Климат, бизнес, право: баланс интересов и «цена на углерод» (к вопросу о введении «углеродного налога»)
Пономарев Михаил Вячеславович Научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, внештатный советник Адвокатского бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры» Филаткина Юлия Евгеньевна Старший юрист Адвокатского бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры»
Изменение климата является на сегодняшний день одной из наиболее актуальных и злободневных проблем, эффективное решение которой мировое сообщество пытается найти уже не одно десятилетие. Воздействие различных отраслей промышленности на окружающую среду приводит к серьезным негативным изменениям не только в биосфере Земли, но и к изменениям климата, обусловленным усилением влияния на него парникового эффекта. Как известно, топливно-энергетический комплекс и, в особенности, угольная промышленность, является одним из главных источников выбросов углекислого и иных парниковых газов, однако немалое влияние на изменение климата оказывает и нефтегазовый сектор энергетики, и предпринимаемые на международном уровне попытки ограничения эмиссии этих газов могут негативно отразиться на дальнейшем развитии нефтегазовой отрасли. Не вдаваясь в рамках настоящей работы в исследование дискуссионных точек зрения относительно наличия или отсутствия причинно-следственной связи между выбросами парниковых газов и устойчивой тенденцией изменения климата, презюмируем, что мировое сообщество пришло выводу о необходимости регулирования и сокращения объемов их выбросов на международном уровне, что привело к принятию ряда важнейших международных правовых актов. Со времен принятия Венской конвенции об охране озонового слоя (22 марта 1985 г.) и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой (16 сентября 1987 г.) прошло уже тридцать лет, и за это время требования данных актов прочно имплементировались в правовые системы подписавших и ратифицировавших их государств. Качественно новый шаг вперед был сделан с принятием Рамочной конвенции ООН об изменении климата, заключенной 9 мая 1992 г. в Нью-Йорке и утверждением впоследствии Киотского протокола к ней от 11 декабря 1997 г., которые в совокупности позволили сделать качественно новый шаг к созданию системы управления выбросами парниковых газов, основанной на рыночных инструментах - механизме международной торговли квотами на выбросы парниковых газов. В сентябре 2015 года была принята Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года1, которая официально вступила в силу с 1 января 2016 года и закрепила 17 основных целей в области устойчивого развития, среди которых далеко не все были посвящены проблемам охраны окружающей среды и только одна из них - цель 13 провозглашала необходимость принятие срочных мер по борьбе с изменением климата и его последствиями. ____________________ 1 Текст Повестки размещен на официальном сайте ООН: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/92/PDF/N1529192.pdf?OpenElement
История развития правового регулирования отношений в области сокращения выбросов парниковых газов и изменения климата в России насчитывает уже достаточно длительное время, однако в последнее десятилетие Российская Федерация проявляет более активную вовлеченность в международные процессы по управлению данными процессами. Ратификация Российской Федерацией Киотского протокола в ноябре 2004 года было положила начало активным действиям по созданию полноценной системы регулирования выбросов парниковых газов на национальном уровне. Так, распоряжением Правительства РФ от 01.03.2006 г. № 278-р была создана российская система оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом по веществам, разрушающим озоновый слой, принятым в г. Монреале 16 сентября 1987 г. По итогам 15-ой Конференции Сторон к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, состоявшейся в декабре 2009 г. в Копенгагене, Российская Федерация взяла на себя обязательство до 2020 г. уменьшить эмиссии углекислого газа на 20-25% по сравнению с уровнем 1990 г. Пути реализации государственной политики в области климата, направленной на обеспечение взятых Россией на себя обязательств, были отражены в принятой сразу после проведения Конференции Климатической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента РФ от 17.12.2009 г. № 861-рп. Вместе с тем, конкретные направления деятельности в данной сфере были закреплены в Комплексном плане реализации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 25.04.2011 г. № 730-р. К числу таких направлений были, например, отнесены: разработка моделей долгосрочного прогноза выбросов парниковых газов; разработка и реализация межотраслевых стратегий ограничения выбросов парниковых газов; ограничение выбросов парниковых газов в промышленности и энергетике, транспортном секторе, при разработке и эксплуатации зданий и сооружений и ряд иных. Указом Президента РФ от 30.09.2013 г. № 752 «О сокращении выбросов парниковых газов» Президентом РФ было дано поручение Правительству РФ обеспечить к 2020 году сокращение объема выбросов парниковых газов до уровня не более 75% объема указанных выбросов в 1990 году. В целях реализации данного Указа был принят План мероприятий по обеспечению к 2020 году сокращения объема выбросов парниковых газов до уровня не более 75 процентов объема указанных выбросов в 1990 году, утв. распоряжением Правительства РФ от 02.04.2014 г. № 504-р (в ред. от 06.05.2015 г.), в числе которых было запланировано принятие целой системы нормативных правовых актов, принятие которых обеспечивало бы снижение организациями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, в различных секторах экономики Российской Федерации, эмиссии парниковых газов, среди которых Концепция формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации, которая была утверждена уже распоряжением Правительства РФ от 22.04.2015 г. № 716-р. Таким образом, за последнее десятилетие Российской Федерацией была проделана большая работа по созданию правовых и экономических механизмов снижения выбросов парниковых газов, при этом, если ранее приоритет при обеспечении регулирования данных отношений отдавался системе правовых норм и запретов, то в настоящее время наблюдается тенденция активного внедрения рыночных механизмов в данной сфере. О необходимости более широкого использования рыночных инструментов регулирования отношений в области ограничения выбросов парниковых газов и предотвращения изменения климата неоднократно говорилось и в научных правовых исследованиях. Как отмечает В.А. Семенихина, необходимо совершенствовать российское законодательство по вопросам охраны климата в части более активного и комплексного использования как традиционных административных, так и экономических методов регулирования в целях снижения объема выбросов парниковых газов, перехода на новые (возобновляемые) источники энергии и повышения энергоэффективности, использования наиболее современных экологически безопасных технологий, а также стимулирования добровольных инициатив хозяйствующих субъектов и гражданского общества по сокращению антропогенного воздействия на климат, включая применение налоговых льгот и субсидирования (с учетом территориальных особенностей различных регионов страны) и другие методы2. Глава Минприроды России Сергей Донской еще в преддверии 21-й Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата, которая в декабре 2015 г. прошла в Париже, отметил, что как только будет создана система отчетности и проверки данных о выбросах парниковых газов компаниями, Министерство будет готово приступить к обсуждению введения в России «цены на углерод»: «Хочу подчеркнуть, что переговорные позиции Российской Федерации в рамках предстоящей конференции в Париже предусматривают поддержку введения «цены на углерод». Мы считаем, что миру необходим глобальный рыночный механизм по снижению выбросов», - сообщил С. Донской3. Перед Парижской конференцией российский бизнесмен Олег Дерипаска в интервью британскому изданию «FinancialTimes» также призвал ввести глобальный налог на выбросы углекислого газа, начиная примерно с 15 долларов США за тонну, что, по его словам, является единственным способом добиться существенного сокращения выбросов... «Мы считаем, что миру необходим глобальный рыночный механизм по снижению выбросов», - сказал он4. Упомянутая выше 21-ая Конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата в Париже (СОР 21) (прошедшая в Ле-Бурже с 30 ноября по 12 декабря 2015 г.) подвела определенный промежуточный итог в международной деятельности по сокращению выбросов парниковых газов, и была направлена на подписание международного соглашения, которое бы позволило достичь универсального и обязательного для выполнения странами-участницами соглашения, позволяющего эффективно бороться против изменения климата и поддержать увеличение средней температуры планеты на уровне ниже 2°С к концу столетия. По итогам Конференции 12 декабря 2015 года была принята Рамочная конвенция об изменении климата5, которая зафиксировала новые приоритеты и механизмы в международной деятельности по сокращению эмиссии парниковых газов в атмосферу и борьбе с изменением климата. По итогам Конференции Президент РФ В.В. Путин заявил о том, что к 2030 году Россия планирует уменьшить выбросы парниковых газов до 70% от базового уровня 1990 года, что на 5% ниже заявленного ранее показателя. Минприроды России заявило о готовности ввести «цены на углерод» (налог на выбросы СО2) как только будет создана система отчетности и проверки данных о выбросах парниковых газов. Министр природных ресурсов и экологии России С. Донской заявил, что «хоть итоговое соглашение и не предусматривает юридических обязательств по объемам сокращения выбросов, каждая из стран самостоятельно определила свой вклад в глобальное реагирование на изменение климата. ________________________ 2 Семенихина В.А. Правовое регулирование охраны климата: сравнительно-правовой анализ. Дисс. к.ю.н. - М, 2010. С. 12-13. 3 «В России может быть введена плата за углерод» - официальный интернет-сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации: https://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID= 142378 (17.11.2015 г.) 4 «Дерипаска призвал ввести глобальный налог на выбросы углерода» - http://www.forbes.ru/news/307753-deripaska-prizval-vvesti-globalnyi-nalog-na-vybrosy-ugleroda 5 С текстом Рамочной конвенции можно ознакомиться на официальном интернет-сайте Рамочной конвенции ООН по изменению климата - http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/rus/109r.pdf
Несмотря на отсутствие установленных обязательств, Россия не допустит роста объема выбросов до 2030 г. выше уровня 70% от 1990 г.»6 Полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе Юрий Трутнев предложил превратить Восточную Сибирь в безуглеродную зону к 2050 году7. При этом Минприроды России предложенную по итогам Парижской климатической конференции идею поддержало, но в российском Минэнерго считают, что она дорого обойдется бизнесу и увеличит социальную напряженность. Губернатор Кемеровской области Аман Тулеев в заочном споре с Олегом Дерипаской в средствах массовой информации отметил, что «углеродный налог» приведёт к закрытию десятков шахт и разрезов, сокращению 140 тыс. шахтёров, кризису во всех отраслях, связанных с углепромом, и росту тарифов на энергоресурсы в Сибири в 1,6-2,5 раза. По его мнению, снижение доли угольной генерации в топливно-энергетическом балансе -угроза национальной безопасности. По данным администрации Кемеровской области, доля угля в структуре топливно-энергетического баланса РФ сократилась с 18% в 2000 году до 11-12% в настоящее время. В то же время даже страны с развитой экономикой и химической промышленностью не отказываются от угольной энергетики. США сохраняют её долю на уровне 18%, а к 2020 году планируют увеличить до 19,5%, Великобритания - на уровне 21%, Япония - 30%, Индия - 59%8. Вместе с тем, в ближайшее время в Российской Федерации будет разрабатываться система нормативных правовых актов, направленных на сокращение выбросов углекислых газов и введение специального платежа. До конца 2015 года Минприроды России должно представить в Правительство РФ проект нормативного правового акта, предусматривающего определение понятия парниковых газов и обязанность бизнеса отчитываться об их выбросах. В свою очередь, Минэкономразвития России в течение 2016 года планирует разработать проект закона о госрегулировании сокращения выбросов парниковых газов в РФ. Этот законопроект будет принят после ратификации РФ Парижского соглашения, корректировки Климатической доктрины РФ и подготовки указа Президента РФ о новой национальной цели по снижению выбросов к 2030 году. Разработанный Минприроды России приказ об утверждении методических указаний и руководства по количественному определению объема выбросов парниковых газов организациями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность в Российской Федерации, уже прошел регистрацию в Минюсте РФ. Методические указания устанавливают порядок количественного определения выбросов парниковых газов в организациях, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность в России для целей мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов. Осуществление мониторинга выбросов парниковых газов компаниями предусмотрено в соответствии с Концепцией формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 22.04.2015 № 716-р). _____________________ 6 «Россия будет сокращать выбросы парниковых газов, несмотря на отсутствие в Парижском соглашении установленных объемов сокращения выбросов» - официальный интернет-сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации: https://www.nmr.gov.ru/news/detail.php?ID=142593 (14.12.2015 г.) 7 «Восточную Сибирь хотят лишить свободы выброса» - http://www.kommersant.ru/doc/2922826 8 «Налог на выдох. Ради чего бороться с углеродом?» // Еженедельник «Аргументы и Факты». № 11. От 16.03.2016 г. /http://www.kuzbass.aif.ru/societv/nalog_na_wdoh_radi_chego_borotsya_s_uglerodom
Как ранее отметил глава Минприроды России Сергей Донской, после создания системы отчетности и проверки данных о выбросах парниковых газов компаниями, может быть рассмотрен вопрос о введении в России «цены на углерод». Вместе с тем, по его словам, такое решение потребует проработки вопроса с учетом инвестиционного потенциала топливно-энергетического комплекса страны9. Позиция российского бизнеса по отношению к разрабатываемой системе углеродного регулирования остается неоднозначной. Ряд компаний призывает к немедленному созданию углеродного рынка, другие предлагают отложить этот вопрос до 2018 года. В частности, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) предлагает сначала разработать концепцию и план действий по сокращению объема выбросов парниковых газов в РФ на период до 2020 года, прежде чем заниматься регулированием на уровне законодательства. В условиях спада экономики выбросы парниковых газов снижаются автоматически, поэтому для оживления экономики, по мнению РСПП, нужны меры господдержки сокращения выбросов (энергосбережение, использование биотоплива, утилизация попутного нефтяного газа и отходов). Минэкономразвития и Минэнерго России занимались разработкой механизмов стимулирования сокращения парниковых газов без привлечения госфинансирования, в частности с применением проектного финансирования (по примеру проектов совместного осуществления - передачи иностранным инвесторам квот на сокращенные при модернизации выбросы). Минэнерго предлагало запустить пилотные проекты по сокращению выбросов в течение всего жизненного цикла использования произведенной продукции до ее утилизации («углеродного следа») для компаний с госучастием (Русгидро, Интер РАО ЕЭС, Газпром, Роснефть, Башнефть и пр.). Однако эти предложения встретили критику со стороны, в частности, РСПП, по причине неочевидности методики подсчета «углеродного следа». В мировой практике накоплен определенный опыт применения экономических инструментов для снижения выбросов парниковых газов. Так, в Японии предлагается сочетать применение налога на СО2 с введением налога на энергоносители. Доходы от применения такой системы предполагается частично использовать для финансирования технологий с низким уровнем выбросов. В США не введен налог на выбросы углерода в масштабах страны, но с 2009 года девять штатов используют торговлю квотами на выбросы в энергетическом секторе. Рассматривается законопроект, который в случае принятия впервые введет такой налог в истории США (в размере 20 долл. за 1 т СО2). Канада не имеет федерального налога на выбросы углерода, но его ввели несколько провинции. В одной из провинций реализуется торговля квотами, в тоже время федеральное правительство Канады не имело планов осуществления национальной торговли квотами на выбросы. Индия с 2010 года установила общенациональную ставку налога на выбросы углерода (менее 1 долл. США за тонну угля, как добытого в стране, так и импортируемого). В Новой Зеландии с 2008 года введена схема торговли квотами на выбросы. Корея приняла закон о торговле квотами на выбросы парниковых газов, которая распространяется на 450 крупнейших источников загрязнения - производства. Кроме того, в этой стране вводится система «зеленых карточек», то есть субсидирования покупок электромобилей, поддержки «зеленых» товаров и пр. Правительство Китая с 2013 года осуществляет торговлю квотами на выбросы парниковых газов в семи ключевых городах и провинциях, где проживают около 250 млн. чел. Также Китай планирует введение налога на выбросы парниковых газов в рамках реформы налогообложения. _________________ 9 «Минприроды России разработало методические указания и руководство по количественному определению объема выбросов парниковых газов» - официальный интернет-сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации: https://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=142622
Углеродный налог успешно взимается в нескольких европейских странах - Дании, Финляндии, Ирландии, Нидерландах, Норвегии, Словении, Швеции, Швейцарии и Великобритании уже более 20 лет. В Австралии в 2012 году был введен, а в 2014 году отменен углеродный налог. Предполагалось первоначально установить ставку налога на выбросы углерода, а через несколько лет - запустить систему ограничения выбросов и торговли квотами на выбросы. Таким образом, рассматривались оба варианта регулирования одновременно. Последующий отказ от углеродного налога был продиктован необходимостью снизить затраты бизнеса, а также финансовые нагрузки для населения (через счета на электроэнергию и газ). Спецификой австралийской системы является Национальный стандарт добровольных зачетов, который можно рассматривать как одну из форм государственно-частного партнерства. Практика показывает, что система торговли квотами на международном уровне далеко не всегда положительно способствует регулированию климатических изменений. В частности, только 3% от платы за разрешения на выбросы, которые правительство Австралии продало с аукциона, фактически пошли на финансирование технологий по сокращению выбросов парниковых газов. Учитывая зарубежный опыт, а также аналогичные платежи, существующие в российской правовой системе, в России возможно спрогнозировать возможность введения в российской правовой и эконмической системе двух основных правовых механизмов углеродного регулирования: «углеродный налог» и система торговли квотами на выбросы. 1) «Углеродный налог». Указанный вариант предусматривает закрепление специального регулярного платежа налогового характера в налоговой системе Российской Федерации. С одной стороны, введение указанного платежа должно способствовать низкоуглеродному развитию путем введения экономических ограничений для субъектов хозяйственной деятельности, осуществляющих выброс СО2, с другой стороны - учитывая его общеобязательный фискальный характер, может стать серьезным финансовым бременем для компаний многих отраслей экономики (например, различные отрасли добывающей и перерабатывающей промышленности, энергетика, авиация и многих других). До введения такого налога предполагается ввести систему учета и отчетности предприятий по выбросам углекислого газа. При выборе данного механизма возникают серьезные вопросы с определением: а) четкого круга налогоплательщиков (какие именно компании и предприятия являются таковыми, каким предоставляются льготы по уплате указанного налога, а какие могут освобождаться от его уплаты и по какому принципу); б) налоговой базы (что именно будет являться налогооблагаемой базой - возможно, объем выделяемого в ходе хозяйственной деятельности углекислого газа в тоннах в течение налогового периода (в год), однако в таком случае плательщики будут заинтересованы в занижении реальных показателей с целью снижения данных платежей); в) налоговой ставки. В качестве альтернативных «углеродному налогу» также рассматриваются варианты с платежами неналогового характера: - «сбор» (по аналогии с экологическим или утилизационным сбором, предусмотренными Федеральным законом «Об отходах производства и потребления»), уплачиваемый производителями или импортерами продукции, перечень которой должен быть утвержден в установленном законодательством порядке, в процессе производства которой использовались оборудование и технологии, связанные с выделением СО2; - «компенсационный платеж» (по аналогии с платой за негативное воздействие на окружающую среду в части выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух). Такая плата была введена в значительном количестве стран, подписавших Киотский протокол. По мнению Минприроды России, указанный платеж может появиться только после того, как заработает механизм применения наилучших доступных технологий (НДТ). По мнению ряда специалистов, интерес применения «компенсационного платежа» выражается в возможности придать этому платежу целевой характер, который обеспечил бы финансирование мероприятий по сокращению выбросов СО2 из средств, полученных от сбора указанной платы (в частности, такое финансирование может осуществляться в виде субсидирования строительства низкоуглеродных производств с применением наилучших доступных технологий). 2) Система торговли квотами на выбросы, по аналогии с системой, предусмотренной положениями Киотского протокола, направленной на обеспечение функционирования рыночных механизмов оборота квот между государствами, а также между субъектами хозяйственной деятельности на национальном уровне. Таким образом, регулирование отношений по сокращению выбросов парниковых газов на национальном уровне с учетом новых подходов, принятых на 21-й Конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата в Париже (СОР 21),и принятие взвешенного решения о выборе модели экономического регулирования данной деятельности, в частности, о выбора формы обязательного платежа за эмиссию парниковых газов, что возможно только на основе всестороннего анализа многолетнего мирового опыта применения подобных платежей и консультаций с бизнес-сообществом, которые позволят определить возможности применения данных форм в современных экономических условиях.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |