоставления бесплатной юридической помощи; • субъекты, оказывающие юридическую помощь; • международные стандарты в области права на получение бесплатной юридической помощи; • основные зарубежные модели субсидируемой юридической помощи; • предложения и рекомендации по созданию национальной модели субсидируемой юридической помощи, а также реформирования существующей сферы оказания юридической помощи и юридических услуг. Данное исследование основано на материалах опубликованных источников (международных актов, законодательств зарубежных стран, обзоров, специальной литературы (монографий, диссертаций, аналитических публикаций и др.), судебной практики, в том числе и ЕСПЧ); на неопубликованных материалах конференций, «круглых столов», семинаров, тренингов; ресурсах сети Интернет; интервьюировании адвокатов, юристов, оказывающих юридические услуги, работников служб, оказывающих субсидируемую юридическую помощь Литвы, Молдовы, Болгарии, Украины, Грузии, России, а также личного опыта автора в качестве представителя по оказанию юридических услуг и эксперта по правовым вопросам. При подготовке настоящего обзора были изучены как основные позитивные тенденции, так и факторы негативного характера в системе оказания субсидируемой юридической помощи в различных странах, которые, на мой взгляд, должны быть учтены при создании аналогичной системы в Казахстане, что позволит избежать некоторых ошибок и упущений. Автор выражает глубокую признательность Фонду Сорос-Казахстан за оказание финансового и организационного содействия в проведении настоящего исследования.
1. Правовые и организационные проблемы обеспечения права
Пункт 1 ст. 12 Конституции РК признает и гарантирует права и свободы человека. В развитие этой конституционной статьи, ст. 14 Конституции РК провозглашает принцип равенства всех перед законом и судом, одним из важнейших условий реализации которого является право каждого на получение квалифицированной юридической помощи, а в случаях, предусмотренных законом, предоставление юридической помощи бесплатно (п. 3 ст. 13 Конституции РК). Право на эффективное обеспечение юридической помощью является, в свою очередь, неотъемлемым элементом права доступа к правосудию, что закреплено во многих международных документах, предусматривающих права человека и их гарантии.2 Указанные нормы в своей совокупности обязывают государство создать условия, гарантирующие право на доступ к юридической помощи, которая не должна зависеть от финансовых возможностей лица на ее оплату. Такие гарантии требуют: 1) совершенствования правовой регламентации предоставления субсидируемой государством юридической помощи, а именно: разработку Концепции о гарантируемой государством юридической помощи; принятие на ее основе специального закона о гарантируемой государством субсидируемой юридической помощи и других нормативно-правовых актов, предусматривающих порядок предоставления такой помощи, методику определения размера оплаты и т.п.; внесение соответствующих изменений и дополнений в ЗРКоАД, УПК РК, ГПК РК, КРКоАП и некоторые другие законодательные акты; 2) создания организационных основ - системы субсидируемой государством юридической помощи; 3) финансового, материально-технического, организационного и кадрового обеспечения. Проблемы правовой регламентации обеспечения права на получение бесплатной юридической помощи требуют незамедлительного разрешения, поскольку действующее законодательство, регламентирующее такое право, несовершенно, свидетельством чего является изложенный ниже анализ нормативных правовых актов. Отдельные вопросы оснований и порядка предоставления бесплатной юридической помощи регламентированы ЗРКоАД, УПК РК, ГПК РК, КРКоАП. Оказание данного вида юридической помощи государство возложило на адвокатуру. Право определения необходимости оказания бесплатной юридической помощи предоставлено органам, осуществляющим производство по делам (уголовным, гражданским, административным), на их субъективное усмотрение. При этом критерии, из которых они должны исходить, законодательством не установлены. Однако нормы действующего законодательства, предусматривающие предоставление бесплатной юридической помощи, несовершенны и не гарантируют ее получение лицам, нуждающимся в ней и не имеющим финансовых возможностей оплатить работу адвоката. Бесплатная юридическая помощь, согласно действующему законодательству, может быть предоставлена в следующих случаях. _________________ 2 Подробнее см.: раздел 3 настоящего исследования.
В уголовном судопроизводстве в соответствии с частями 2 и 3 ст. 172 УПК РК орган, ведущий уголовный процесс, при наличии к тому оснований вправе освободить подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего полностью или частично от оплаты юридической помощи. В этом случае оплата труда адвоката производится за счет бюджетных средств. В случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 71 и ч. 2 ст. 80 УПК РК, когда адвокат участвовал в производстве дознания, предварительного следствия или в суде по назначению без заключения договора с клиентом, оплата труда адвокатов должна быть осуществлена за счет бюджетных средств. Эти нормы конкретизированы следующими нормами УПК РК. Согласно частям 5 и 6 ст. 72 УПК РК оплата труда адвокатов: защитника подозреваемого, обвиняемого, подсудимого, осужденного, оправданного и представителя потерпевшего - производится за счет государства в трех случаях: • при наличии обстоятельств, предусмотренных ч. 1 ст. 71 УПК РК, если защитник не приглашен самим лицом, в отношении которого ведется уголовное преследование, либо его законным представителем или другими лицами по его поручению, орган, ведущий уголовный процесс, обязан обеспечить участие защитника на соответствующей стадии процесса, о чем им выносится постановление, обязательное для коллегии адвокатов (ч. 3 ст. 71, ч. 6 ст. 72 УПК РК); • при наличии оснований орган, ведущий уголовный процесс, вправе освободить подозреваемого, обвиняемого, подсудимого, осужденного, оправданного полностью или частично от оплаты юридической помощи (ч. 5 ст. 72 УПК РК); • при оказании юридической помощи потерпевшему (ч. 6 ст. 75, ч. 2 ст. 80 УПК РК). Из указанных норм закона следует, что законодатель не предусматривает, какие конкретно обстоятельства являются основаниями для освобождения (частичного или полного) лица от оплаты юридической помощи. Причем решение о предоставлении бесплатной юридической помощи может быть принято без учета возможностей лица оплатить помощь адвоката и его желания иметь адвоката, а именно в случаях, когда участие защитника и представителя потерпевшего по делу закон признает обязательным, и в случае, когда об этом принимает решение орган, ведущий производство по делу (ст. 71 УПК РК). Таким образом, нормы УПК РК не связывают право на получение бесплатной юридической помощи с финансовыми возможностями (т.е. с уровнем дохода и имущественным состоянием) подозреваемого (обвиняемого), подсудимого, осужденного, несовершеннолетнего потерпевшего. Такая регламентация приводит к тому, что бюджетные средства используются не во всех случаях по назначению: оплата юридической помощи адвоката производится и в тех случаях, когда лицо имеет реальные возможности оплатить ее, но заявляет о ее бесплатном предоставлении. Это обстоятельство подтверждает и тот факт, что нередко на первоначальном этапе расследования органы дознания и следствия назначают адвоката, а на последующих этапах уголовного судопроизводства защиту осуществляет этот или другой защитник по соглашению с обвиняемым либо его близкими за их собственный счет. Кроме того, имеются и противозаконные факты, когда защитник оказывает юридическую помощь по назначению и одновременно, действуя вопреки требованиям закона адвокатской этики, незаконно получает оплату от подзащитного. В этой связи представляется, что правом на получение бесплатной юридической помощи должны наделяться только те лица, которые не имеют финансовых возможностей ее оплатить, а также лица, относящиеся к уязвимым категориям граждан.3 В административном судопроизводстве законодатель, аналогично тому, как это регламентировано в УПК РК, не устанавливает обстоятельства, являющиеся основаниями для освобождения лица от оплаты юридической помощи, как и не учитывает его финансовые возможности. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 590 КРКоАП судья, орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, при наличии к тому оснований вправе освободить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, полностью или частично от оплаты юридической помощи. В этом случае оплата производится за счет государства. Кроме того, в случае просьбы лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, участие защитника обеспечивается судьей, органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях. В этом случае (т.е. когда адвокат участвовал по назначению без заключения соглашения с клиентом) оплата труда адвокатов также может быть осуществлена за счет государства (ч. 6 ст. 590 КРКоАП). В этой связи представляется, что как в уголовном, так и в административном судопроизводстве предоставление субсидируемой юридической помощи не должно быть безграничным и законодательством должен быть установлен круг лиц, которым должна оказываться такая помощь, а также обстоятельства, дающие право на ее получение, что соответствовало бы международным стандартам.4 В гражданском судопроизводстве, в отличие от УПК РК и КРКоАП, суд должен учитывать не только имущественное положение лица, нуждающегося в юридической помощи, но и решить вопрос о частичном или полном освобождении лица от оплаты юридической помощи и возмещении расходов, связанных с представительством (ч. 1 ст. 114 ГПК РК). Вместе с тем законодатель устанавливает случаи, когда суд обязан освободить лицо по его ходатайству полностью или частично от оплаты юридической помощи и возмещения расходов, связанных с представительством, и осуществить их за счет бюджетных средств: 1) при рассмотрении споров о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с работой; 2) при рассмотрении споров, не связанных с предпринимательской деятельностью, для истцов и ответчиков, являющихся участниками Великой Отечественной войны и лицами, приравненными к ним, военнослужащими срочной службы, инвалидами I и II групп, пенсионерами по возрасту (п. 1 ст. 114 УПК РК, п./п. 1-2 п. 1 ст. 6 ЗРКоАД). Представляется, что этот перечень довольно узок, поскольку указанные нормы ГПК, перейдя в «наследство» из советского ГПК Казахской ССР, не учитывают реалий, связанных с переходом Казахстана с начала 90-х годов прошлого столетия к рыночной экономике, и происходящих до настоящего времени существенных изменений в экономике, в сфере отношений собственности, производства, торгового оборота, банковской и страховой деятельности, а также других сферах предпринимательской и хозяйственной деятельности, что требует широкого юридического кругозора, глубоких знаний законодательства и правоприменительной практики. ____________________ 3 О категории лиц, которым должна предоставляться бесплатная юридическая помощь см. раздел 3 настоящего исследования. 4 Подробнее см. раздел 2 настоящего исследования.
В силу этого в гражданском судопроизводстве без помощи квалифицированного представителя особенно сложно. Особая сложность возникает в тех делах, где другой стороной является государство либо юридическое лицо (например, в делах по обжалованию размера начисленной пенсии, отказа в предоставлении социальных льгот и пособий, по вопросам предоставления государственного жилья, а также по другим делам), поскольку в такой ситуации любой гражданин заведомо юридически слабее своего процессуального противника. Однако не каждый имеет возможность обратиться за юридической помощью ввиду отсутствия необходимых финансовых средств на оплату гонорара представителю. Поэтому полагаю, что указанный в ст. 114 ГПК РК перечень должен быть расширен путем включения в него споров, одной из сторон в которых является государство в лице его органов и должностных лиц или иных юридических лиц. Особенностью представительства в гражданском судопроизводстве является и то, что, наряду с адвокатами, представительство могут осуществлять и иные лица (п.п. 2-7 ст. 59 ГПК РК). В этой связи следует указать, что законодатель не предусматривает порядка оплаты и возмещения расходов, связанных с представительством таким лицам, тогда как в отношении адвокатов этот вопрос законодательством регламентирован (ст. 111 ГПК РК). Еще одна особенность гражданского судопроизводства, в отличие от уголовного и гражданского, заключается в том, что лицо, желающее получить бесплатную помощь, должно обосновать свою просьбу: к ходатайству гражданина об освобождении его от оплаты юридической помощи и возмещения расходов, связанных с представительством, должны быть приобщены документы и другие доказательства, подтверждающие право на получение такой помощи бесплатно. По результатам рассмотрения ходатайства судьей или судом выносится мотивированное определение о полном или частичном освобождении гражданина от оплаты юридической помощи и возмещения расходов, связанных с представительством, либо об отказе в удовлетворении ходатайства. Определение суда о полном или частичном освобождении гражданина от оплаты юридической помощи и возмещения расходов, связанных с представительством, должно быть незамедлительно направлено в коллегию адвокатов, которая в срок, установленный судом, обязана обеспечить участие адвоката в суде. Оплата юридической помощи, оказанной адвокатами в этих случаях, осуществляется за счет бюджетных средств на основании соответствующего судебного решения. Бесплатная помощь может быть также предоставлена в случаях необходимости составления письменных документов правового характера гражданам по вопросам взыскания алиментов, назначения пенсии и пособий, реабилитации, получения статуса беженца или оралмана, несовершеннолетним, оставшимся без попечения родителей. Оказание этого вида помощи также возлагается на адвокатов (п./п. 3 п. 1 ст. 6 ЗРКоАД). В этом случае юридическая помощь оказывается непосредственно после обращения лица к адвокату. При невозможности предоставления юридической помощи непосредственно после обращения заявителя он должен быть извещен о времени приема, которое не должно превышать три рабочих дня с момента обращения. Продолжительность предоставления юридической помощи в таких случаях не должна превышать одного часа. В случае необходимости указанный срок может быть продлен руководством соответствующего адвокатского образования. По одному и тому же вопросу лицо может получить правовую помощь только один раз. Оплата юридической помощи в этом случае осуществляется за счет бюджетных средств на основании акта о выполненной адвокатом работе и заявки соответствующей коллегии адвокатов, членом которой он является. Однако по всем остальным правовым вопросам, которые могут возникнуть у граждан при обращении в другие государственные и иные органы, предоставление бесплатной юридической помощи (например, в виде информирования о правах и способах их реализации, а также в виде консультаций, советов по вопросам, не связанным с обращением в суд и др.) законодательством не предусмотрено. Особого внимания заслуживает вопрос о размере и порядке оплаты труда адвокатов по назначению, который регламентирован Правилами оплаты юридической помощи, оказываемой адвокатами, и возмещения расходов, связанных с защитой и представительством, за счет средств республиканского бюджета, утвержденными постановлением Правительства РК от 26 августа 1999 г. № 12475. Основанием для осуществления оплаты юридической помощи за счет средств республиканского бюджета является постановление органа, ведущего уголовный процесс, судьи, органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, и определение суда по гражданским делам (далее - соответствующий орган), в производстве которых находится дело. Таким образом, возмещение из государственного бюджета расходов на защиту и представительство по оказанию юридической помощи по назначению осуществляется post factum - после вынесения органом, осуществляющим производство по делу, постановления (определения) об оплате юридической помощи и о возмещении расходов, связанных с защитой или представительством из средств республиканского бюджета после выполнения адвокатом поручения6. Размер оплаты и возмещения расходов по оказанию юридической помощи по сравнению с размером гонорара по делам, в которых адвокаты участвуют по соглашению, незначителен, вследствие чего качество юридической помощи адвокатов по таким делам чаще всего оставляет желать лучшего. Из вышеизложенного следует, что порядок назначения адвокатов, обеспечение и контроль качества предоставляемой ими субсидируемой юридической помощи, оплата их труда, а также иные составляющие компоненты предоставления бесплатной юридической помощи законодательством не предусмотрены. Указанные недостатки в сочетании с материальной незаинтересованностью адвокатов из-за низкого размера оплаты их труда по этой категории дел, с одной стороны, и их стремление получить платежеспособного клиента - с другой, являются питательной средой для такого негативного явления как тандемы между отдельными судьями, следователями, дознавателями и их «карманными» адвокатами. Такие союзы ведут к сращиванию адвокатов с органами, ведущими дело, заинтересованными в назначении подследственному или подсудимому «удобного» защитника, не доставляющего им особых хлопот, не проявляющего активности по делу (не заявляя «лишних» ходатайств, отводов, жалоб и т.п.). Данную ситуацию очень метко охарактеризовал В. Уатенберг, анализируя систему оказания юридической помощи в постсоветских странах: «С распадом Советского Союза репутация адвокатов во многом упала еще ниже, когда даже формальные требования процессуальных норм стали реже соблюдаться. ___________________ 5 САПП РК. 1999. № 42. Ст. 384; 2001. № 48. Ст. 571-572.2005. № 36. Ст. 503. 6 На стадии предварительного расследования - после выполнения поручения, а при продолжительности выполнения поручения свыше одного месяца - ежемесячно; в суде - по уголовным делам одновременно с постановлением приговора либо принятием процессуального решения о направлении дела на дополнительное расследование или прекращении дела. При продолжительности судебного разбирательства свыше одного месяца постановление суда выносится ежемесячно; по гражданским и административным делам - одновременно с вынесением решения (постановления).
Многие дела стали «решаться» по договоренности за закрытыми дверями и судебные заседания использовались только для объявления соответствующих заранее обговоренных результатов. Воспринимавшиеся долгое время как участники таким образом ускоренных судебных процессов, адвокаты стали пользоваться репутацией слишком гибких посредников между своими беспринципными клиентами и такими же деятелями системы правосудия. Этот образ еще более исказился, когда рынок наводнился частной практикой в конце советской эпохи: богатые адвокаты считались преуспевающими и толковыми, но, скорее всего, непорядочными, а менее обеспеченные воспринимались как бесталанные. ...адвокаты сегодня еще более зависимы от сотрудников системы юстиции. Адвокат должен опасаться реакции представителей правоохранительных органов или судей, если он создаст им неудобства или дополнительную работу, поскольку от них прямо или косвенно зависит, получит ли он оплату за работу: какого адвоката вызовут для назначения по делу, подпишут ли справки, подтверждающие оказанные адвокатом услуги, а если подпишут, то за сколько часов работы. Дополнительно обостряет ситуацию с защитой адвокатами... тот факт, что до сих пор адвокаты ex officio получают оплату по схеме, приоритеты которой определены в советское время. ...».7 Кроме того, следует указать, что действующая система назначения адвокатов для оказания юридической помощи по тарифам, не соответствующим реальным затратам, входит в противоречие и с п. 1 ст. 24 Конституции РК, устанавливающим право на свободу труда и запрет на принудительный труд. Таким образом, на основании вышеизложенного можно констатировать, что действующий порядок предоставления бесплатной юридической помощи несовершенен в силу: • отсутствия концепции и программы основ государственной политики в сфере предоставления субсидируемой юридической помощи и правового просвещения населения; • отсутствия специального закона, регламентирующего вопросы организации и порядка предоставления субсидируемой государством юридической помощи; • отсутствия структуры, обеспечивающей управление (администрирование) предоставлением такой помощи и реализацией программ в этой сфере; • отсутствия четких оснований и условий ее предоставления; • ограниченного доступа к юридической помощи: законодательством (ЗРКоАД, ГПК РК, КРКоАП и другими законодательными актами) установлен ограниченный круг лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи; • недостаточной правовой регламентации порядка предоставления юридической помощи; • предоставления бесплатной юридической помощи по уголовным делам в зависимости от субъективного усмотрения дознавателя, органа дознания, следователя, суда; • отсутствия системы обеспечения качества предоставляемой бесплатной юридической помощи и методов ее оценки; ________________ 7 Уатенберг В. Дорога к правосудию: отказ от традиций бывшего советского блока // Правовые инициативы: Реформа системы бесплатной юридической помощи и доступ к правосудию, 2004. Февраль. С.11-14.
• отсутствия системы контроля за качеством предоставляемой бесплатной юридической помощи; • сохраненной с советских времен процедуры назначения адвоката через коллегию адвокатов, что не соответствует современным международным стандартам в этой области и не обеспечивает качественного оказания юридической помощи; • существующей системы назначения адвокатов для оказания ими юридической помощи и оплаты их труда, что ставит их в зависимое положение от органов, ведущих уголовный процесс, и приводит не только к отсутствию материального стимула у адвоката к предоставлению юридической помощи, но и негативно отражается на ее качестве; • осуществления представительства в гражданском судопроизводстве согласно ГПК РК любыми лицами, независимо от наличия у них юридического образования, что негативно отражается на качестве предоставляемой ими юридической помощи; • отсутствия механизма обеспечения реализации установленного уголовно-исполнительным законодательством права осужденного к лишению свободы на получение юридической помощи на стадии исполнения судебного решения, а также отсутствия программы, предусматривающей для этого соответствующий бюджет;
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |