Размышления ко Дню нотариата (Бурибаев Ермек Абильтаевич, доктор юридических наук, профессор КазНПУ имени Абая, член Правления Нотариальной палаты г. Алматы)

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

Размышления ко Дню нотариата

Бурибаев Ермек Абильтаевич

доктор юридических наук, профессор КазНПУ имени Абая,

член Правления Нотариальной палаты г. Алматы

Реформа казахстанского нотариата, начатая в 1997 году - одна из немногих, которая свой первый этап прошла успешно. Система государственного нотариата практически без боя уступила место нотариату, организованному по принципам нотариата латинского типа. Закон Республики Казахстан от 14 июля 1997 года № 155 «О нотариате» (далее - Закон) оказался тем нормативным правовым актом, применение которого прошло испытание временем. Конечно, практика показала пробелы в Законе, жизнь поставила перед нотариатом новые задачи, решение которых невозможно без изменения основ регламентации нотариата и нотариальной деятельности.

Поворотным этапом развития отечественного нотариата стал 2012 год. В государственном подходе к регулированию нотариата на последующие годы возобладали либеральные формально-юридические параметры. Причем, какими бы не были его современные итоги, вряд ли стоит их драматизировать: в конечном счете, общество, государство и его отдельные институты заслуживают именно то, что получают в конкретный момент времени в конкретном месте, являются отражениями современных условий, возобладавших идей.

Либерализация доступа к профессии нотариуса по своей сути преследовала целью пресечение жесточайшей коррупции, которая происходила на стадии входа в нотариальную профессию, что могу авторитетно утверждать как лицо непосредственно безуспешно проходившее конкурсные отборы на должность нотариуса: при этом ни наличие трудов по проблемам нотариата, ни знание нотариальной профессии, подтвержденное защитой профильной диссертации, не принимались во внимание как обстоятельства «годности» к нотариальной деятельности.

Отмена квотирования позволила приступить к нотариальной работе значительному числу лиц, в своем большинстве: имевшим лицензии «про запас»; безработным юристам с лицензиями; помощникам нотариусов; юристам, имевшим лицензии, но занимавшимся другими видами деятельности, для которых нотариальная профессия показалась более финансово привлекательной и менее энергозатратной; в профессию вернулись лица, ранее прекратившие нотариальную деятельность по отрицательным мотивам, но не лишенные лицензии, и др. В целом, не вдаваясь в анализ субъектного состава нотариального корпуса, следует отметить положительный момент, органично вписавшийся в общий тренд государственной политики по борьбе с безработицей, а именно было трудоустроено около 3 тыс. человек, которые платят налоги, арендуют офисные помещения, в отдельных случаях могут себе позволить быть работодателями, нанимая помощника.

Выше приведенным фактом ограничены позитивные результаты свободного доступа к нотариальной работе. Что мы имеем по прошествии времени на другой чаше весов? Выиграло ли государство, граждане, нотариальный корпус от выбранного либерального курса регулирования?

Свободный доступ к профессии, означает и свободный выход из нее, а также свободное изменение места (территории) деятельности нотариуса. Участвуя в работе органов управления территориальной нотариальной палаты, являюсь свидетелем «массовых брожений» нотариусов по республике. За прошедшие годы отельные нотариусы умудрились по 3-4 раза сменить территорию деятельности, перемещаясь между регионами страны, при этом палаты не имеют право отказывать нотариусам в приеме в членство и выходе из него, в том числе неограниченное число раз: можно, например, стать нотариусов в Алматы, потом переехать поработать в Астане, вернуться и вновь стать членом нотариальной палаты Алматы, далее перейти в палату Алматинской области и т.д., зависит от личной тяги к переменам конкретного нотариуса. А можно: стать нотариусом, а если доходы не оправдают финансовых ожиданий, или если подвернется другая высокооплачиваемая работа - в любой момент закрыть офис, сдать документы в архив и как говорится «ищи ветра в поле». В поле гражданам придется искать документы, оформленные такими нотариусами: при приеме в архив никто не сверяет сдаваемые документы и фактически удостоверенные сделки, завещания, там же придется искать того, кто бы исправил ошибки в выданных нотариальных актах, поскольку отсутствует процедура внесения изменений в документы, прекратившего деятельность (поменявшего территорию деятельности) нотариуса; наконец бывших нотариусов невозможно привлечь к ответственности за неправомерно совершенное действие, отсутствуют механизмы страхового материального возмещения за причиненный вред. Таким образом, исчезающие в небытие нотариусы, что сегодня имеет место быть достаточно массово, становятся реальной проблемой, пожалуй, только для лиц, ранее обращавшихся к ним.

Для обывателя, наверное, удобно, когда чуть ли ни на каждом оживленном перекрестке города располагается по нескольку офисов нотариусов: можно обойти всех в поиске лучших условий обслуживания, зная о конкуренции, можно попросить скидку в оплате и получить ее, но нужно быть готовым к тому, что придя через несколько месяцев к этому нотариусу за, например, получением копии (дубликата) утерянного документа не найти его: профессия нотариуса перестала быть стабильной и долгосрочной.

Увеличение в разы количества нотариусов породило конкуренцию в этой среде. Можно приветствовать конкуренцию, если она направлена на создание комфортных условий для граждан в офисе нотариуса, на повышение профессионализма и оперативности совершения нотариальных действий. Однако на практике, полагаю, мало кто может указать на появление с 2012 года новых комфортных нотариальных помещений, напротив, «новые» нотариусы, как правило стеснены в финансовом отношении, арендуют офисы не высокого класса, в профессиональном плане не могут предложить совершение традиционно сложных нотариальных действий: оформление наследства, удостоверение завещания, принятие в депозит денежных средств, обеспечение доказательств. Фактически нотариальная конкуренция может детерминировать только снижение законности, гарантированности прав и интересов граждан, юридических лиц. Борьба за каждое нотариальное действие вынуждает нотариуса допускать нарушение требований закона, что усугубляется двумя стабильными тенденциями в последние годы: снижением возможности применения нотариальных действий и увеличением числа нотариусов.

Изложенный процесс сопровождается снижением качества контроля со стороны органов юстиции за осуществлением нотариальной деятельности: за последние три с половиной года фактически проверкой были охвачены только впервые приступившие к работе нотариусы, процедуру проверки проводят исключительно местные органы юстиции без участия нотариальных палат, большое число действовавших на начало 2012 года нотариусов, не проверялись три и более года.

С таких условиях дальнейшее усугубление проблем нерегулируемого доступа к профессии нотариуса неизбежно. Полагаю, что фактически от разрушения системы квотирования числа нотариусов не выиграл никто: ни государство, ни граждане, ни даже те 3 тыс. новых нотариусов, поскольку в своем большинстве их надежды и планы на возможность заниматься в долгосрочной перспективе финансово благополучной профессией не оправдываются.

Как ни парадоксально, но в результате либерализации доступа к нотариальной профессии выиграл только один субъект, забота об интересах которого не входила в планы государства, это - нотариальная палата. Впоследствии реформ во всех территориальных палатах, возросло, иногда в разы, количество нотариусов, принципиально увеличилось число нотариусов в Республике, а размер ежемесячного членского взноса нотариуса в палату остался на прежнем уровне или увеличивается ежегодно в зависимости от роста МРП. Территориальные нотариальные палаты (далее - ТНП) в свою очередь осуществляют взносы в Республиканскую нотариальную палату (далее - РНП) пропорционально составу, в размере 1 МРП за каждого нотариуса. Нетрудно посчитать во сколько раз увеличились доходы палат. При этом их функции, напротив, сократились, палаты утратили полномочия по осуществлению контроля за деятельность нотариусов, важнейшее, фактически ежедневно совершаемая функция была потеряна. Чем же сегодня занимаются нотариальные палаты, располагая значительными финансовыми ресурсами? Основные направления деятельности на местах - содержание и обслуживание частного нотариального архива, организация стажировки претендентов на занятие нотариальной профессией, проверки своевременности заключения договоров страхования, представление и защита прав и законных интересов нотариусов; привлечение их к ответственности за нарушение профессиональных обязанностей и этики в соответствии с Кодексом чести нотариуса; рассмотрение жалоб и заявлений граждан и юридических лиц на служебные действия частных нотариусов. Перечисленные функции выполнялись ТНП с момента принятия Закона, достаточно удовлетворительно (в зависимости от профессионального уровня соответствующего председателя ТНП и обстоятельств того совмещает ли он или нет руководство палатой и практическую нотариальную деятельность, как правило, во втором случае «страдают» общественные интересы, то есть интересы палаты, поскольку человеческий фактор превосходства личного над общественным редко кому удается избежать) и при дореформенном уровне доходов. Образно говоря: в результате либерализации нотариальной профессии ТНП стала выполнять функций меньше, но оплачивается эта деятельность нотариусами, например, в Астане, в 4 раза дороже. Отличные последствия реформ для ТНП.

Однако еще лучше в финансовом плане отмена квотирования отразилась на РНП: на протяжении последних лет произошло около 300% увеличение ежемесячных доходов главного органа нотариата, и это не предел, суммы постоянно возрастают, чем повод не саботировать потребности нотариусов по возвращению к квотированию.

РНП - единственный орган, который в соответствии с законодательством представляет интересы нотариальных палат и нотариусов в государственных органах, негосударственных организациях, в том числе иностранных и международных; участвует в законопроектной и экспертной деятельности Министерства юстиции РК по вопросам нотариата; принимает участие в разработке нормативных правовых актов и разрабатывает методические материалы по вопросам нотариата.

Перечисленные полномочия РНП не меняются на протяжении 18 лет. Финансирование реализации перечисленных функций увеличилось за последние три с половиной года в разы, что логически предполагает качественное повышение уровня их реализации. Нотариальный корпус вправе спросить: что мы получаем за свои деньги? Какие положительные изменения, инициатором которых стала РНП, произошли за это время в законодательстве? Какую методическую помощь получают нотариусы от РНП? Исходя из предпосылок того, что именно РНП является выразителем интересов, надежд и чаяний нотариусов Республики, ни Министерство юстиции, ни иные государственные органы априори не заинтересованы в развитии и совершенствовании института нотариата так, как РНП.

На мой взгляд, единственный позитивный аспект последних лет изменения нотариального законодательства - внедрение изображения Государственного Герба на печати частного нотариуса, что, прежде всего, облегчило жизнь нашим гражданам: они могут без дополнительной легализации предъявлять нотариальные акты за рубежом. Являясь непосредственным свидетелем сложного процесса экспертного обоснование указанной новеллы, отмечу, что ее инициатива исходила не от РНП, палата подключилась к работе, когда законопроект уже проходил обсуждение в Парламенте.

Все остальное, что происходит с отечественным нотариатом в последние годы, при непосредственном попустительстве РНП, вызывает исключительно негативные эмоции. Перечислю.

Первое, пагубная тенденция сужения сферы нотариальной деятельности. Нотариусы «потеряли» только за последнее время: право свидетельствования подлинности подписи в банковских карточках, удостоверение доверенностей на управление транспортом и сделок по его отчуждению, право свидетельствования подлинности подписей участников хозяйственных товариществ в уставах и др. Отдавая себе отчет, что исчезновение перечисленных действий - веление времени, требование государственной политики о снятии административных барьеров, хочется, чтобы если где-то убавилось, то в соответствии с законом сохранения энергии и где-то прибавилось, из сказанного логически вытекает второе.

А именно, нотариальный процесс за последние годы не пополнился ни одним нотариальным действием. Востребованность в появлении новых сфер применения нотариата - это также одно из велений современного гражданского оборота. В данном направлении, полагаю, следует обратить внимание на развитие нотариатов России, Армении по внедрению новых возможностей и сфер применения нотариата.

Третье. На должном уровне не ведется работа по мониторингу законопроектов, касающихся вопросов нотариата, отсутствует лоббирование интересов нотариата на уровне профильного Министерства, Парламента, не внедрена экспертная работа по представлению интересов нотариата в правотворческом процессе, по анализу законопроектов, касающихся вопросов нотариата. В результате нотариальный корпус на сегодняшний день имеет: ужесточение административной ответственности, дополнительные формализованные процедуры по исполнению требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; дополнительные неоплачиваемые обязанности (например, по регистрации сделок с недвижимым имуществом, вместе с тем за выполнение указанной функции государственные органы взимают государственную пошлину, нотариус, напротив, платит из своего кармана АО «НИТ», чтобы посредством ЕНИС передать сделку для государственной регистрации).

Четвертое. Отсутствуют даже попытки изменить подходы к определению нотариальных тарифов. РНП не планирует проведения экономического исследования в целях разработки методики расчета тарифов за совершение нотариальных действий. Не думаю, что нотариусы, ежедневно применяя тарифы, всерьез думают, что они имеют какую-либо экономическую основу, Минюст при проведении изменений в Закон не представлял в Парламент финансовое обоснование тарифов. Тарифы писались, по признанию их непосредственного разработчика-исполнителя, за один час, один человек сел и надиктовал стоимость нотариальных действий при разработке соответствующего законопроекта в конце 2011 года.

РНП не поднимается вопрос о компенсации нотариусам бесплатного оказания отдельным категориям граждан квалифицированной юридической помощи. Здесь невольно происходит сравнение с компенсацией государством бесплатной помощи, оказываемой адвокатами. Нотариальная деятельность по своему юридическому содержанию призвана обеспечивать конституционное право каждого на квалифицированную юридическую помощь. Гарантиями приведенного конституционного права является созданная система организационных, социальных и экономических гарантий, где важное место должны занимать финансово обоснованные нотариальные тарифы.

Пятое. В начале этого года РНП были сформированы постоянно действующие Комиссии по законодательной и методической работе; по этике, профессиональной чести и имиджу; по обобщению нотариальной практики на основании вступивших в законную силу судебных решений, которые активно приступили к своей деятельности. Идет усиление внимания РНП к методической работе. Начинают развиваться не только традиционные семинары, но и удаленное обучение, практика вебинаров. Советую посмотреть доступные вебинары в системе ЕНИС. Мое мнение - хорошую идею испортило отвратительное исполнение. Обучение должны осуществлять профессиональные лекторы, не только имеющие знания, но и обладающие навыками ораторского искусства. У лиц, проводящих вебинар, читая перед камерой текст по бумажке, цитируя законодательство и прописные истины, нет ни того, ни другого. Результаты работы вышеназванных комиссий еще трудно оценить, они образованы из состава председателей ТНП. Вместе с тем, рискну предположить, что в отсутствии специальной организационной научно-экспертной структуры при РНП, подобные комиссии являются одной из форм «перекладывания» функции РНП на территориальные палаты, их руководителей. Руководитель ТНП, являющийся, например, как председатель палаты г. Астана Арыстанов Ж.С., действующим нотариусом, выполняет в течение восьмичасового рабочего дня, по сути двойную трудовую деятельность: организационно-распорядительную в качестве председателя ТНП и функции действующего нотариуса. Дополнительно возлагается нагрузка по участию в аналитической работе комиссий, естественно, что одно из направлений деятельности будет обделено, что скажется на конечных результатах.

Шестое. Остается неудовлетворительной организационная структура управления нотариальным корпусом. Игнорируется демократический принцип о приоритете интересов большинства. Нотариусами, руководителями ТНП в условиях увеличения численности представителей нотариальной профессии справедливо ставится вопрос: почему голос члена правления РНП от г. Алматы равен голосу представителя палаты, например, Западно-Казахстанской области, если количество нотариусов, которых представляют председатели ТНП Алматы и ЗКО отличаются в разы; соответственно одинаковыми голосами, по одному, обладают председатели ТНП, например, г.Астана и Павлодарской области, представляя несопоставимое число нотариусов. При этом взносы осуществляются в РНП за каждого нотариуса, состоящего в отдельно взятой ТНП, то есть финансовое бремя содержания РНП ложится на палаты пропорционально их членам, а при решении любого вопроса на заседаниях Правления РНП эта пропорциональность испаряется.

На мой взгляд, логически верным является наделение представителей ТНП, участвующих в работе съездов, заседаниях Правления РНП, количеством голосов по числу нотариусов — членов соответствующей нотариальной палаты. В этом случае решения по наиболее важным вопросам деятельности нотариальной корпорации, в том числе финансового обеспечения РНП, будут приниматься нотариальными палатами, в которых состоит значительное (наибольшее) число нотариусов. Количество делегатов съезда РНП от каждой палаты должно быть пропорционально числу нотариусов, чьи интересы представляются. Иначе, полагаю, многочисленные по составу ТНП вправе требовать снижения взносов в РНП, почему, например, палата г.Алматы должна делать взносы в РНП в пять раз больше, чем палата Костанайской области, а при принятии решения председатели названных территориальных палат будут обладать равным числом голосов, по одному? В целом, любые вопросы РНП должна решать с учетом четкой пропорциональности состава ТНП, ставя во главу угла интересы представляемых нотариусов, в том числе, например, при проведении выборов в органы управления, при применении мер поощрения и др. Наделение представителей нотариальных палат административно-территориальных единиц разным количеством голосов при принятии решений РНП, позволяющим учитывать число нотариусов в каждой из них, не может рассматриваться как умаляющее и дискриминирующее права тех нотариальных палат, в которых состоит незначительное число нотариусов. Это одно из возможных средств в достижении баланса интересов всех нотариусов Республики.

Седьмое. Система ЕНИС, внедрением которой гордится РНП (при этом работавшие в тот период нотариусы знают с каким сопротивлением со стороны нотариальных палат сталкивалось внедрение ЕНИС), остается для нотариусов Республики платным продуктом. АО «НИТ» с ежедневным появлением новых нотариусов увеличивает прибыль, при этом без зазрения совести торгует правом доступа к государственным базам данных физических и юридических лиц, регистра недвижимости. Вся информация о совершенных нотариальных действиях управляется частной коммерческой структурой - АО «НИТ», при этом не предпринимаются шаги для приема ЕНИС на баланс Министерства юстиции. Фактически легально существует парадоксальная ситуация: ни для одного из субъектов в РК, пользующихся услугами портала электронного правительства, управление этими ресурсами со стороны АО «НИТ», не является возмездным, кроме нотариусов. В разрешении поставленного вопроса роль РНП носит пассивный характер.

Восьмое. Отсутствует должное информационное взаимодействие нотариата со средствами массовой информации и обществом. Не наблюдается активная пропагандистская роль РНП в продвижении интересов нотариата, идеи развития нотариата должны активно продвигаться в СМИ. Руководитель РНП обязан быть рупором нотариального корпуса, его проблем и надежд, должны в полной мере использоваться возможности сайта РНП.

Девятое. Весной этого года прошел съезд ТНП, на котором была принята Концепция развития нотариата в Республике Казахстан. К сожалению или к счастью, программные документы развития тех или иных сфер общественных отношений, принимаемые органами управления некоммерческих организаций в Казахстане, не имеют какой-либо юридической силы. В Концепции «отражены основные концептуальные консолидированные идеи нотариального сообщества по дальнейшему совершенствованию нормативного, правового, организационного, финансового и информационно-технического обеспечения института нотариата». Безусловно, те, кто удосужился ознакомиться с этим документом, подтвердят его стратегическое построение, в целом, правильный выбор «магистральных направлений» развития нотариальной деятельности, критичность в оценке нотариатом собственных достижений и места в правовой системе, рациональность поставленных целей. Концепция одобрена около 4 месяцев назад, рассчитана на реализацию на период с 2015 по 2020 гг., но, к сожалению, дальше одобрения данного документа нотариат не продвинулся. Не был разработан и утвержден сетевой календарный график исполнения мер, предусмотренных программным документом, не назначены ответственные лица за их исполнения. Складывается ощущение, что разработка Концепции была нужна только ради ее одобрения на съезде ТНП. Документ ради документа, а иначе и не может быть, поскольку органы управления нотариата не обладают властными полномочиями по реализации правотворческих функций, а болезни органов управления, выше приведенные в совокупности, мешают провести эффективное экспертное, информационное лоббирование интересов нотариального корпуса. В лучшем случае, при наличии заинтересованности Министерства юстиции, участь Концепции будет сведена к основе при выработке соответствующего стратегического документа, под эгидой Министерства, закрепляющего направления развития отечественного нотариата.

Я собирался с мыслями для подготовки данной публикации к очередной, уже солидной дате - 14 июля 2015 года мы будем отмечать совершеннолетие отечественного частного нотариата. 14 июля, дата принятия Закона, в нотариальном корпусе рассматривается как День нотариата, к нему приурочивается проведение мероприятий, конференций, применение мер поощрений. Однако в перечне профессиональных праздников (утвержден Указом Президента Республики Казахстан от 20 января 1998 года № 3827) вы не найдете такой праздничной даты. Что празднуем 14 июля, господа нотариусы? Безусловно, важную дату, с которой берет отсчет построение в Республике нотариата латинского типа. Возможно с возрастом совершеннолетия РНП обратит внимание не необходимость легализации профессионального праздника, что безусловно, позитивно скажется на имидже нотариуса, его роли в системе правовых институтов.

Государство, отказавшись в 2012 году от регулирования численности нотариусов, выпустило джинна из бутылки, вернуть квотирование вновь невозможно, следует направить усилия, прежде всего органов управления нотариата, на законопроектную, экспертную и методическую работу, в целях создания надлежащих правовых, экономических, социальных условий функционирования нотариата. Вместе с тем, дальнейшее игнорирование интересов нотариусов со стороны органов корпоративного управления, РНП интересов ТНП, разрастание споров с участием нотариусов, увеличение числа жалоб на нотариальные действия, отсутствие должного контроля за нотариальным процессом, а также существующий соблазн для бюджета повернуть все денежные потоки от нотариальной деятельности исключительно в государственный бюджет, полагаю, может привести к радикальной смене государственного подхода к институту нотариата: мы можем вернуться к исключительно государственной модели, подобные развороты имели место в государствах постсоветского пространства и Западной Европы.